中國國家公園特征及對保護地發展的啟示

文／徐放 山東建筑大學 講 師 博 士（通訊作者）

劉悄然 山東建筑大學 講 師 博 士

1 國家公園研究概況

中國國家公園建設相對較晚，早期學者研究以國外國家公園建設和管理經驗為主，如美國、澳大利亞等。王連勇比較研究美國國家公園，建議盡早創立統一的中國國家公園體系[1]。楊銳列舉了美國國家公園的詳細立法[2]和公園分類[3]。朱華晟分析提出中國保護地管理需要政府、社會資源、民間團體更多參與[4]。這些研究強調了中國國家公園體制建設的必要性。

后期研究以中國保護地和國家公園體制試點為主要對象。陳耀華認為公益性、國家主導性和科學性是國家公園的根本特性[5]。張婧雅提出了中國國家公園的公眾參與途徑，包括信息反饋、咨詢、協議和合作[6]。束晨陽提出建立國家公園體制的核心是整合和優化中國的自然保護地管理體制[7]。楊銳從中國國家公園體制建設的時代背景、地理環境、動力機制、基本目標、地位、規模以及管理難度分析了中國國家公園體制建設特征[8]。黃寶榮基于國家公園體制試點提出國家公園管理在政策、立法上存在的不足[9]。呂忠梅提出國家公園立法要為保護地立法留出空間，并相互銜接[10]。虞虎初步確定了中國國家公園建設的潛在區域[11]。周?；诂F有保護地研究提出了國家公園備選單位整合方案[12]。朱里瑩在全國尺度下解析了國家級保護地的空間分布特征[13]。劉瓊基于中美國家公園管理體制對比，在機構設置、經營模式和資金方面進行了歸納建議[14]。研究在規劃布局、法規建設上為中國國家公園建設提供了諸多建議，均認為中國國家公園可以極大程度上整合現有保護地，解決管理、功能上存在的問題。國務院于2021 年10 月14 日批復成立5個中國國家公園，目前針對5 個國家公園的研究較少。

2 中國國家公園建設概況

2.1 國家公園體制試點

2015 年中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，進一步要求加強對重要生態系統的保護和永續利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、地質公園、森林公園等的體制，對上述保護地進行功能重組，合理界定國家公園范圍[15]。

2015 年啟動國家公園體制試點，包括東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、海南熱帶雨林、武夷山、神農架、普達措、錢江源、南山等10 處，涉及12 個省份，總面積超過220000km2，約占我國陸域國土面積2.3%。目前國家公園體制試點進展順利，國家林業和草原局對10 個國家公園體制試點區任務完成情況開展了評估驗收，據此提出了正式設立國家公園的建議名單[16]。

2019 年公布的10 個中國國家公園體制試點，總體數量雖與2015 年持平[17]，但其中長城國家公園體制試點退出。推測原因一是“長城”作為古代防御工事名稱，涉及省份廣泛，單以北京為主體申報國家公園，難以涵蓋如河北、天津、山西、陜西、山東、內蒙古各地的長城類型；二是北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心，當前生態建設目標并非核心；三是北京建設長城國家公園難度較大，規劃范圍內涉及的鄉鎮居民難以搬遷。

海南熱帶雨林國家公園體制試點于2019 年1 月23 日加入，晚于其他試點2015、2016 年的建設時間，同時2021 年10 月14 日就批復成立國家公園，從試點到建成極為迅速。推測原因一是海南熱帶雨林國家公園在自然條件上的獨特性，同時具備熱帶雨林、自然地理景觀、植被垂直帶譜；二是空間分布上三江源位于中國西部，大熊貓位于西南，東北虎豹位于東北，武夷山位于東南，中國陸地領土明顯缺乏最南端的國家公園，海南國家公園的設立實現了中國國家公園在空間分布上的大致均衡；三是國家公園作為代表國家自然保護地的保護手段，可以成為南海海洋國家公園建設的前哨。

2.2 國家公園

習近平總書記在2021 年10 月12 日宣布中國新設立的5 個中國國家公園，分布明顯圍繞華北、華中和華東經濟發達和人口稠密地區設置，傾向于布局在靠近邊境、自然原生態保持較好的區域，形成了中國生態保護的外圍屏障。5 處國家公園面積由大到小依次為：三江源國家公園、大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園、武夷山國家公園、海南熱帶雨林國家公園，涉及9 省，面積共170884km2，占中國陸地國土面積約1.78%，其他概況見表1。

