論提升社區治理共同體可行能力的兩個維度
——原子化主體和組織化主體

張曼麗

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

黨的十九屆四中全會提出“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法制保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的制度創新要求［1］，相繼黨的十九屆五中全會進一步提出了“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權賦能，加強城鄉社區治理和服務體系建設”的戰略部署要求［2］。社區是國家治理體系的重要終端，是社會治理共同體的基本單元，是市域社會治理的“最后一公里”。

隨著國家將社會治理的重心向基層下移，社區治理共同體的議題逐漸走進研究視野，也引發了社會各界的關注。對已有文獻梳理發現，現有社區治理共同體研究主要集中于以下方面：一是基于個案社區調研，分析城市社區治理共同體的發展現狀。多數研究針對個案社區，以其作為研究的出發點，分析社區治理共同體的發展現狀，針對存在的具體不足與困境，提出具體的實踐指導，但此研究側重于個案，普遍適用的可操作性不強。二是社區治理共同體的構建研究。現有關于社區治理共同體的構建研究多從理論內涵、現實需求、建設路徑、構建邏輯、機制探索等方面展開分析。三是社區治理共同體的居民參與。突出居民參與的必要性和重要性，居民參與存在的局限性和困境以及提升居民社區治理共同體主體地位的措施。回顧文獻發現，已有文獻多側重于社區治理共同體的某一方面或者如何構建，對于在已構建形成的社區治理共同體基礎上如何進一步提升其可行能力，這一方面尚未有深入研究。該研究在已有的理論研究基礎上，基于社區治理共同體的構建和完善，從以如何提升社區治理共同體的可行能力為出發點，以社區原子化主體和組織化主體為切入點，探究如何通過促進這兩種主體的政治參與、經濟參與、社會參與、透明性保證和防護性保障5個工具性自由來提升社區治理共同體的可行能力，構建一個具有實際應用價值的社區治理共同體可行能力提升的操作框架。

1 社區治理共同體與可行能力的概念與提升的相關思路

黨的十九大報告提出“加強社區治理體系建設”“打造共建共治共享的社會治理格局”［3］。改革開放40多年來，隨著計劃經濟向市場經濟的轉型，也實現了基于單位構建的單位共同體向基于生活空間構建的社區共同體的轉化，城鄉社區成為居民生活和居住的基本單元。在新時代背景下，全國各地積極探索實現社區治理共同體建設，實踐方面涌現出大量優秀做法和經驗，社區治理共同體已初步構建。

1.1 社區治理共同體

社區與共同體的概念同源，都來源于西方，最早出現于德國社會學家裴迪南·滕尼斯所著的《共同體與社會》一書中［4］。該研究綜合學界多數觀點以及中國社區實踐，將社區治理共同體定義為：在社區這一特定地域范圍內，社區多元主體為了解決社區公共事務或提供公共服務，基于民主協商、權責對等的原則，實現在價值觀上形成歸屬感和社區認同，在利益需求上融合社區公共利益和個人功利需求，在社區公共事務上具備共建共治共享理念的利益共同體和生活共同體之和。

1.2 可行能力

可行能力的概念是印度籍經濟學家阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）于1979年在印度塔納發表題為“什么樣的平等”演說時首次提出的，一個人的“可行能力”（capability）指的是此人有可能實現的、各種可能的功能性活動組合。可行能力因此是一種自由，是實現各種可能的功能性活動組合的實質自由［5］。阿馬蒂亞·森立足于個人層面，將工具性自由區分為5種不同類型，分別是政治自由、經濟條件、社會機會、透明性保證和防護性保障。這些工具性自由既能各自直接擴展人們的可行能力，也能相互強化和補充，改善生活狀況，提高生活水準［6］。

1.3 社區治理共同體可行能力提升的框架構建

因為阿馬蒂亞·森的可行能力研究立足于個人層面，未能在一定程度上探討可行能力和社會結構之間的相互作用。基于此，學者們開始試圖將可行能力從個體層面拓展到組織層面，在可行能力的分析框架下引入了“集合式可行能力”（Collective capabilities）［7］。基于這些研究和討論，由此可知社區治理共同體的可行能力是一種組織的集合式可行能力，可行能力從個體層面向社區治理共同體層面轉向并不是純粹的個體可行能力的加總，而是應該把社區治理共同體作為一個有機整體的形式來呈現。綜合上述分析，本研究嘗試提出提升社區治理共同體可行能力的實踐路徑。

