我國政府投資項目工程總承包計價問題研究★

呂嚴偉，劉金燦，白 沖，劉 奎

(1.中建新疆建工(集團)有限公司華南分公司，廣東 深圳 518000； 2.海南大學，海南 海口 570228)

0 引言

近幾年，我國在建設領域加快推進工程總承包模式，并先后發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》(以下簡稱《工程總承包管理辦法》)、《建設項目工程總承包合同(示范文本)》(以下簡稱《工程總承包合同示范文本》)，浙江、福建、廣西等省區(qū)先后制訂了具有地方特色的工程總承包計價計量規(guī)則，但關于工程總承包國家層面的計價計量規(guī)范至今尚未發(fā)布。鑒于計價計量在工程總承包實施中的重要作用，本文擬在總結我國政府投資項目運行特點的基礎上，詳細解析浙江、福建、廣西等省區(qū)工程總承包的計價計量規(guī)則，并探究政府投資項目工程總承包計價計量的一般規(guī)律，為促進我國政府投資項目工程總承包的健康發(fā)展提供相關政策建議。

1 我國政府投資項目工程總承包合同價款的約束條件

根據(jù)《政府投資條例》，我國政府投資項目特指政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，當采用工程總承包建設組織實施方式時，除因國家政策調整、價格上漲、地質條件發(fā)生重大變化等原因可以增加投資概算外，其項目總投資原則上不得超過經核定的投資概算?！豆こ炭偝邪芾磙k法》要求政府投資項目原則上應當在初步設計審批完成后進行發(fā)包，合理確定合同價格形式，并規(guī)定建設單位需要承擔的風險包括：1)工程材料、設備、人工價格波動幅度超過合同約定幅度的部分；2)國家法律法規(guī)政策變化；3)不可預見的地質條件；4)建設單位原因產生的工程費用和工期的變化；5)不可抗力。相應的，在《工程總承包合同示范文本》中，建設單位和工程總承包單位需要在合同中約定工程總承包計價計量規(guī)則，并對風險進行合理分配，據(jù)以形成簽約合同價和合同價格。因此，針對影響合同價款的風險，可從能否增加投資概算的視角，將建設單位所需承擔的風險劃分為“可增加投資概算的風險”和“不可增加投資概算的風險”兩類，其對應關系詳見表1。

表1 建設單位應承擔風險與能否增加投資概算風險之間的對應關系

政府投資項目工程總承包簽約合同價是發(fā)包人和承包人在合同協(xié)議書中確定的總金額，而合同價格是發(fā)包人用于支付承包人按照合同約定完成承包范圍內全部工作的金額，包括合同履行過程中按合同約定發(fā)生的價格變化。政府投資項目工程總承包簽約合同價、合同價格與經批復投資概算之間的關系可能存在以下三種情形：1)所形成的合同價格在經批復投資概算范圍內，不存在概算調整問題(如圖1所示)。2)所形成的合同價格雖然超過經批復投資概算，但簽約合同價與不可增加投資概算的風險費用之和沒有超過投資概算，而只有部分或全部可增加投資概算的風險費用超出經批復投資概算，建設單位可通過申請投資概算調整來保證合同價格(如圖2所示)。3)所形成的合同價格超出經批復投資概算，且簽約合同價與不可增加投資概算的風險費用之和也超過了投資概算，該超出投資概算部分因建設單位無法從政府獲得增加投資，將致使建設項目陷入履約困境(見圖3)。因此，政府投資項目工程總承包合同價格因受投資概算約束，而具有“限定最高價合同”的屬性，即合同價格中簽約合同價與不可增加投資概算的風險費用之和存在“封頂價格”，如果超過“封頂價格”，工程總承包合同將因建設單位籌資困難而無法繼續(xù)履行。

