生態文明視域下新《森林法》基本原則與制度建構

朱鳳琴

(合肥學院環巢湖文化與經濟社會發展研究中心，安徽合肥 230601)

自2020年7月1日起,新修訂的《中華人民共和國森林法》(以下簡稱新《森林法》)實施。新《森林法》堅持以習近平生態文明思想為立法指導思想，充分吸納了我國生態文明建設和林業改革發展的成果，確立了保護、培育、合理利用森林資源基本原則及其一系列制度，為我國維護森林生態安全，實現森林資源永續發展提供了堅實的法治保障。

1 新《森林法》基本原則的理念基礎

立法目的是法要達到的境地或者是要得到的結果，是對法所要追求價值最直接的表述。《森林法》立法目的同樣是對森林法所追求價值理念最明確的表達，《森林法》價值理念即關于理想中《森林法》價值追求的系統理論和表述，新《森林法》第1條明確規定：“為了踐行綠水青山就是金山銀山理念，保護、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，保障森林生態安全，建設生態文明，實現人與自然和諧共生，制定本法。”這為森林生態保護確立了生態安全、和諧共生、可持續發展的價值追求目標。

新《森林法》立法目的表明，新《森林法》是以保障生態安全為基本價值追求。森林生態安全是指森林生態系統的健康、完整性和持續性，森林生態系統是維護我國自然生態安全的邊界，對生態文明建設具有根本性作用。縱觀新《森林法》的全部內容，森林資源不再是森林、林木、林地等零碎孤立的單個要素因子，也不是這些要素因子的簡單集合，而是森林生態系統的各個要素因子之間以及這些要素因子與環境之間相互作用，并進行著能量轉換和物質循環。為此，新《森林法》“附則”在規定森林、林木、林地等用語的含義時，并未吸納尚未修訂的《中華人民共和國森林法實施條例》關于森林資源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物的外延列舉。同時，在第1～6章中對提升森林生態系統的質量和穩定性，保障森林生態系統的完整性和生態功能作了一系列規定。

新《森林法》立法目的闡明，新《森林法》是以追求“人與自然和諧共生”為核心價值。正如習近平總書記所說：“人因自然而生，人與自然是一種共生關系，對自然的傷害最終會傷及人類自身。只有尊重自然規律，才能有效防止在開發利用自然上走彎路。”因此，要樹立尊重自然、順應自然和保護自然的生態文明觀，在正確認識自然、充分考慮自然、恰當利用自然、合理改造自然、更好地保護和美化自然的基礎上實現人與自然和諧共生，新《森林法》在立法中堅持了人與自然和諧共生這一價值取向。

新《森林法》第1條提出以踐行綠水青山就是金山銀山為立法目的，明確表達了新《森林法》的根本價值追求。即處理好保護與發展關系，確保可持續發展，不僅滿足現代人需要，而且不損害后代人滿足自身需要的能力。經濟發展與生態保護是辯證統一的，“綠水青山”是人類永續生存與發展的基礎，守住“綠水青山”是發展的前提和底線，在保證森林資源可再生能力和森林生態功能不降低的前提下，追求“金山銀山”，在保護“綠水青山”的基礎上實現可持續發展。

2 新《森林法》基本原則的內涵界定

基本原則是指《森林法》所確立或體現的、貫穿森林法整個體系的、具有普遍指導意義的根本準則。新《森林法》第3條對其基本原則進行了明確表述：保護培育利用森林資源應當尊重自然、順應自然，堅持生態優先、保護優先、保育結合、可持續發展的原則。充分體現了生態安全、和諧共生、可持續發展的價值取向，是習近平生態文明思想在新《森林法》當中的具體體現。科學準確地挖掘其內涵，是正確理解和實施新《森林法》的“金鑰匙”。

“生態優先”原則是指在處理經濟增長與生態保護關系問題時，確立生態保護優先的法律地位，作為指導生態社會關系調整的法律準則。其核心是生態保護優先于經濟發展。新《森林法》第6條明確要求以培育穩定健康優質高效的森林生態系統為目標，同時，在開展森林資源經營和利用活動時，要求必須確保生態安全，不僅不破壞生態，而且還不影響森林生態的正常功能，規定將以發揮生態效益為主的防護林和特種用途林置于用材林、經濟林、能源林之前。在新《森林法》中，“生態優先”原則是一條貫穿始終的主旨紅線，其核心要義是高度重視森林生態系統對維護生態平衡的重要作用，加強森林生態系統的保護和修復，切實保障生態安全。