在本研究中，將社區治理共同體中的主體劃分為兩類：原子化主體和組織化主體。原子化主體，即社區居民這個最重要的主體。德國社會學家齊美爾在其著作《大都市與精神生活》一書中首次提出“原子化”的概念［8］，即城市居民的生活長期處于緊張刺激和持續不斷的變化之中，這導致居民逐漸缺乏激情、過分理智、高度專業化以及人與人之間原子化［9］。組織化主體，在本研究中包括社區內的社區黨組織、居民委員會、業主委員會、物業、社會組織、駐社區企事業單位、群團組織和跨社區的派出所、城管、市場監管、房管辦等。本研究的思路是展開兩條交叉研究路線，一條是社區治理共同體的主體，分為原子化主體和組織化主體；另一條是提升可行能力的工具性手段，包括政治自由、經濟條件、社會機會、透明性保證和防護性保障，即從原子化主體和組織化主體這兩個維度出發，探究如何通過促進這兩種主體的政治參與、經濟參與、社會參與、透明性保證和防護性保障5個工具性自由來提升社區治理共同體的可行能力，構建一個具有實際應用價值的社區治理共同體可行能力提升的操作框架（圖1）。

圖1 提升社區治理共同體可行能力的框架

2 社區治理共同體治理困境與可行能力提升的方法

2.1 社區治理共同體的治理困境

社區治理共同體的建設已初具規模，但治理中存在的問題也同時顯現出來，如原子化主體社區居民的“弱參與”和“異質化”現象，組織化主體中的供需不匹配和社區居委會的行政化。

2.1.1 原子化主體的“弱參與”和“異質化”現象社區居民的“弱參與”。居民的共同體意識是提升社區治理共同體可行能力的前提條件，但目前居民參與社區治理共同體建設普遍存在參與意識不足、參與行動不積極、參與流于形式等狀況，持有“事不關己，高高掛起”的態度，導致社區居民雖然有多層次的利益訴求，但缺乏有效的溝通和反饋渠道以及主動參與的意識，就會出現利益沖突和糾紛，直接制約著社區治理共同體的可行能力。

社區居民的“異質化”。改革開放后，隨著經濟的轉軌和社會的轉型，社區居民人口結構復雜，流動性大，在語言、職業、生活習慣等方面存在較大差異，越來越異質化，對社區的依戀度不高，社區關系網絡充滿著不確定性和緊張感。

2.1.2 組織化主體的供需不匹配和社區居委會的行政化供需的不匹配。社區單一化的供給與居民日益多樣化的需求不相匹配，在社區治理實踐中，考慮問題與提供服務多從供給端出發，經常性地忽視甚至無視社區居民需求端最關心最直接最現實的利益問題，導致社區居民需求斷鏈，無法保證“自下而上”的需求信息與“自上而下”供給服務之間的精準匹配［10］。

社區居委會的行政化。作為基層群眾自治組織的居委會，更多地是承擔了政府派出機構的辦事場域。“上面千條線，下面一根針”，事務層層下沉，壓力層層加碼，過多地承擔上級下達的行政性事務，制約了社區自治功能的發揮。權責邊界不清晰、能力與工作量錯配都加重了社區的負擔。

2.2 原子化主體的可行能力提升方法

在社區治理共同體建設初具規模的基礎上，以原子化主體的社區居民為一個維度，通過具體的政治參與、經濟參與和社會參與的工具性手段，共同推動社區治理共同體可行能力的提升，如表1所示。

表1 原子化主體的可行能力提升方法

2.2.1 政治參與社區居民，實現社區公共事務的正式參與。針對目前社區居民存在的“弱參與”現象，社區居民應提升自身的自治意識，通過“微治理”方式，縮小治理規模，如以樓棟、院落、小區為代表的基本單元，小組討論形式共同商議日常生活中的“微項目”，縮小治理半徑，讓居民自身需求在較小范圍內實現和維護，讓居民最關心的利益問題成為中心議題，激發利益共同體意識，提高居民參與感，增強社區居民的社區認同感、獲得感、歸屬感和責任感。借鑒“楓橋經驗”，在最小區域最大化防范化解矛盾，做到群眾的事情在群眾中解決，基層的事情在基層中處理，在問題產生初期解決矛盾［11］，對于樹立“人人有責”的意識、落實“人人盡責”的行動和保障“人人享有”的結果有重要促進作用。

