人工智能驅動政府治理模式變革的邏輯與策略

林 園 春

智能時代，人工智能的發展進步既描繪出政府治理智慧化的美好圖景，同時也給政府治理體系和治理能力帶來極大的現實挑戰，對公共行政管理改革、政府治理模式轉型升級提出了新的要求。從理論上看，基于人工智能技術衍生出的智能治理、智慧治理等理論新范式有利于豐富中國特色社會主義政府治理模式的理論體系；從實踐上看，科學研判人工智能對政府治理模式的潛在影響，發揮人工智能的正向治理作用，是當前中國治理實踐面臨的重大問題。面對人工智能對政府治理模式的深刻影響，國內外學者基于不同的視角進行了分析和探討，大大拓展了人工智能融入政府治理的研究廣度和深度，但仍有一些薄弱之處有待加強。一是對人工智能與政府治理融合的關系、邏輯及其影響機制缺乏本體論層面的深入辨析。二是大多數研究傾向于將人工智能技術的發展和應用作為政府治理模式轉型的宏觀背景，而對引導人工智能融入政府治理的策略和路徑缺乏針對性。為此，本文在治理理論術和道的視角下分析人工智能驅動政府治理模式變革的客觀挑戰和內在邏輯，以期從治術和治道兩個層面探討人工智能驅動政府治理模式變革的具體策略。

一、治理理論與人工智能

(一)治理理論的術與道

中國傳統哲學強調“術道合一”，其中的道是形而上的、常在的，而術是形而下的、不居的。“術道合一”即是以道馭術、以術載道，以魂體統一而成就圓滿。20世紀90年代末，治理概念由西方引入中國，經過20多年的發展，治理理論對于治國理政發揮著越來越重要的影響作用。但還需認識到，治理理論中國化的理論發展過程中仍存在因自身外延和內涵模糊不清而導致的內核缺乏、實操性不強等問題。中國在政治制度、社會形態及思想文化上均不同于西方國家。因此，不斷推動治理理論本土化，建構具有中國特色的治理理論體系，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要的理論意義和現實價值。

治理理論中的治術本質是將治理理解為通過科學計算、重組，優化提升系統的總體效率和可控性，利用科學原理和技術方法治理社會，對社會的方方面面進行專業化、數字化、程式化的改造。技術治理的核心原則是科學管理和專家政治。從20世紀30年代起，伴隨資本主義經濟危機以及科學技術迅猛發展給西方國家帶來的截然不同的深刻影響，希冀通過新技術的應用來解決社會中所有頑疾的技術治理主義思想(簡稱“技治主義”)逐漸盛行，并被視為一種化解資本主義社會危機的“靈丹妙藥”而受到越來越多的關注。進入21世紀以來，隨著互聯網、大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等新興技術形態的不斷涌現和發展，技術治理的思路和理念逐漸受到全球各國政府的推崇。而治道中的道所規范的是社會群體內部無法通過自身力量實現調節與平衡的公共領域，其所倡導的是自然秩序和人造秩序的有機融合，其根本目標是促成良善生活的政治秩序和倫理秩序。在中華傳統文化中，累積了豐富的有關道的中國經驗。自中國共產黨成立以來，馬克思主義中國化為中國治理之道融入新的色彩，并逐步形成了堅持中國共產黨領導，以人類命運共同體為標尺，以中國特色社會主義為內核，以共建共享共治為格局，以國家治理體系和治理能力現代化為目標的治理之道。研究治理理論中術與道的辯證統一關系，有助于將中華優秀傳統文化中的哲學思想精髓注入治理理論，不斷促進治理理論中國化發展，使之不斷適應中國特色社會主義國家治國理政的功能需要。

(二)人工智能的基本內涵及發展

人工智能本質是基于數據和算法的計算技術，能夠模擬人類思維和行為并對外界環境作出反應，具有自主學習、自主優化、連接擴展的自適應特征以及聯想、記憶、學習、推理創造等類人能力，是能夠實現人機交互、人機互補的機器智能體。數據、算力和算法是拉動人工智能的“三駕馬車”。就技術的發展程度而言，國際上普遍將人工智能劃分為弱人工智能、強人工智能和超人工智能三個階段。近年來，隨著全球主流人工智能模型參數的量級變化呈指數模型井噴增長狀，全球已進入新的“智能算力霸權時代”。就智能政府而言，人工智能與政府治理的融合主要體現在政府公共部門在治理中所應用的人工智能產品：智能政務機器人、智能手機在線政民互動、政務工作上的智能問答系統、智能搜索、智能翻譯、圖像分析、視頻監控系統以及基于指紋、人臉、虹膜、DNA、掌紋、聲紋等生物特征的識別系統以及個人助理、語音助手、智能客服等人機交互應用技術。隨著人工智能的發展，智能技術不僅是一種被人類把握和利用的數字工具，還因其具有通過技術在廣袤的社會信息中捕獲屬于人的主體性的信息的能力而逐漸成為“非人行動者”。也就是說，人工智能通過不斷學習進化，已經開始逐步展現出思考、學習和創造的能力，還能通過吸收公共生活的各種數據為人工智能的精準度和廣泛度提供豐富的資源，進而幫助人工智能積聚力量、預測社會，并因此引發政府治理模式發生變革，影響甚至決定人類的公共生活。