“保護優先原則”明確提出，當經濟利益與森林資源保護發生沖突時，應優先保護森林資源，使經濟發展控制在森林生態系統承載能力范圍內，確保發展的可持續性。在新《森林法》里，“保護”一詞頻繁出現的地方多達62處，除第4章專門規定外，其他各章甚至每個條款均有涉及森林資源的保護。“總則”關于立法目的、適用范圍、目標責任制、考核評價制度等規定，都將森林資源保護放在首要位置。作為一項原則，“保護優先”在新《森林法》中2次明確提出，并成為貫穿整個法律的主線，這意味著保護是森林資源發展和生態安全的基石，是人們從事一切與森林資源相關活動的前提。保護優先不僅是對“生態優先”原則的重申和強調，也是對“生態優先”原則的詮釋和深化。沒有保護優先，生態優先無法得到保障和實現。為了實現森林資源全面、嚴格的保護，新《森林法》對森林資源保護制度設計是非常嚴格的。

“保育結合”原則是在嚴格保護森林生態系統的同時，采取科學措施恢復退化的森林生態系統。筆者認為，新《森林法》提出的“保育結合”原則，與以往的“采育結合”原則有著根本的區別，所蘊涵的意義非常深刻。第一，森林資源保護并非片面單一、簡單粗暴、消極被動的保護，而是與森林培育緊密結合、與森林資源合理利用相協調、與森林資源高質量發展有機統一。第二，森林資源保護與培育、保護與發展是相輔相成的，是在提高森林生態系統質量和穩定性基礎上的有機結合，與確保生態安全和林產品供應安全高度契合。第三，針對我國森林資源總量不足、質量不高的現實，解決我國森林資源所有問題的關鍵，就是實行保育結合，統籌推進森林資源保護與培育。

新《森林法》提出為了“實現森林資源永續利用”，理應堅持“可持續發展”原則。筆者認為，“法正林”理論的永續利用，對森林資源的利用目的和利用方式比較單一，人們對森林的利用僅僅局限于滿足對木材需求。而“可持續發展”原則不同，一方面基于人與森林資源的辯證關系，可以得出結論，沒有森林資源可持續發展，也就無法實現對森林資源可持續利用；另一方面作為一種特殊自然資源的森林資源，不僅可以提供木材和多種林產品，還具有生態和社會多種功能，維護并支持生態、經濟、社會持續發展，包括保障生態安全、木材供應安全、生物安全等。故這一原則注重從森林資源多功能性出發，處理好資源、環境、經濟、社會等系統之間的關系，同時兼顧眼前利益和長遠利益、當代發展與后代發展的關系，確保森林資源的生產方式可持續、生產目的多樣化、利用方式適度、利用過程持續。

3 新《森林法》基本原則的制度建構

新《森林法》基本原則與其具體制度息息相關，基本原則統領和指導制度建構，并貫徹到具體制度當中，具體制度受基本原則理念的制約，為保護培育利用森林資源提供系統性制度保障，新《森林法》對基本原則的規范表達主要體現在以下3個具體制度的建構。

新《森林法》把森林資源視為最緊要的生態資源，堅持“生態優先、保護優先”原則，建立了最嚴格的森林資源保護制度。

實施森林資源整體性保護。新《森林法》以山、水、林、田、湖、草、沙為生命共同體的整體觀為指導，在充分發揮森林多重功能基礎上，對森林資源實行整體性保護。在森林生態系統穩定性與生物多樣性保護方面，第28條規定加強森林資源保護，充分發揮森林蓄水保土、調節氣候、改善環境、維護生物多樣性、提供林產品等功能；在加強森林、林木和林地資源保護方面，第26條規定應編制林地保護利用規劃，第34、35條規定做好森林火災的科學防治和處置工作，強化對林業有害生物的監測、檢疫和防治，以保障森林生態安全；在強化森林資源產權的保護方面，第15條規定登記保護林地和林地上森林、林木的所有權和使用權，森林、林木、林地所有者和使用者享有的合法權益受到保護，不可侵犯。這些規定體現了對森林資源全方位保護的思路，反映了新《森林法》對森林資源整體性保護的高度重視和深切關注。