2.2.2 經濟參與社區居民，接受或提供職業技能培訓。現代城市社會是一個由異質性人口組成且凝聚力較弱的陌生人社會［12］，這種社會也給當前社區治理共同體帶來了一個問題：同一個社區中，既有工作穩定、薪資高的白領和高知等，也有轉崗下崗失業人員、農民工等，如何利用好社區內可用的“鄰里資本”提供職業技能培訓，以及讓需要職業培訓的人群通過何種方式積極參與并獲得培訓機會。人的全面發展關鍵是人的各種素質的提高，其中人的技能水平可以通過職業技能培訓得以提高［13］。開展職業技能培訓，有利于人的全面發展，有利于社區的整體發展。因此，通過“社區學院”這個平臺，社區居民可以接受或者提高職業技能培訓。一方面，依托于“社區學院”，讓社區內有專業知識的人發揮其所長，分享經驗和技能，為社區治理共同體做出屬于自己的貢獻，提升他們的獲得感和歸屬感；另一方面，需要技能培訓的人能夠在社區內獲得培訓資源的幫助，充分利用“鄰里資本”，一定程度上消除了社區人際隔閡，從陌生人社會重新回歸到熟人社會，增強對社區治理共同體的認同感。

2.2.3 社會參與社區居民，實現社區公共事務的非正式參與。非正式參與是指社區開展的各種文體活動類、志愿服務類、公益講座類、文化宣傳類等活動，可以將志同道合、需求相通的社區居民進行有機聯動，還讓鄰里互助、崇德向善的優秀傳統文化和社會主義核心價值觀得以傳承和弘揚。提升社區治理共同體的可行能力，既是每個人的責任，也是每個人的義務，是對“我們的鄰里”的捍衛。因此，居民可結合社區的實際情況，挖掘社區特色，組建社區特色群眾文化團隊。在社區本土文化建設基礎上，結合社區歷史文化傳統和目前特色文化建設狀況，推出社區文化的“精品”活動，整合了既有社區文化資源，宣傳推廣了社區的本土文化，構建了具有可感性和可視性的社區特色文化載體系統，實現了社區特色文化的可持續發展，從而增加了社區居民對社區治理共同體的文化自信和共同歸屬感。

2.3 組織化主體的可行能力提升方法

在社區治理共同體建設初具規模的基礎上，以組織化主體為另一個維度，如社區黨組織、居民委員會、業主委員會、物業、社會組織、駐社區企事業單位、群團組織、派出所、城管、市場監管、房管辦等，通過具體的政治參與、經濟參與、社會參與、透明性保證和防護性保障的工具性手段，共同推動社區治理共同體可行能力的提升，如表2所示。

表2 組織化主體的可行能力提升方法

2.3.1 政治參與社區黨組織，黨建引領。做好黨建引領下的社區治理共同體這篇文章，既是夯實黨的執政基礎的政治命題，也是國家制度和治理體系落地生根的現實課題［14］。社區黨組織是社區治理共同體的核心“統領力”，充分發揮基礎黨組織在社區治理中的核心作用。目前，社會治理重心明顯向社區下移，初步形成“黨建+社區治理”模式。城鄉社區在基層黨建引領下積極開展各項社區工作，結合各自特色、積極進行黨建工作品牌打造，以公共管理與服務為主要陣地，探索出諸如“紅色引領+志愿服務”“黨建+網格”“1+X”等一核多元式服務模式。因此，可結合大數據等智能平臺，打造“線上”黨建云社區和“線下”黨群服務中心兩大平臺。劃撥“黨建引領”專項經費，采取資金支持和資源聯結方式，實現政府“輸血”助推社區共同體“造血”，推進黨群服務中心硬軟件設施更新，探索建立“縱到底、橫到邊”的黨建工作格局。有學者認為，將黨的建設與社區治理深度相融是習近平新時代中國特色社會主義思想在社區治理共同體中的實踐，也是扎根中國基層、體現中國智慧的社區治理共同體建設新探索［15］。

