歐盟視聽媒體規制及發展策略研究

文/陳文沁

伴隨著視聽內容消費持續向平臺媒體轉移，全球視聽業正在經歷結構性變化，對國家文化安全與政治安全帶來更多不確定性因素。廣播電視與網絡視聽是文化傳播及促進民族認同的重要載體，對維護域內文化多樣性與意識形態安全至關重要。為應對技術變革的挑戰，歐盟2018年通過《視聽媒體服務指令》修訂案（Audiovisual Media Service Directive，以下簡稱“AVMSD”）。歐盟雖然不像中國和美國那樣擁有實力雄厚的大型科技企業，但卻建立起了一個能夠不斷適應數字時代前進步伐的超級監管系統，其中發揮關鍵效力的就是一套一體適用的法律體系。本文結合媒體融合與媒體規制的視角，梳理AVMSD修訂案中最重要的變化，分析歐盟在技術變革、利益協調等復雜因素相互交織作用下的立法情境與發展策略，對我國目前正在推進中的廣播電視和網絡視聽“一個標準、一體管理”的制度體系建設而言，具有參考價值和借鑒意義。

一、歐盟視聽媒體規制要點解析

歐盟AVMSD的前身是《電視無國界》指令（1989），2007年時變更為AVMSD，并于2010年編入正式法典。此后AVMSD的修訂工作一直持續，直到2018年正式推出。自2020年9月開始，新版AVMSD陸續在27個成員國中轉化為國內法，截至2022年9月，除愛爾蘭外的26個國家已經向歐盟通報立法情況。AVMSD中有四個要點值得特別關注。

AVMSD的規制范圍從廣播電視、視頻點播服務拓展到視頻分享服務，這是新版指令中最重要的變化。此前，AVMSD的法律規范包含兩個部分，一是適用于所有視聽媒體的一般規則，二是針對廣播電視和視頻點播服務的具體規范。新版指令把視頻分享服務及社交媒體服務（包括用戶生成內容）也納入監管范疇，形成了一體三制的規則設計。考慮到當下許多平臺媒體（如Facebook、YouTube）都兼具社交與視聽功能，給內容監管帶來了難度。為此，歐盟頒行了一項指南文件，用于指導各國在立法時對社交媒體平臺的視聽內容屬性進行評估。主要標準包括視聽內容對平臺的經營貢獻、內容數量和覆蓋范圍、視聽內容的盈利方式等。國家監管部門可以基于定性、定量的指標來進行監管。

AVMSD鼓勵成員國對視聽媒體采取自律共管措施。自律共管是歐盟監管體系中的兩個維度：“自律”是對正式監管的補充，而不能取代后者；“共管”指的是媒體運營商、協會、非政府組織、用戶等行為主體作為構成要素，與政府和國家監管機構共同承擔監管職責。因此，自律共管的監管體系包括多個監管主體和參與主體。其中，媒體行為守則的制定由國家監管機構負責，而監測、評估和干預的職能則分派給不同的監管主體。例如，在視頻分享平臺的監管中，國家監管機構負責制定規則和監督執行，平臺媒體則需要據此來設定“適當的措施”，包括建立用戶標記系統、內容評級系統、年齡驗證系統、父母控制系統等。自律共管模式的治理理念，就是由國家來設定目標和預期結果，由媒體來執行工作細則，從而提高執法效率。

AVMSD設立歐洲視聽媒體服務監管小組。ERGA是歐盟委員會下設的咨詢機構，負責向歐盟委員會提供政策建議、監督傳媒規制的執行情況、促進成員國監管機構之間的合作。EGRA向歐盟各國的媒體監管機構開放。就EGRA和各國監管機構之間的關系而言，國家級監管機構負責法律轉化和監督執行，EGRA則主要負責國家之間、國家與歐盟之間的監管合作，特別是處理管轄權限問題和指令條款的解釋問題，從而確保歐盟傳媒規制在各國法律中的適用性，提高成員國層面的執行力。

AVMSD規定視頻點播服務需播出30%以上的歐洲作品。“歐洲作品”指的是來自歐盟成員國或《歐洲跨境電視公約》締約國的作品，或與上述國家聯合制作的作品。該項制度原來只針對廣播電視（相應比例為50%）。由于不同國家的內容產制能力不同，因此在立法時所設定的最低配額也有許多差異。例如，法國設定了60%的最高配額，并規定法國產制的內容至少占比40%以上；而斯洛文尼亞、馬耳他與捷克設定的配額比例較低，僅為10%。配額制度在很大程度上是針對境外媒體。另一項非強制性的條款是規定視聽媒體服務提供商要為歐洲作品的制作提供資金支持，包括直接投資、聯合制作或捐款。