實行嚴格的森林資源分級分區保護制度。新《森林法》在堅持加強森林資源整體性保護的同時，還注重建立覆蓋全面、層級分明、重點明確、分區施策的森林資源嚴格保護制度。

首先，從國家層面看，地方政府代表國家行使管理權，履行其保護發展森林資源的主體責任。一是要求地方政府實行目標責任制，將森林資源保護發展目標實現情況納入地方政府目標考核體系，嚴格監督考核。提出建立林長制，具體落實地方政府對本行政區森林資源保護發展責任。二是明確地方政府在合理規劃森林資源保護利用的結構與布局前提下，實現提高森林覆蓋率和增加森林蓄積量等森林資源保護發展目標。三是明確要求建立護林組織，組織群眾護林，配備專兼職護林員。上述規定表明，國家履行了森林資源保護發展的法定職責，確保了地方政府重視森林資源的保護發展。

其次，從社會層面看，要求公民、林業經營者和國有林業企事業單位履行保護森林資源的義務。第10條規定公民應當履行植樹造林、保護森林的義務。第35條明確在政府支持引導下，林業經營者在經營管理范圍內有防治林業有害生物的義務。第41條提出國有林業單位應加強森林防火和林業有害生物防治，防范和制止對森林資源的破壞，明確了國有林業單位的森林保護義務。第65條強調木材經營加工企業應對原料、產品建立出入庫臺賬，實現源頭可追溯，打擊非法木材的收購、加工、運輸。這些規定要求公民、林業經營者、國有林業單位、木材經營加工企業等等各自承擔森林資源保護發展義務，突出了森林資源在生態保護和安全方面的功能。

再次，從重點區域看，將重要保護區劃入生態紅線，用最嚴格的制度使森林資源得到保護和發展。一是國家支持重點林區轉型發展，支持以森林資源保護修復為重點的發展。并給予重點林區享受生態功能區轉移支付制度、森林生態保護區的生態效益補償制度等政策，在注重森林生態效益的同時，切實保護森林權利人和地區的利益。二是以國家公園為主體構建自然保護地體系。確保對于不同地帶典型森林生態地區、不同類型的珍貴動植物生長繁殖林區、不同區域天然熱帶雨林區、有著特殊保護價值的不同天然林區得到相應的保護和管理。三是實施天然林全面保護制度，嚴格限制天然林采伐。明確要求保護和修復天然林資源，保護恢復天然林的具體辦法，由國務院規定。上述規定充分體現了人與自然和諧共生，貫徹了“生態優先、保護優先”的原則，為生態文明建設和可持續發展給予了生態保障。

新《森林法》把森林資源視為重要的生物資源，堅持保育結合的原則，建立了科學的森林資源經營管理制度。

遵循森林資源內在規律。新《森林法》要求人們在從事與森林資源有關活動時，應當遵循其內在規律，順應其自然特性。一是森林的可再生性，森林具有連續演替和自我修復的能力，當然如有必要，也可以進行適當的人為干預，以促進其持續恢復。第46條就提出科學保護和修復森林生態系統，既要堅持以自然恢復為主，又要注意自然恢復和人工修復相結合。二是森林在長期生長過程中容易遭到破壞，難以恢復，還會受到自然和人為因素的干擾，為此，必須加強森林保護和培育。三是森林可以廣泛分布在陸地、城市和鄉村的不同自然區域，與人們的生存、生活環境和生產條件密切相關。由此，第42條規定國家統籌城鄉造林綠化，實施全國大規模國土綠化，是完成鄉村振興戰略、生態文明建設的重大舉措。四是森林具有適宜的區域性和構成的多樣性，故此，第45條規定組織造林綠化,各級人民政府要遵循自然規律，堅持宜地宜樹原則，優化林種樹種結構，培育鄉土樹種和林木良種，營造混交林，為科學造林提供基本指導。上述規定均是遵循自然規律，建立穩定健康完整的森林生態系統，而開展的保護培育森林的經營管理活動。