居民委員會、業主委員會、物業，“三駕馬車”聯動。實現共建共治共享是提升社區治理共同體的基本遵循。以社區為平臺，實現居民委員會、業主委員會和物業這“三駕馬車”的聯動，補齊社區治理的“短板”。因此，社區協商是凝聚社區多元主體共識的重要渠道，具有深厚的群眾基礎，切合群眾需要，是創新社區治理、提升社區治理共同體可行能力的有效方式。社區協商是以居民委員會為工作主導，業主委員會和物業從旁協助，居民群眾為參與主體，針對居民公共利益的重大決策事項、公共基礎設施問題、公共安全、家園建設等工作的會議協商議事制度和綜合治理平臺。在協商形式上需多元化，不定期的周協商，定期的月協商，開展包括社區議事會、民主懇談會等線下議事平臺和線上協商（如微信群、視頻會議、線上議事會等），建立問題和需求清單。在結果落實與反饋上需有機制保障，實現居務公開制度，確保信息公開；建立監督委員會，監督結果的落實。

2.3.2 經濟參與社會組織，職業培訓及咨詢。社會組織的協同，是提升社區治理共同體可行能力的重要力量。社會組織，能夠運用專業的社會工作服務，為社區居民增能賦權，幫助有需求的個人、家庭和群體，最終達到助人自助，實現社區的共建和諧。因此，社會組織可針對社區轉崗下崗工人、工傷工友等群體的需求，運用社會工作手法為他們提供心理康復支持與專題學習資源，提高其重新融入社會的能力，為他們提供社區支持網絡；通過提供職業培訓及咨詢和多元化的活動增強他們再就業的能力與自信，為其對接再就業資源及協助重新就業，改善他們的生存狀況。社會組織可以通過推動社區經營項目，如社區飯堂、民宿、互助超市等，實現互助經濟的經營，減少社區貧困，解決社區就業，繁榮社區經濟，實現社區治理共同體的可持續發展［16］。

駐社區企事業單位，提供人性化幫扶共享。駐社區企事業單位作為社區治理共同體的一個重要組成部分，需要增強“奉獻社區共建家園”的自我意識［17］，在幫扶方面，駐社區企事業單位有特定的幫扶任務，或是幫扶困難家庭，或是幫扶就業困難的殘疾人、大齡失業人員和畢業大學生，提供就業創業政策宣講、信息咨詢、技術服務等。在資源共享方面，駐社區企事業單位提供場地、設施設備等資源的共享，如共享停車位、共享體育館、共享圖書室、共享電腦室等，并且建立管理共享公約，明確面向社區居民的共享時間、活動范圍額、使用要求、安全事項等規定，確保資源共享的同時社區居民的安全得到保障，也不會發生使用時間和方式的沖突［18］。在一定程度上融洽了駐區企事業單位和社區居民的關系，實現雙贏局面，推動共駐共建。

2.3.3 社會參與群團組織，社區志愿服務建設。社區志愿服務是志愿服務體系的重要組成部分，是社區多元主體自我服務的重要體現，是以社區為依托，以社區服務為主要領域，充分利用社區資源，圍繞居民個人、家庭的生產生活基本需求及社區公益事業開展的志愿服務［19］。借鑒“三工模式”，如廣東省惠州市的“黨工+社工+義工”三工聯動模式，深圳市的“婦工+社工+義工”聯動模式，中山市的“工會+社工+義工”模式等，專業化的服務、資源的有效整合、多元主體的參與，推動了社區志愿服務建設的可持續發展［20］。