表1 中國國家公園規劃建設概況①（表格來源：作者自繪）

中國目前設立的國家公園，初步整合了自身范圍內涉及的多類保護地；并將保護地管理機構整合入各國家公園管理局，上至保護地管理委員會、林業局，下至林業站、草原工作站、水土保持站、濕地保護站、林場、農場等一并納入；多數國家公園面積在30000km2以下，三江源超120000km2，將以往復雜且重疊的功能分區重新整合為相對統一的核心保護區和一般控制區，有針對性地設置了生態保育、恢復擴散區、鎮域安全保障區等，協調了人與自然的關系，實現了統一規劃和因地制宜；功能區劃分按保護和利用程度不同，一般均劃分為2至3 類，相似的核心保護區、一般控制區和傳統利用區保護力度遞減，但開放利用程度遞增，同時為特殊保護對象如東北虎豹，還設有鎮域安全保障區。

從保護地類型來看，國家公園和現有保護地呈現包含關系（圖1），與自然保護區和森林公園相關度最高，林場其次，風景名勝區和濕地公園再次，其他保護地類型最不相關。但相關度較低的保護地類型如自然保護區、物種保護區、水利風景區等，多現于三江源國家公園。其原因一是三江源國家公園在中國西部，原有保護地類型與其他地域相比，具有區域重疊、規劃編制不統一、實施效率不高、開發和保護沖突明顯的歷史問題[18]；另一方面三江源國家公園占地面積最大，占已公布國家公園總面積的72.06%，可以涵蓋自然保護區或物種保護區等面積廣闊的保護地類型。

3 中國保護地現狀

多種類型的保護地，為地方自然文化保護劃定了紅線。排除國家公園、國家公園體制試點，中國其他常用保護地概況如表2。從表中可以看出，按照保護對象，即保護要素劃分，中國當前建設的保護地類型可以劃分為自然生態和歷史文化保護兩個大類，亦有雙重保護。

表2 國非國家公園保護地建設概況②（表格來源：作者自繪）

傳統的保護地管理縱向層級數量多、橫向部門名頭多（圖2）。以自然保護區為例，管理機構為地方管理委員會，大多接受所在地廳級市政府領導、省級文化和旅游部門管理，規劃審批上可至國務院。自然保護區內存有文物的，按等級又歸屬省級或國家文物局管理保護，其他森林、水體、地質等亦是，這就導致保護地在橫向保護管理時權責邊界模糊，縱向保護管理則“上面千條線，下面一根針”，同時受多部門領導。

4 中國國家公園建設特征

4.1 中國國家公園優勢

國家公園體制實現了一塊保護地一塊牌子，目前多數國家公園采取的為省政府加掛牌子代管的形式，但規劃文件均表明要逐漸向中央移交管理權，最終實現中央國家公園管理局對國家公園的垂直、直線和單線管理，繞開縱向的省、市、縣多級政府和旅游、水利、林業、地質等多個部門，實現管理的權責清晰。

在管理機構層級上，從中央或省級的一級管理機構，到基層的管理站點，目前5 個國家公園設立了3 到4 個層級，以三級組織架構為主，一級總領、二級區域管理、三四級為管理站點進行精細化管理（表3）?；鶎庸茏o點管理面積多在200km2左右，三江源國家公園由于面積廣闊，基層單位管理面積超10000km2。

表3 中國國家公園管理概況③（表格來源：作者自繪）

綜上所述，當前我國規劃建設的5 個國家公園呈現以下特點。

（1）規劃范圍跨省級區劃、空間分布靠國土邊界、布局形式靈活多樣。國家公園分布跨行政區劃明顯，涉及省份存在主次。5 處已建立的國家公園中有4 處橫跨多省，大熊貓國家公園范圍涉及三個省份。但國家公園在省份間的分布并不均衡，多個省份共享國家公園分布存在明顯的主次關系，相對平均的東北虎豹國家公園，吉林和黑龍江面積比例也接近2:1。從國土空間角度來看，華中、華北等人口密集和經濟發達區域略顯空缺，生態環境保護較好、人口相對稀疏的青海、四川、甘肅則有分布。

（2）保護自然生態目的突出，原有保護地整合趨勢明顯，功能分區因地制宜。當前國家公園以自然保護為主、文化保護為輔。5 個國家公園規劃方案涉及12 類保護地類型，均提出要在原有保護地范圍和權屬基礎上，整合原有機構重組建立國家公園管理局，解決區域交叉、權責不清等管理問題。

（3）機構制度完備、管理方式垂直。國家公園立法完備、執法主體明確。三江源國家公園提出了針對畜牧業為主的草原承包經營權制度。雙線管理變為單線，以往國務院、省、市、縣區為一線，各類型保護地主管部門按等級參與其中構成第二條線（圖3）；中國國家公園的管理層級依次為國務院、國家公園管理局、各國家公園管理局（圖4）。新建立的5 個國家公園由中國國家公園管理局和各公園管理局單線管理，從根本上解決了這一問題。