(三)人工智能與治理理論的“術道合一”

純粹的治道和治術都存在各自的局限之處，“術道合一”是突破治道和治術局限的融合發展。人工智能技術是一種專門為海量數據而設計的人造智慧體，在公共行政領域可以幫助相關治理主體提高行政效率和治理效能，使其將注意力高效集中在促進良善生活的“治理之道”上。智能技術的應用和發展為治理的“術道合一”創造了可能性。人工智能與政府治理模式之間存在辯證統一的關系。一方面，人工智能催化政府治理模式的變革。以人工智能技術為手段和工具的數字政府、智慧政府建設正在全方位地推動政府治理數字化、網絡化、智能化轉型，深刻影響著政府的治理方式、組織重塑、業務流程等深層治理機制。另一方面，政府治理模式也對人工智能技術的發展起反作用，即政府的價值理念、戰略思想及穩定的組織結構和制度體系會修正或弱化人工智能技術的影響，亦或者引導人工智能的發展方向，使二者的互動最終呈現相互調適的矛盾運動過程。就本質而言，人工智能與政府治理二者矛盾運動的內在邏輯是人工智能代表著生產力的變革，并引發生產關系以及經濟基礎的變動，進而推動政府治理模式等上層建筑的系統變革。

對比中西方國家的治理實踐，特別是新冠肺炎疫情防控中的治理實踐，中國特色社會主義治理理論的“術道合一”充分彰顯了中國特色社會主義的制度優勢：在治道上，中國特色社會主義制度以人民為中心的價值優勢和中國人民萬眾一心戰勝疫情的強大精神力量所表現出的文化優勢得到充分彰顯；在治術上，“數字常態”成為中國應對重大公共危機和推進治理現代化的強大引擎和重要工具。

二、人工智能驅動政府治理模式變革的邏輯分析

(一)治術驅動：技術驅動邏輯

數據驅動邏輯是指政府依靠數據采集、數字關聯分析、數字建模以及虛擬仿真等技術手段獲得具有整體性、可視化、客觀性的決策數據信息基礎，進而推動治理向數據化、科學化、智能化方向發展。具體而言：一是數據技術可以使政府公共行政所需要的數據資源得到更加清晰、立體的展示，進而提升治理的精確性和有效性；二是通過數據實現對社會事實的信息再現，從而指數級地提升社會治理所需要的信息和數據資源儲備；三是信息共享有利于打破科層制行政體系中的信息孤島和數據壁壘等問題，使政府的整體性治理成為可能。

隨著智能算法技術的迅猛發展，人工智能開始超出人類工具的客體范疇，逐漸具備主體性特征并逐步獲得在不同環境中自主學習和判斷的能力，甚至在一些情況下能夠在政府治理中“反客為主”，替代行政治理主體的治理行為生成政治決策，挑戰傳統權威。算法驅動邏輯即指隨著人工智能相關技術的不斷發展，其逐漸形成了算法權力，并對傳統公共管理主體的專屬權力提出挑戰，使其不得不站在全局角度思考人工智能對政府治理的全面影響。

(二)治道驅動：價值驅動邏輯

治道驅動更多地體現為價值驅動，政府治理的目標宗旨和運行模式都離不開價值引導。厘清公平與正義、責任與倫理、安全與透明等原則有助于解決人工智能嵌入政府治理所產生的價值失序等問題。

公共管理是指由政府、非政府組織與民眾所組成的管理體系共同管理社會公共事務的活動。公共性是公共管理的基本屬性，追求公平與正義是其內在價值訴求。智能時代，公共管理更需要強調對公平與正義的價值追求與敬畏，增強公共服務品質，提升治理主體追求公共利益的創新意識和行政責任感，以維護和發展公平正義的公共利益分配機制。