社會組織，參與社區養老托幼。社會組織表現出社會整合能力，通過“嵌入式吸納”和“連帶性擴散”可以提升社會張力和制度強性［21］。社會組織參與社區養老托幼，有利于彌補政府職能和市場失靈帶來的不足，有利于提供多樣的社區養老托幼資源，有利于實現“大社區”對“小家庭”的有效支持。社會組織參與社區養老方面，堅持“老有所養”的理念，建立社區日間托老站、居家養老服務中心、社區老年大學、老年人食堂等符合老年人需求的基礎設施，既滿足老年人日常照料和飲食供應，也讓他們在精神上得到慰藉和滿足。社會組織參與社區托幼方面，現如今伴隨著中國家庭趨向規模小型化、結構核心化、居住方式分離化、雙職工家庭的廣泛存在，年輕父母將更多的精力投入到職業發展中，在幼兒照料方面可投入的精力和時間減少，尤其是0?3歲兒童照料資源的不斷減少與照料需求不斷增加的供需斷層，不斷擴大構成逐漸尖銳的“照料赤字”，所以需要大力發展社區幼兒日間照料中心，包括社會組織參與形成的全日制托幼、臨時托幼和晚托服務等，發揮好社區的帶頭作用。與此同時，社區需要對社會組織參與養老托幼情況進行定期監督和績效評估，使社區公共服務資源真正能下沉到底，切實提高社區治理共同體的可行能力。

2.3.4 透明性保證居民委員會，技術治理。科學技術深刻地影響著人們的生活方式，社區治理共同體可行能力的提高離不開技術的支撐，以大數據、云計算、區塊鏈技術等為代表的技術治理嵌入社區，能夠提升社區治理共同體的智能化水平，降低資源配置低效率情況，并且能夠滿足跨行業、跨社區的多樣化、個性化需求，推動智治共同體建設。因此，建設智慧社區，利用社區云平臺，推進“互聯網+政務”服務，落實“數據多共享，居民少跑腿”，解決服務群眾“最后一米”問題［22］；利用大數據，對社區內重要場所、路段進行數據匯聚，構筑社區立體安防體系；利用物聯網技術，對社區重點餐飲單位安裝聯防燃氣報警裝置，防隱患于未然，建立管防一體的消防安全體系；利用人工智能裝置，為社區內獨居老人和出租屋設置聯防平臺實時報警。推進多維度交叉分類智慧社區建設，讓技術治理成為社區治理共同體可行能力提升的有力抓手。

2.3.5 防護性保障群團組織，推進“三官一律”進社區。法治建設是實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵所在，是實現“德治法治自治”三治合一基礎治理體系的重要組成部分，也是提高社區治理共同體可行能力的重要保障。推動警官、檢察官、法官、律師“三官一律”進駐社區，發揮三項專業職責，一是當好“調解員”，對社區居民提出的信訪訴求和矛盾沖突，及時給予解答和化解；二是當好“引導員”，對群眾反映的信訪訴求，進行訴訪分離，對涉法涉訴問題及時引導群眾走司法程序解決；三是當好“宣傳員”，充分利用社區與群眾“零距離”接觸的平臺優勢，開展社區普法宣傳、法律援助服務等活動，加大普法教育力度，增強社區居民知法、懂法、守法、用法的法律意識［23］。

派出所、城管、市場監管、房管辦等，跨社區的風險應對聯防聯控。社區治理共同體不僅需要內部的團結一致發展，也需要與外界環境協同共生，休戚與共。因此，根據“地域相鄰、事項相近”原則，以及區域共同性、主體共融性和事務共商性的特征，加強韌性社區建設，實行跨社區的聯防聯控機制，搭建社區合作互助的聯片發展應急管理大平臺以及區塊聯防工作小組，建立工作周報和月報制度，樹立“全生命周期”管理理念，定期研究解決跨社區問題的協調推動進度，如上海市推行的“居民區事務聯席會議制度”，徐匯區青松小區借助居務會平臺組織自來水公司、煤氣公司、房管辦開展一體化推進，實現小區綜合治理中自來水、煤氣管、明溝管、雨水管、空調管“五管”統管統排，解決了部門之間協同難的問題，凝聚成區域聚合力［24］。

3 小結

治理強調“過程”，注重“調和”，提倡“多元”，實現“互動”，而社區治理共同體有效融合了治理的這4個特質，是優化治理結構和提升治理能力的有效探索模式，提升其可行能力和治理績效關乎著整個社會的和諧穩定。該研究以社區原子化主體和組織化主體這兩個維度，通過促進這兩種主體的政治參與、經濟參與、社會參與、透明性保證和防護性保障5個工具性自由來提升社區治理共同體的可行能力，提出提升社區治理共同體可行能力的實踐路徑，實現這一有機生態系統的良性運轉，讓社區這一“同心圓”越畫越大。