2 我國政府投資項目工程總承包典型省(區(qū))計價計量規(guī)則解析

2.1 浙江省工程總承包計價計量規(guī)則

《浙江省房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包計價規(guī)則(2018版)》于2022年1月正式執(zhí)行，該規(guī)則適用于政府投資項目、國有資金控股的房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包的計價活動，其工程總承包項目費用包括工程設計費、設備購置費、建筑安裝工程費、工程總承包其他費。政府投資項目工程總承包原則上在初步設計完成后進行發(fā)包，發(fā)包人須編制并公布項目清單、綜合單價分析表、招標控制價，其中項目清單為擴大的分部分項工程項目清單。招標控制價所列清單數(shù)量僅作為投標報價參考，不應視為要求承包人實施或準確的工程量。投標人可通過增列項目清單來調整發(fā)包人提供的項目清單，并據(jù)以進行報價，形成價格清單。工程總承包應采用總價合同，除合同約定可以調整的情形外，合同總價不予調整。工程總承包項目的變更應是對《發(fā)包人要求》或工程所做的改變，發(fā)承包雙方應根據(jù)合同約定調整因變更導致的工程價款和工期變化，并嚴格區(qū)分了“合理化建議”和“優(yōu)化設計”，其中“合理化建議”強調對《發(fā)包人要求》的改變，屬于變更且合同總價應予以調整；而承包人在滿足《發(fā)包人要求》、符合設計規(guī)范及工程驗收標準條件下所進行的“優(yōu)化設計”，不屬于變更且合同總價不予調整。

2.2 廣西工程總承包計價計量規(guī)則

《廣西壯族自治區(qū)房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包計價指導意見(試行)》于2020年6月正式執(zhí)行。工程總承包項目費用包括設計費和建筑安裝工程費，其中建筑安裝工程費包含固定總價、暫估價、暫列金額三部分，除設計階段難以提出具體建設標準或功能需求的專業(yè)工程、材料設備可設置暫估價外，地下工程也可作為暫估價，實施階段將按照暫估價進行限額設計并據(jù)實結算。初步設計完成后的工程總承包項目采用總價合同，計價方式既可以采用工程量清單法也可以采用工料單價法，但一個工程的招標控制價和投標報價須采用統(tǒng)一的計價方式。招標人應編制招標控制價，但發(fā)布招標文件時無需提供統(tǒng)一的工程量清單，投標人根據(jù)深化設計情況，按照廣西統(tǒng)一的計量計價規(guī)則自行編制工程量清單或設置分部分項工程子目。在工程總承包合同實施階段，無論設計費還是建筑安裝工程費，其固定總價部分除合同約定允許調整因素外總價不變，其中建筑安裝工程費固定總價部分允許調整的因素與《工程總承包管理辦法》的規(guī)定相一致。

2.3 福建省工程總承包計價計量規(guī)則

《福建省房屋建筑和市政基礎設施工程總承包模擬清單計價與計量規(guī)則(2020年版)》于2020年4月正式執(zhí)行。工程總承包費由工程勘察設計費、建筑安裝工程費、設備及工器具購置費、工程建設其他費組成，實行模擬清單計價方式。政府投資項目在初步設計及概算審批完成后招標，其合同計價方式包括固定總價、固定單價和按實結算三種方式，其中采用固定總價的部分為有限固定總價，對于深化設計后出現(xiàn)工程量較大變化部分可以適當調整；地基基礎分部工程費用被列為暫定金額，采用限額設計、模擬清單固定單價計價；難以提出具體建設標準或功能需求的特殊專業(yè)工程費用(如供水、電、氣等)被列為暫定金額，采用限額設計、據(jù)實結算。招標人應組織編制模擬清單和最高投標限價，并在發(fā)布招標文件時公布最高投標限價及其組成內容，但招標人提供的工程量僅供參考。投標人應自行計算模擬清單工程量并填報單價，也可適當增加投標人提供的模擬清單數(shù)量。未組成投標總價和暫定金額的模擬清單，投標人無需報價，實施中將招標人提供的綜合單價下浮后作為合同單價。

2.4 三省(區(qū))工程總承包計價計量規(guī)則評析

浙江、廣西、福建等省(區(qū))已分別在政府投資項目工程總承包計價計量方面作出了探索，并形成了各具特色的工程總承包計價計量規(guī)則。通過分析其設計思路及設計要點，三省(區(qū))政府投資項目工程總承包計價計量特點具體可歸納為以下幾個方面：