智能時代，人工智能的發展需要在堅持“不傷害、行善、正義、自覺”等基本倫理原則下保持人類倫理的多樣性和動態平衡，同時限制人工智能以人的形象發展，保持倫理的有序性。要促進人工智能更好地融入政府治理并做出合乎人類道德的決策，其前提條件之一就是要消除信息歧視，發展機器倫理規則，實行人工智能倫理審查。因為大數據技術在潛移默化中影響著政府治理的決策、重塑政治組織甚至是人類思維方式，所以有必要在算法中嵌入倫理原則以緩解算法倫理與人類倫理的沖突，在治理策略選擇上堅持追求“最善解”的原則，不能僅憑機器基于數理邏輯而做出的“最優解”指導治理行為，并以多元共治、合作治理的方式把握人工智能在其與政府治理融合過程中的主體定位。

隨著政府治理的數字化轉型日漸深化，社會治理主體在收集數據、分析數據和利用數據的同時，還需要在保證數據安全的基礎上維護個人信息、數據和隱私安全。在通過引入智能技術打造人人參與的“智慧城市”、建設“智慧政府”的同時，亦需要建設“陽光政府”“透明政府”，通過不斷完善公眾與政府之間的信息交互平臺，推動傳統封閉型政府治理模式向公眾參與、開放包容的治理模式轉型。

國家新一代人工智能治理專業委員會發布的《新一代人工智能治理原則——發展負責任的人工智能》報告明確指出，包容共享、開放協作是人工智能技術開發和應用的重要原則。發展人工智能技術，需要最大化地考慮廣泛的人類需求和經驗，最大程度地理解其使用者和服務對象的情境、需求和期望，運用信息技術來維護公民權利和增進公共利益。對于發展中的人工智能而言，為避免將公民徹底置于監控系統中，甚至使政府陷入自我循環的封閉系統，堅持包容、開放和共享的價值原則是智能時代政府治理實現“術道合一”的必要原則。

三、人工智能驅動政府治理模式變革所面臨的挑戰

(一)治術挑戰：安全失序、公平缺失、隱私泄露

隨著人工智能與公共行政的融合程度不斷加深，人工智能技術的發展和應用隱含著諸多不可回避的技術風險。當前，這種風險主要體現在安全失序、公平缺失、責任界定三個方面。

第一，安全失序主要體現在數據安全和人身安全的失序。在公共行政部門應用人工智能系統的實踐中，既存在大規模監視及其產生的個人隱私泄露的風險(一旦處理不當，就會引發數據和個人信息泄露的不道德行為)，還存在系統被黑客攻擊、破壞、非法使用等風險。此外，智能機器人失控所產生的危險具有不可逆性和難以預測性，對人類的人身安全具有潛在風險。

第二，公平缺失。一方面，在實踐層面，政府依靠智能技術進行決策和服務的過程中會存在一定的技術偏見和歧視。這主要是因為人工智能依靠數據、算法和算力驅動得出的數據可能存在片面和失衡的問題，而算力和算法的好壞又與數據來源密不可分，所以無法確保百分之百地實現公平公正的決策。在不完美的數據基礎上產生的決策及行為會產生偏見和失誤。同時，治理行動中非編程人員有意識的主觀選擇也會增加識別問題、分析問題、解決問題的難度。另一方面，人工智能的機器屬性決定了其在提供公共服務時無法完全或真正做到如人一樣的價值判斷和情感取向，因此，在政府治理過程中單純依靠人工智能實現對人的需要的積極滿足是非常困難的。

第三，責任界定。智慧政府建設過程中存在的技術責任問題主要是指當人工智能程序漏洞造成的問題危害公共利益和政府權威時，責任追究困難的問題越來越突出。應當如何界定政府、企業、技術開發者以及人工智能自身等主體的責任邊界尚缺乏制度性的明確規范。目前，技術責任挑戰主要涉及四個方面：由誰負責任、向誰負責任、應負何種責任以及如何負責任。首先，現階段，人工智能體并不具備像人類一樣對自身行為負責的主體地位。其次，由人工智能引發的“負效應”(如公民隱私泄露、數據失控、對傳統公共管理者的替代效應和擠壓效應)在侵犯公共利益、危害政府權威的情況下，如何向政府負責和如何向社會公眾負責的問題還無法定論。再次，技術本身作為工具屬性沒有善惡之分，取決于使用者的價值取向。基于這樣的認識，由人工智能系統失控所引發的技術應用型責任和技術性責任區分和劃分問題，也成為一個相當棘手的難題。最后，由人工智能引發的“負效應”紛繁復雜，涉及意識層面、制度層面、行為層面，在實踐中如何根據不同情況具體劃分技術責任也是相當困難的。