4.2 中國國家公園劣勢

對比國際國家公園建設，中國目前選定的國家公園仍有以下不足。

（1）重自然生態保護，輕歷史文化保護。國家公園和試點，都以自然生態保護為重點，沒有重點保護歷史文化的國家公園或試點單位。第一批選定的北京長城國家公園試點以歷史文化保護為重點，而后卻退出了試點建設。5 處國家公園對范圍內歷史文化資源進行了摸底，但劃定保護范圍和功能分區時，少有結合區域內歷史文化資源的分布。

（2）用地多山、林、草，少河、湖、海。5 個國家公園山地和林地的保護總面積達39086km2， 草 地 保 護 總 面 積88667km2，山、林、草三類用地占5 個國家公園總面積的74.88%，河湖保護總面積31254.07km2，占5 個國家公園總面積的18.32%（表4）。但除去三江源國家公園，其他四處國家公園水體保護總面積僅577.87km2比例均在3%以下。與美國、澳大利亞數量眾多的淡水、海洋國家公園相比，中國5 處國家公園均未涉及海洋保護。

表4 中國國家公園用地概況④（表格來源：作者自繪）

（3）國家公園保護對象多動物、植物，少鳥類、魚類。國家公園試點選擇時，考慮將大熊貓和東北虎豹作為“傘物種”重點保護，以此最大程度保護范圍內自然生態系統。但當前國家公園規劃的物種保護對象和策略上，多集中于動植物，對園區內空中和水體中的物種存在物種調查不全、保護對策缺失的狀況。

（4）國家公園規劃跨省級行政區劃，受國土邊界限制。5 處國家公園均不涉及境外區域，但在實際保護過程中，東北虎豹活動遷徙將涉及俄羅斯、朝鮮部分領土，在國家公園建設的長遠規劃中，可以借鑒國際多國共建國家公園的經驗，如美國和加拿大共建的沃特頓冰川國際和平公園（Waterton Glacier International Peace Park），最大程度上滿足生態保護的需求。此外，五個國家公園現在均由主要所在地的省級政府代管，但并未給出明確向國家公園管理局移交管理權的時間，所提出的規劃目標主要完成人并不完全確定。

結語

基于國家公園建設發展趨勢，中國當前保護地可以大致分為國家公園、國家公園體制試點和其他保護地，已選定的5 處國家公園對此三類具有以下啟示。

國家公園應強化歷史文化保護。可在已有國家公園保護范圍內，根據歷史文化要素的分布和價值，對規劃范圍、分區設置、管理機構數量層級等進行調整，將當前重點保護自然生態的國家公園，整合重構成自然和文化雙保護的國家公園。

國家公園體制試點在建設時，在管理單位層級上，面積如無特殊型，可參照建成國家公園規劃在1000km2以上，設置3 級保護管理機構層級。30000km2以下試點，存在空間分隔、區域重疊問題的，可以合并申報國家公園。

在中長期內各地分散的傳統保護地類型仍將作為我國保護地建設管理的主要類型。當前國家級自然保護區、森林公園，在摸清家底條件后更有希望申報國家公園試點。存在范圍重疊、權責不一問題的保護地單位，也可以通過建設試點解決上述問題。二是其他難以建設國家公園的保護地，包括文化保護為主的保護地，如世界文化遺產、風景名勝區；還包括面積較小、價值較低和分布零散的自然保護地，如市級森林公園、區域水源保護地。兩者可以借鑒國家公園建設經驗，通過整合解決區域重疊、多頭管理的歷史問題，價值較高者可以長遠規劃建設國家文化公園。

“山脈、水脈、文脈、人脈”[19]是中國保護地要保護的4 個對象，早期多樣的保護地類型實現了基本的保護功能。在生態文明建設需求指導下，以國家公園建設為方向，借鑒其在規劃范圍、空間分布、保護目的、功能分區、機構設置、管理方式的經驗，同時著重加強歷史文化、河湖海洋、鳥類魚類的保護，中國自然和文化保護地將煥發新生。

注釋：

①文中表1、3、4、數據均引自《三江源國家公園總體規劃（2015-2025）》《大熊貓國家公園總體規劃（2019-2025）》《東北虎豹國家公園總體規劃（2017-2025）》《海南熱帶雨林國家公園規劃（2019-2025）》《武夷山國家公園總體規劃及專項規劃（2017-2025年）》。

②表中環境監測、檢查哨卡等專業機構單位不計入基層管理機構數量；海南國家公園二級管理機構為原保護地管理機構重組，數量21為暫定。

③環境監測、檢查哨卡等專業機構單位不計入基層管理機構數量；海南國家公園二級管理機構為原保護地管理機構重組，數量21為暫定。

④三江源國家公園河湖數據包括雪域。