全面推進國土綠化。新《森林法》第5章以法律形式規定了動員全社會力量、鼓勵公民開展國土綠化的內容，體現了對森林資源的保護和培育。它主要包括：一是應組織全民義務植樹活動，建立全社會參與造林綠化的體制機制。肯定公民履行義務植樹形式的多樣性，即可通過植樹造林、撫育管護、認建、認養等方式，參與造林綠化。二是在造林綠化方式上，規定地方政府、有關部門、相關企事業單位和城鄉居民必須履行的責任，要求宜林荒山荒地荒灘，應當盡可能地造林綠化。三是統籌國家、城鄉各級造林綠化，鼓勵單位或個人對宜林荒山荒地荒灘上承包造林。以上規定通過科學的保護與培育措施，促進了森林資源增長，提高了森林覆蓋率，是進行生態文明建設的重要途徑之一。

實行森林分類經營制度。作為一項基本制度，森林分類經營制度兼顧了森林生態效益、經濟效益和社會效益，為公益林和商品林提供了不同的管理、經營和保護制度。對森林如何分類、誰將其分類、怎樣分類經營等做出具體規定：一是依據不同生態區位與主導功能，對公益林和商品林進行劃分。二是明確公益林劃定對象是國務院和省、自治區、直轄市人民政府，規定森林生態區位重要、生態狀況脆弱的林地、林地上的森林，應劃為公益林，并界定了8類應劃為公益林的區域。公益林之外的林地和林地上的森林，均為商品林。三是規定應嚴格保護公益林、發揮其生態效益，合理利用其經濟和社會效益。商品林則應以不破壞生態為前提，以發揮經濟效益為主，由林業經營主體依法獨立經營。公益林和商品林采取不同的經營方式，來建立穩定的森林生態系統，增強森林的各項功能，以達到保護和培育森林的目的。

新《森林法》把森林資源視為多種功能的自然資源，堅持可持續發展原則，建立了高效的森林資源永續利用制度。

實行森林資源適度利用。森林資源是可再生的自然資源，適度利用符合再生資源的特點，適度利用森林不僅是森林法的重要職能，而且是森林資源永續利用的關鍵。首先，實行森林限額采伐。依照新《森林法》第54條規定，嚴格控制年森林采伐量，遵循消耗量低于生長量、分類經營的原則；采伐限額則由省級人民政府批準，報國務院備案后公布實施。可見，新《森林法》下放了采伐限額審批權；與此同時對公益林和商品林采伐要求分別作出了規定，原則上，公益林只能進行撫育、更新、低質低效林改造性質的采伐，商品林則根據具體情況采取相應的采伐方式。其次，實施林木憑證采伐。第56條規定在林地上采伐林木必須申請采伐許可證，并按照采伐許可證的規定采伐。縮小了申請采伐許可證范圍，放活了非林業部門管理的林地上的林木采伐。再次，實行占用林地總量控制。為了保護現有的林地，第36條明確規定，嚴格控制林地轉非林地。應建立占用林地總量控制制度，確保林地保有量不減少。各類建設項目占用林地的數量，不能超過本行政區占用林地總量。

實現森林資源高效利用。森林作為陸地生態系統主體，具有不可替代的生態、經濟、社會效益和服務功能，為了實現多效益、多功能的高效利用，新《森林法》第49條規定，在不影響公益林生態功能屬性的前提下，通過科學論證，合理利用公益林的林地資源和森林景觀資源，適當發展林下經濟和森林旅游。經營商品林，林業經營者應適當利用森林、林木和林地，雖然包括皆伐在內的所有采伐方式都可以采用，但皆伐方式必須嚴格控制，并按規定完成更新造林。發展速生豐產、名貴樹種、大徑級用材林，也必須在保證生態安全的前提下進行，加強森林儲備，確保木材安全,實現高效利用。

4 結語

綜上所述，新《森林法》基本原則上承習近平生態文明思想理論，下接生態法治的具體制度和實踐，基于習近平生態文明思想凝練出的基本原則和具體制度，集中反映了法律所遵循和追求的價值、理念和精神，可以在新《森林法》立法、執法、司法實踐中發揮最根本的指導作用，將對確保森林生態資源安全，推進構建現代林業治理體系，促進生態文明建設等方面產生根本性、全面性和長遠性的影響，并發揮重要作用。