(二)治道挑戰：主體角色替代、行政文化重塑、行政倫理沖突

第一，主體角色替代。在人工智能融入政府治理過程中，公共管理者的傳統行政角色面臨人工智能的挑戰和重新定位，主要體現為信息角色挑戰、服務角色挑戰、決策角色挑戰。其一，信息角色挑戰。隨著一些涉及信息咨詢、人工服務、身份核查等簡單重復、冗雜枯燥的工作崗位由人工智能替代，公共管理者在邏輯推理、信息處理和智能行為領域的主導地位受到極大的挑戰。其二，服務角色挑戰。如浙江省政府推行的“最多跑一次”行政改革使傳統公共管理者直接面對公眾的程序性、服務性事務在很大程度上被人工智能系統所取代，傳統行政模式因此受到挑戰。其三，決策角色挑戰。人工智能具有超強的自我學習、自我適應和自我優化能力，在大數據、人工智能、區塊鏈等技術支持下，人工智能系統可以全面地適時更新決策信息系統并生成智能的決策方案供決策者選擇，這極大地挑戰了基于科層制的傳統行政決策模式。

第二，行政文化重塑。行政文化隨著行政實踐活動的變化而變化，在人工智能融入政府治理的過程中，行政環境氛圍和行政人員的心理觀念也隨著行政實踐的技術拓展而面臨著挑戰。人工智能的高效與便捷增強了人們對于“智慧政府”“智能政府”的迫切需求，使大眾更加期望政府的行政文化理念能夠由傳統的封閉型走向開放型、由傳統管制型走向服務型、由人治型走向法治型、由保守型走向創新型。而現有的法律規范、制度體系以及行政人員素質遠不能支撐政府全方位地運用人工智能開展自身管理活動和公共事務管理。當前，關于人工智能的發展眾說紛紜，尚未形成政府、公民、技術“多位一體”的集體理性和社會共識。人工智能所具有的純粹技術理性是單一的、割裂的，政府和行政人員如何運用公意契約、公共秩序、公平政策和公開流程令社會整體向善并把握好人工智能驅動政府治理的平衡，成為政府治理面臨的行政文化困境。

第三，行政倫理沖突。智能時代，面對算法倫理與人類倫理的沖突、政府治理中“最優解”與“最善解”的沖突，人工智能基于數理邏輯規則遵守算法倫理，可能會做出違背人類倫理的選擇，對人類的價值和意義造成傷害。對于公共行政領域的決策者來說，在行政價值體系中堅守公共利益、社會發展、人的自由全面發展的目的性價值以及秩序、效率、公平、正義等工具性價值是第一位的，而數理邏輯所推理出來的所謂“最優解”不一定就是政府治理所追求的“最善解”。

四、人工智能驅動政府治理模式變革的策略

人工智能驅動政府治理模式變革的“術道合一”，就是要以道馭術，保證術不會偏離道的方向，同時以術載道，讓道發揮出實用價值，進而實現價值理性和工具理性、公平和效率的辯證統一。既要在治道上遵循以“善智”實現“善治”、智慧與智能有機統一的邏輯思路，又要在治術上促進認知層面的理性化、全民化、與時俱進，技術層面的協同化、精準化、全面化，保障機制的科學化、系統化、專業化。

(一)人工智能驅動政府治理模式變革的治道策略

本文的“善智”指高明的、良好的人工智能，是人工智能開發和應用的最佳狀態；“善治”指政府治理的最終目標是實現優良的、有效的政府治理。從價值維度看，“善智”的核心原則是人工智能不應傷害人、不應歧視人、不應操縱人、不應完全取代人，其目標是增進全人類的福祉。從技術維度來看，“善智”體現為技術人員和管理者要重視人工智能的安全標準，不斷發展其科學理論方法、掌握測量驗證方法，能夠通過技術實驗保證人工智能的可靠性和安全性，避免人工智能失控。從應用維度來看，人工智能必須是可獲取的、可用的、共享的，其首要目的是給人類和人類社會帶來福祉，通過使更多的人享受到人工智能帶來的技術紅利，促進包容發展和普惠發展。“善治”是要實現優良的政府治理，這與人工智能向善的根本價值定位是一致的，都是為了增進人類福祉。人工智能驅動政府治理模式變革需要依循以“善智”實現“善治”的基本路徑，通過人機互動充分發揮人工智能的優勢，以達到人機合一、“術道合一”的應用目標和實現善治的治理目標。