二、歐盟視聽媒體規制內涵：自由市場與保護主義

歐盟視聽傳媒規制是一種側重經濟的消極一體化治理模式，其主要目的是打破市場壁壘、促進自由市場和競爭。但視聽內容具有獨特的文化和政治功能，因此AVMSD的有關規范是綜合考量外部競爭和內部協調的產物，具有自由主義和保護主義的雙重特點。

歐盟傳媒規制的一項重要原則是原產國規則。原產國規則指的是，媒體只需要遵守其成立國家的法律要求，就可以在歐盟境內運營。各國不得阻止，也無權監管設于另一國家但在其境內分銷的服務。這項原則既確立了媒體的管轄權限，也能夠促進市場流通。因為根據這一原則，理論上一家媒體只需要獲得一個歐盟成員國的許可，就能在歐盟全境傳輸內容。但由于各成員國的監管強度和能力都不同，許多媒體都選擇在監管更加寬松的國家成立，如愛爾蘭、盧森堡以及英國（未脫歐以前），然后再針對另一個成員國傳輸內容；如果發生問題，就只能由歐洲法院來裁定。這一原則雖然能夠有效打破傳媒業的市場壁壘，但也產生了很多問題。其中最突出的三個問題是未成年人保護的標準、廣告以及特定節目內容的限制。例如，美國兒童頻道Nickelodeon的總部此前設在英國（未脫歐時），并在瑞典和荷蘭等國播出，而后者對兒童節目有著更加嚴格的規定。再如，2014年，拉脫維亞的監管機構以煽動仇恨和挑起沖突為由，封鎖了設于瑞典的俄語電視頻道。考慮到這些問題，2007年的AVMSD第3條提出了原產國規則的克減原則，允許成員國可以公共安全、消費者保護為由，暫停或封鎖相關媒體的內容傳輸。不過，此前的規定在程序方面仍有較多的限制，如各國必須先通知歐盟委員會和具有管轄權的成員國，才能采取特定措施。而2018年的修訂法簡化了有關程序，允許成員國在第一時間啟動克減程序，同時擴大了克減措施的范圍，有效提升國家打擊有害內容和侵權內容的力度。

近年來，美國視聽媒體的不公平競爭與數字霸權相互交織，越來越引起歐盟的警惕。2020年，歐盟排名前四的訂閱點播服務是Netflix、亞馬遜Prime視頻、YouTube Premium和蘋果電視+，四者業務幾乎覆蓋歐盟全境。反觀歐洲本體的視頻點播服務，許多公司都專注某一地區或某個國家的市場，如北歐娛樂集團的Viaplay、荷蘭的Videoland、法國的Salto等。這些公司無論在規模方面還是影響力方面，都無法與美國的科技公司抗衡。

為了制衡美國科技巨頭，AVMSD規定成員國可以自愿立法，規定網絡視聽服務促進歐洲視聽內容生產流通的義務。其中主要有兩種方式，一是直接投資內容生產或版權，二是以征稅形式向國家視聽產業基金投資。這些規定在國家層面的立法早已有所體現，并不是AVMSD的首創。例如，德國從2014年就規定，視聽點播服務需直接向國家電影基金捐款。意大利則從2019年1月開始，要求受意大利管轄的視聽點播服務提供商投資歐洲視聽作品，新法還將這項義務拓展到設于另一成員國的針對意大利受眾的視聽點播服務。法國是最早把AVMSD轉化到國內法的國家之一，作為歐洲最為重要的視聽內容生產中心之一，法國的規制做法和激勵措施值得借鑒。2021年，法國新的傳媒法正式施行，規定在一定規模以上的視聽點播服務不僅要直接投資內容或版權，還必須向國家視聽基金捐款。法國在與美國公司談判時也有更多的籌碼。例如，2022年，Netflix與法國創意人員、制片人和電影人公會達成協議，承諾將其在法國至少4%的年凈收入投資于法國電影和歐洲電影制作，其中至少撥款3000萬歐元專門用來生產法國故事片。Netflix支持的所有電影將在法國影院進行首映。作為妥協，法國縮短了院線放映和網絡放映之間的窗口期。此前，法國電影登錄Netflix的窗口期是36個月，為歐洲最長，目前則縮短至15個月。

