大豆支持政策如何促進大豆產能擴大？

文|李國祥

隨著我國居民食物消費的不斷升級和生活水平的持續提高，高度依賴美洲的巴西和美國大豆進口成為我國糧食安全的突出風險源。管制大豆進口帶來了國家糧食安全風險，必須千方百計提高國內大豆產能。我國大豆年度產需缺口約1億噸，與大豆種植效益嚴重偏低直接相關。從2014年到2020年連續7年大豆凈利潤為負數。加入世貿組織以來，我國一直實施大豆振興計劃，但全國大豆產量始終沒有突破2000萬噸。大豆生產者補貼和政策性保險雖然部分地緩解了嚴重偏低的大豆種植效益，但局限性也很明顯，建議在全國范圍內實施大豆價格支持政策，以確保大豆種植者合理收益，廣泛調動農民種植大豆積極性，全面擴大我國大豆產能。

有助于在全國范圍內保障大豆種植者收益

入世以來，為了保障種豆農民利益和大豆振興計劃實施，我國對大豆生產和收購曾實施過臨時收儲政策、目標價格政策、生產者補貼政策。當前對大豆生產者主要實施生產者補貼、輪作和帶狀復合種植補助以及政策性保險政策。2021年前，這些政策主要局限于在東北三省一區即黑龍江、吉林和遼寧及內蒙古自治區實施，范圍偏小，產能擴大和提高有限。2022年，財政支持在較大范圍內推廣玉米大豆帶狀復合種植，對促進大豆生產具有一定的積極意義。

進一步擴大我國大豆產能，未來可能要放眼全國。我國可種植大豆區域非常廣泛，基本上可以在全國范圍內種植。制約中國大豆生產發展的除耕地外，單產水平不高和比較效益偏低是必須解決的難題。提高大豆單產并非是不可突破的瓶頸。近年來全國大豆單產平均每畝大約130公斤。各省份間大豆單產水平差異較大，每畝可以穩定地超過200公斤的是海南省，但大豆種植面積非常小，可擴大種植大豆的潛力也非常有限。大豆每畝單產有時可以超過200公斤的是新疆，雖然大豆種植面積不穩定，近年只有幾十萬畝，但后備耕地資源充足，只要重視和采取有效措施，大豆預期單產每畝可達到300公斤。新疆等西北地區大豆發展潛力大。黃淮海和長江流域種植大豆期望單產每畝都可以超過200公斤。解決大豆種植效益偏低難題，在提高單產水平的基礎上，關鍵在于實施有效的支持政策。

9687

2020年，東北三省一區大豆種植面積9687萬畝，占全國65.4%；東北三省一區大豆產量1243萬噸，占全國63.4%。這反映大豆支持政策對大豆種植的積極作用。

有助于構建全國性的大豆輪作套種新模式

大豆與其他作物的比較效益、用地競爭關系以及養地特質決定了要在全國范圍內擴大我國大豆產能。這與其他糧油作物產能擴大明顯不同。區域化是現代農業發展的重要特征之一。我國稻谷、小麥、玉米以及油菜籽和花生等主產區高度集中的趨勢較明顯。大豆是飼料糧和油料的重要來源，大豆種植也是改善土壤肥力等綠色發展的有效實現路徑。但是，大豆單產與其競爭性種植作物的單產差異明顯。我國大豆單產水平低。現實中大豆單產大約為稻谷和玉米單產的1/3到1/5。大豆單產雖然與油菜籽單產相當，但二者在用地上基本不存在競爭性關系。大豆單產也明顯低于花生單產。2020年，大豆單產每畝132公斤，相當于稻谷的28%、小麥的35%、玉米的31%、花生的52%。

輪作和套種可能是未來我國大豆種植較優化的主導技術路徑。如果特定區域的農民一直種植花生，不僅在經濟上沒有優化，而且在資源利用上也是“浪費”。大豆輪作和套種的主導性，可能會改變我國大豆生產區域化布局的總體思路。至于是大豆輪作占主導，還是大豆套種占主導，最終應尊重生產者的選擇。從邏輯上說，大豆輪作成為種植主導模式可能性更大。

實施大豆價格支持政策可避免輪作計劃指標分配不公和局限等問題。在現實中，出現有農民爭取大豆輪作計劃卻無法獲得指標的問題，也出現有大豆輪作計劃落實缺失的問題。如果大豆收購價格合理，農民種植大豆收益得到保障，就可以免去下達輪作等計劃指標。凡是農民愿意種植大豆的，在價格支持政策作用下都能夠得到合理的收益保障。

有助于更好地發揮政策激勵大豆生產的積極作用

在農村土地“三權”分置和現行農業轉移人口政策下，大量農民分化帶來大豆支持政策的分配效應。大豆支持政策雖然名義上是生產者補貼，但實際上土地承包者往往是最終的最大受益者。在沒有發生土地流轉的情況下，擁有土地承包權的就是生產經營者，大豆生產者補貼才名副其實。在土地流轉較多的情形下，擁有土地承包權的“農民”，并不是實際大豆生產經營者。在土地流轉之前，擁有土地承包權的“農民”，往往會索要一切補貼。

雖然現行大豆生產者補貼也有一定的激勵生產作用，但規模經營者在流轉土地時，不僅要支付轉入地租金，而且生產者理應獲得的補貼往往也會被索要。隨著農業轉移人口規模的繼續擴大，土地流轉大勢不可逆轉。選擇適度規模經營者開展大豆輪作，其可行性更強。因此，保障大豆適度規模經營者的合理收益是方向和重點。如果理應由大豆生產者獲得的補貼更多地分配給了擁有土地承包權的“農民”，這樣的支持政策主要發揮的是分配效應，對大豆單產水平提高的效應可能受到抑制。

沒有政策支持，通常情況下靠市場力量無法有效調動農民大豆種植積極性。在政策支持過多向擁有土地承包權農民傾斜的情況下，很難發生大豆種植的土地流轉。也就是說，大豆種植的規模經營不會很普遍。實施大豆價格支持政策的效果較直接。雖然大豆價格支持政策也會通過租金價格等途徑轉移給擁有農村土地承包權的農民，但是大豆的實際種植者通過提高種植水平等還是可以獲得一定份額的價格支持政策紅利的。