“智能政府”與“智慧政府”相互促進、密不可分。人工智能是人類智慧的結晶，智能化就是將人類智慧不斷注入人工智能的過程。要發展好智能化，就需要通過智慧化持續改進并予以完善，而智慧化要實現不斷發展，也需要依賴智能化為其提供全方位、多功能、整體性的智力支持。保持“智能政府”與“智慧政府”之間動態平衡關系的主要實現機制是：在政府治理過程中，要將人的智慧嵌入政務系統，使政務系統具有智能性；而在政務系統的運行過程中，要通過人機交互持續不斷地輸入人的智慧，并通過政務系統匯聚與整合人的智慧；只有人機之間完成融合和領會，使政務系統具有智慧，并且政府治理能夠依靠政務系統融入更多人的智慧甚至全體人民的智慧，進而實現智慧的良性循環和系統建構，才能解決“智能化從哪里來”和“智慧化往哪里去”的問題。

在人工智能驅動政府治理模式變革過程中，應統籌兼顧“智能化”和“智慧化”，方能使人類智慧更好地發揮效力，使新一輪技術革命下的政府治理達到“智能政府”和“智慧政府”比較理想的境界。而其關鍵在于形成針對人工智能發展方向的社會共識和公意契約，以保障人工智能的技術應用始終堅持民主理性和集體向善的發展目標。

(二)人工智能驅動政府治理模式變革的治術策略

第一，以價值理性牽引技術理性，促進認知層面的理性化、全民化、與時俱進。理性化是指在人工智能嵌入政府治理過程中，必須提升對人工智能的理性認識，重視人工智能對人類政府運行的各種影響，如對傳統政府運行狀態的沖擊、對傳統行政人員職能和角色的替代，辯證地看待其對“智慧政府”的創造力和破壞潛力。全民化是指要面向全民普及人工智能的相關理論知識，既要對政府領導干部和廣大公務人員進行人工智能知識的普及宣傳和教育，也要將有關人工智能的知識講解和科普活動深入基層，最大程度地爭取公眾對于政府向數字化、智能化、智慧化轉型的理解和支持。與時俱進是指要在充分認識人工智能所具有的巨大潛力的基礎上，保持對人工智能的開放態度，形成善用人工智能技術驅動政府治理模式變革的行政文化氛圍。

第二，以技術理性驅動政府治理現代化，促進技術層面的協同化、精準化、全面化。協同化是指人工智能參與政府治理過程中的主體協同，即人工智能嵌入政府治理的良好生態環境需要科學家、政府決策者、企業管理者以及使用者的共同努力才能實現。具體而言，科學家要保證人工智能的設計和部署能夠增進人類福祉。政府決策者必須審慎監管，建立公開透明的人工智能監管體系，推動人工智能向善。企業及其管理者在推動人工智能技術創新過程中要增強社會責任感，踐行科技向善理念。人工智能技術的使用者會影響產品的用途和發展方向，因此，有必要提升每一個人工智能產品使用者在治理中的自主性、自律性和責任感。精準化是指人工智能在嵌入政府治理過程中要精準適應政府的政治、經濟、文化、社會的多重職能，以更高的效率整合現有的資源來推動在政府機構中運行人工智能項目。隨著人工智能的不斷發展，政府要在管理和服務中積極同科研院所、企業、社會組織等建立合作關系，整合傳統電子政務的基礎設施，最大程度地利用好現有信息技術基礎設施，避免資源浪費。全面化是指要形成全方位、多主體的完備的人工智能治理體系。一是要健全人工智能發展的倫理規范體系。保證人工智能向善離不開倫理的規范和約束，唯此，才能實現人機和諧共生。二是要不斷完善有關人工智能開發和應用的法律法規，以規范人工智能在當今人類社會生產生活中的各種作用邊界。三是要健全有關人工智能發展的各種制度和政策體系，建立科學合理的人工智能技術標準體系。

第三，以制度理性限制技術理性，促進保障機制科學化、系統化、專業化。科學化是指建立適應智能化的行政管理內部規則制度、倫理規范和適用于人機交互場景下的法律法規。系統化是指政府部門間要實現數據共享，打破數據壁壘，實現互聯互通，成立部門聯動機制和信息交換機制，構建人工智能技術責任應對體系。專業化是指要構建專業的人工智能領導機構和領導體系、專業的人才管理制度和培養機制、專業的人工智能應用科學評估機制。總之，以制度理性矯正技術可能存在的越軌行為，就需要建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則，以科學化、系統化、專業化的保障機制推動人工智能加快融入政府治理，以更好地發揮人工智能在政府治理中的價值和作用。