1)均規(guī)定最高投標限價不得直接以設計概算金額或設計概算下浮一定比率確定。與設計概算的編制方法不同，發(fā)包人應根據(jù)《發(fā)包人要求》、初步設計概算編制工程總承包招標控制價的費用構成清單明細和綜合單價，并據(jù)以確定招標控制價，且招標控制價的各項費用組成應與招標文件中承包人所需承擔的工作內容和范圍相一致。

2)均明確規(guī)定發(fā)包方需要承擔的風險范圍，并與《工程總承包管理辦法》規(guī)定的風險分配原則相一致，突破了將工程總承包合同計價等同于固定總價合同的局限性，通過將工程總承包實施階段的風險進行較為合理的分配，有利于改善工程總承包合同的履約效率。

3)不再拘泥于總價合同或單價合同等單一合同計價類型。一個工程總承包合同可同時包含多種計價形式，其中針對“不可預見的地質條件”類風險，廣西規(guī)定可以將地下工程設定為暫估價并進行限額設計，由總承包方組織實施，在施工階段按實結算；福建則將地基基礎分部工程費用列為暫定金額并進行限額設計，在施工階段按模擬清單固定單價計價。

4)均要求在招投標階段將工程總承包發(fā)包內容清單化。三個省(區(qū))均要求編制清單項目，但具體做法存在差異。浙江要求發(fā)包人提供項目清單及綜合單價分析表，但僅作為投標報價的參考，投標人具有增列清單項目的權利，并根據(jù)項目清單進行報價。廣西規(guī)定工程總承包發(fā)包人不需要提供統(tǒng)一的工程量清單，承包人根據(jù)工程量清單計價計量規(guī)范要求自行編制工程量清單及投標報價。福建規(guī)定固定總價部分，招標人提供模擬清單，但工程量僅供參考，投標人應自行編制模擬清單工程量并填報單價。

3 我國政府投資項目工程總承包計價計量模式的設計要點

根據(jù)我國政府投資項目工程總承包實施的規(guī)制要求，借鑒上述省(區(qū))工程總承包計價計量經驗，可將我國政府投資項目工程總承包計價計量過程劃分三個關鍵影響階段：1)工程總承包費用確定階段；2)工程總承包采購階段；3)工程總承包實施階段，具體階段劃分及內容詳見圖4。這三個階段相互影響、相互制約，共同影響著工程總承包的計價計量過程。由于合同計價方式的應用隨工程的不確定性而變化[1](工程合同計價方式譜如圖5所示)，總價合同一般適用于確定性高的項目，而成本類合同一般適用于不確定性高的項目。因此，我國政府投資項目工程總承包，應根據(jù)其“限定最高價合同”的屬性，具體分析工程總承包發(fā)包范圍內工程實體建設過程中的不確定性程度，綜合考慮初步設計概算、招標控制價、投標報價、簽約合同價、施工圖設計預算、變更計價、合同價格之間的互動影響機理，從系統(tǒng)性視角設計其計價計量模式。

1)政府投資項目工程總承包費用的合理確定。我國政府投資項目工程總承包的發(fā)包時點在初步設計及概算審批完成之后，從初步設計概算費用中分離出的工程總承包費用一般包括設計費、設備購置費、建筑安裝工程費和總承包其他費，而其中最有爭議的是工程總承包其他費的構成與計取[2]。在工程總承包其他費計取時，應根據(jù)工程總承包的發(fā)包范圍、內容及《發(fā)包人要求》，理清工程總承包其他費與施工管理措施費、工程建設其他費的關系，在計價中按工程實際發(fā)生的費用列出。

2)政府投資項目工程總承包采購內容的清單化。政府投資項目工程總承包初步設計概算通常采用概算定額法編制，但為便于工程計價的市場化，需要將工程總承包計費內容進行清單化。根據(jù)工程總承包項目費用構成，應首先編制工程設計費清單、建筑安裝工程費清單、設備購置費清單、工程總承包其他費清單等大類清單，然后再重點編制建筑安裝工程費的具體項目清單。在政府投資項目工程總承包計費清單化過程中，招標人通過編制項目清單確定招標控制價，投標人通過編制項目清單確定投標報價，但招標人的項目清單可供投標人參考并完善投標項目清單，投標人應對其所編制的項目清單及報價負責。由于分部分項工程量清單與施工圖設計文件相適應，招標人和投標人應結合《發(fā)包人要求》及初步設計文件，盡量采用與擴大分項工程相適應的項目清單，且雙方編制的項目清單類型最好具有一致性，以便核查投標人報價的合理性，并為后續(xù)的變更計價提供參照。