AVMSD中關于促進視聽內容自由流通的理念與舉措，都是為了促進歐洲傳媒公司發展壯大，從而進入更大的全球市場。但歐洲視聽傳媒業的一個最突出問題就是市場碎片化。其中的主要原因是其商業模式——版權屬地原則。版權屬地原則是基于地域的版權許可模式：視聽業者可以在開展內容生產之前，就向特定成員國申請獨家的地域許可，以便獲得內容融資。為了在互聯網中延續專屬的地域許可，版權所有者會采取地理封鎖的技術措施，以防其他成員國的用戶觀看其視聽產品。地理封鎖的技術手段就這樣劃分了歐洲的互聯網市場，使得視聽業形成虛擬壁壘。歐盟曾經力圖消除互聯網地理封鎖技術，但最后卻因視聽媒體業的強力游說而不得不推遲立法。目前，一個可能的解決途徑是泛歐的版權許可，但就目前來看，這不能解決視聽業的融資問題，反而會讓Netflix、亞馬遜等公司更加受益，因為這類科技公司最希望獲得的就是全球獨家許可。正因為此，歐洲視聽業發展仍然受到高度制約。以電影為例，根據歐洲視聽媒體觀察機構2020年發布的數據，歐洲電影平均只能出口到3個歐盟成員國，但美國電影平均能出口到10個成員國，美國電影瓜分了歐盟較大比重的票房收入（66%）。此外，在全球排名前50的視聽媒體當中，歐洲媒體僅占11%，而美國則超過70%。

為促進歐洲視聽作品創新發展，歐盟一方面采取保護措施，對大型視頻點播平臺設定配額保護，另一方面則施行干預政策，借助大量激勵措施為視聽產業轉型賦能。但歐洲作品的配額制度利弊相間。尤其是對較小的歐盟國而言，其影視融資依然嚴重依賴公共資金，而非預售許可，而且其文化產品具有較高的文化特異性，以至于出口潛力高度受限。而在配額制度下，小國視聽業反而更加依賴內容進口，陷入文化附庸的風險較大。因此有學者認為，配額制更多保護了歐洲視聽內容生產的整體市場，而不是確保不同國家的文化產品的多樣性。但不容忽視的是，歐盟近年來的激勵措施也促進了像貝塔斯曼、Mediaset以及Canal Plus那樣的歐洲大型傳媒企業不斷成長。

三、對我國的啟示

AVMSD是促進歐盟域內視聽作品自由流通與保護域內市場健康發展的重要舉措，這既需要持續的協商與妥協，也需要應技術變革而不斷調整。視聽媒體數字化與傳播全球化也是一種物質性過程，總是伴隨著邊界談判、市場規模差異和文化距離的影響。

當前，我國正在不斷推進廣播電視和網絡視聽落實“一個標準、一體管理”的制度體系，這契合媒體深度融合環境下不同媒體在價值鏈上不斷趨同的現實。“一個標準、一體管理”的制度建設需要技術架構、市場規約、社會規范和法律保障的協同配合，注重監管體系的層次性、耦合性、過程性，注重關鍵節點，形成主、輔綜合協調的管理體系，靈活運用直接監管和間接監管的多種手段。一是跟蹤技術變革發展、傳播生態環境變化，建立制度化的溝通和協調機制，動態地調整完善融媒環境下的媒體行為規范。二是強化平臺媒體的輿論導向、價值取向和社會責任意識，采用科學化的技術手段規范內容監管流程，壓實問責制度。三是平衡不同類型媒體之間的關系，促進媒體間的有機合作、差異發展，促進媒體間的要素流動，鼓勵協同創新發展。四是在制定規范時要強化全球治理的意識，因為媒體融合環境下的內容監管、信息治理是一項全球性議題，任何國家都存在類似的問題。中國目前在短視頻、直播等專項治理、文藝節目從業人員管理、低俗內容整頓、兒童青少年節目規范等方面已經有了許多經驗和成果，取得了豐厚的成效，因此要善于總結提出中國方案，為全球傳媒的健康有序發展提供中國智慧。