3)政府投資項目工程總承包合同計價方式的選擇。根據(jù)《工程總承包管理辦法》規(guī)定，建設內容明確、技術方案成熟的項目才適宜采用工程總承包方式，并明確了建設單位應承擔的風險范圍，其中不可預見的地質條件是工程建造過程中的常見風險，會直接影響地基基礎分部工程實體。因此，工程總承包合同的計價方式應根據(jù)計價對象特點進行設計，針對地基基礎分部工程，由于建設內容存在不確定性，可采用單價方式進行計價；針對除地基基礎以外的其他分部分項工程，由于建設內容明確較為明確，則可采用總價方式進行計價，從而形成單價方式和總價方式并存并考慮風險合理分配的合同計價模式。

4)政府投資項目工程總承包激勵約束機制設計。政府投資項目建設投資受經審批初步設計概算的剛性約束，除個別風險可增加投資概算外，原則上不得超過經核定的投資概算。受政府投資項目工程總承包合同“限定最高價合同”屬性制約，針對采用單價方式計價的工程，應根據(jù)該部分招標控制價設置最高限額，要求總承包單位進行限額設計，該部分建設投資非必要不允許超過最高限額。采用總價方式計價的工程，既要鼓勵總承包單位優(yōu)化設計的積極性，又要限制其“極致簡化”行為，并同時考慮地基基礎分部工程單價計價部分與上部結構工程等總價計價部分的互動影響，如通過盡可能提高單價計價部分設計，為總價計價部分的設計優(yōu)化創(chuàng)造更大空間。因此，總價計價部分應以總承包人投標報價為基準，當施工圖預算低于投標報價的比率在一定范圍內時，發(fā)包人與總承包人以約定的比例共享利潤分成；當超過一定范圍時，則總承包人將不能參與利潤分成，從而使合同計價具有激勵與約束的雙重機制。

5)政府投資項目工程總承包的變更估價。與施工總承包“按圖施工”不同，工程總承包屬于“按約實施”，此處的“約”為以《發(fā)包人要求》為中心的系列合同文件，《發(fā)包人要求》是約定合同標的物、判斷變更是否發(fā)生的基準。針對變更估價，《工程總承包合同示范文本》約定合同中“未包含價格清單”和“包含價格清單”兩種情形，前者遵循成本加利潤的估價原則，后者則遵循“盡量維持投標報價水平”的估價原則，即確定變更價格時應盡可能以投標報價時的價格或價格要素值作為參照基準。鑒于項目清單報價在變更估價中的重要作用，因此，在招投標過程中需要通過評標機制設計限制投標人的不均衡報價行為，形成相對合理的項目清單報價，為快速合理的處理變更估價奠定良好的基礎。

4 研究結論

政府投資項目是我國固定資產投資的主要形式，遵循特定的運作規(guī)制，其中投資概算在一定條件下具有“封頂價格”的剛性約束作用，因此，我國政府投資項目工程總承包合同具有“限定最高價合同”的屬性，并由此形成了政府投資項目工程總承包合同計價計量方式設計的基本要求。盡管我國工程總承包國家層面的計價計量規(guī)范至今尚未發(fā)布，但浙江、廣西、福建等省(區(qū))已分別在工程總承包計價計量方面作出探索，并在最高投標限價編制、風險合理分配、合同計價方式、發(fā)包內容清單化等方面形成了一定的共識。借鑒三省(區(qū))工程總承包計量計價的經驗做法，根據(jù)政府投資項目投資概約束條件，綜合考慮初步設計概算、招標控制價、投標報價、簽約合同價、施工圖設計預算、變更計價、合同價格之間的互動影響機理，分別從工程總承包費用的合理確定、采購內容清單化、合同計價方式選擇、激勵約束機制設計、變更估價等幾個方面，提出了我國政府投資項目工程總承包計價計量的關鍵環(huán)節(jié)和設計要點，從而為合理設計工程總承包合同計價計量方式提供有益的參考。