為了人民福祉而保護

王劍英

4月21日，游人乘坐竹筏在福建省武夷山國家公園九曲溪上游覽

中國實行國家公園體制，目的是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護生物多樣性，保護生態(tài)安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)。生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性是國家公園三大理念。

這是一項長期而艱巨的任務(wù)，必須持之以恒，久久為功。

自2021年10月第一批5個國家公園正式設(shè)立以來，國家公園建設(shè)這一年進行了怎樣的探索與實踐？取得了怎樣的成績？對于發(fā)展中出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，有何破解良策？

日前，國家公園研究院院長唐小平接受《瞭望東方周刊》專訪，進行了相關(guān)分享。研究院由國家林業(yè)和草原局、中國科學(xué)院聯(lián)合成立。

《瞭望東方周刊》：站在第一批國家公園設(shè)立一周年的節(jié)點上，如果用一個詞來描述國家公園建設(shè)的整體狀態(tài)，你會用哪個詞？

我會用“穩(wěn)妥有序”。

我們穩(wěn)步推進第一批國家公園的建設(shè)管理，從政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)等各個基礎(chǔ)方面，推進它們的高質(zhì)量建設(shè)。國家林業(yè)和草原局下發(fā)多個文件，并會商5個國家公園相關(guān)省分別召開局省聯(lián)席推進工作會議，就重大問題交換意見，就主要任務(wù)提出明確要求，形成共識。同時，積極謀劃建設(shè)全世界最大國家公園體系的方案和路徑，積極推進新一批國家公園設(shè)立的前期工作。

從大面上來說，主要開展了如下工作：

一是推動國家公園的勘界立標(biāo)。就是在邊界上設(shè)立標(biāo)志，讓老百姓知道國家公園的邊界范圍在哪兒。以前只是在圖紙上劃范圍，沒有落到地塊上?，F(xiàn)在這項工作基本上完成，有一些正在組織核實、驗收。

二是組織編制各國家公園的總體規(guī)劃。規(guī)劃制定了近十年內(nèi)的管理目標(biāo)、主要任務(wù)和工作重點等?，F(xiàn)在5個國家公園的總體規(guī)劃已經(jīng)基本編制完成，正在優(yōu)化過程中，很快就會印發(fā)實施。

三是加強生態(tài)保護力度。2022年中央財政對國家公園建設(shè)投入了42億元，比2021年翻了一番。資金重點用在生態(tài)保護方面，如建設(shè)天空地一體化監(jiān)測體系等。在各方推動下，5個國家公園生態(tài)改善效果明顯。

2022年中央財政對國家公園建設(shè)投入了42億元，比2021年翻了一番。資金重點用在生態(tài)保護方面，如建設(shè)天空地一體化監(jiān)測體系等。

我國要建設(shè)全世界最大的國家公園體系，我們正在做全國的國家公園空間布局方案，也就是國家公園發(fā)展的總體規(guī)劃。今后中國大致有多少國家公園、在什么地方建、建多大規(guī)模，方案里有一個頂層設(shè)計。待國務(wù)院批復(fù)以后，相關(guān)的省區(qū)市就會按照方案進行申請、創(chuàng)建國家公園的工作。

今后，國家公園的正式設(shè)立將有一個“申請―創(chuàng)建―成效評估―設(shè)立―審查―上報審批”的過程，只要通過評估，成熟一個，設(shè)立一個。

新一批的重點是在事關(guān)國家生態(tài)安全的幾個關(guān)鍵區(qū)。比如，青藏高原地區(qū)有3個國家公園正在創(chuàng)建中；黃河流域的黃河口、長江流域的秦嶺、西北部干旱地區(qū)的卡拉麥里等，這些地方基本上都完成了創(chuàng)建任務(wù)，有一些已經(jīng)通過了評估驗收。

現(xiàn)在國家公園的整體原則還是穩(wěn)妥有序，未來3到5年，國家公園建設(shè)的關(guān)鍵詞是高質(zhì)量。成熟一個，設(shè)立一個；設(shè)立一個，高質(zhì)量建成一個。

唐小平

東北虎豹國家公園針對東北虎、東北豹的遷徙做了大量工作。許多以前因為林下種植、養(yǎng)殖項目拉的鐵絲網(wǎng)，被大量清理，使野生動物的遷徙更加通暢。東北虎、東北豹從邊境線往內(nèi)陸擴散的速度明顯加快，吉林琿春市幾乎山山有虎豹活動。

此外，開發(fā)建設(shè)給保護讓路，園區(qū)200多個礦權(quán)被關(guān)停處理。為此，地方政府下了很大決心。

大熊貓國家公園是在原有73個保護地基礎(chǔ)上整合形成的，以前分頭管理、片段化管理、交叉重疊管理現(xiàn)象非常明顯。現(xiàn)在基本上實現(xiàn)了統(tǒng)一保護、統(tǒng)一管理，這是它最大的變化。這里以前建設(shè)了許多水庫、道路、旅游區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施，使得大熊貓被分隔成13個相對獨立的局域種群，有的種群數(shù)量只有三四只，一年來加強各區(qū)域間的廊道建設(shè)，效果顯著。

四川省對園區(qū)內(nèi)的200多個礦權(quán)進行了關(guān)停處理，近百座小水電退出，還有百余座小水電明后年會逐步分類處置。

三江源國家公園重點圍繞生態(tài)保護開展工作。這里是高海拔地區(qū)，受電力和通信設(shè)施限制，很多生態(tài)情況并沒有摸清楚。一年來通過加大監(jiān)測力度，引入先進技術(shù)，效果顯著。比如，監(jiān)測方艙車進駐到了長江源頭的各拉丹東冰川腳下，監(jiān)測結(jié)果通過衛(wèi)星傳輸，坐在家里就能看到長江源頭的第一滴水是怎么形成的。

海南熱帶雨林國家公園重點對執(zhí)法進行了探索。由于“國家公園法”還未出臺，這里正在探索將地方政府和國家公園管理機構(gòu)的力量結(jié)合起來，委托森林公安承擔(dān)綜合執(zhí)法功能，形成了比較好的模式。

武夷山國家公園這一年探索的重點是：如何將旅游與國家公園的全民共享理念結(jié)合得更緊密。國家公園提倡自然教育、自然游憩性質(zhì)的旅游，而不是走馬觀花的大眾旅游。武夷山以前旅游業(yè)發(fā)展得很好，一年來對一些旅游項目進行了規(guī)范，進一步引導(dǎo)大家往自然教育、生態(tài)體驗發(fā)展，社區(qū)特許經(jīng)營也是一種正在探索的生態(tài)旅游模式。

武夷山是重要茶葉產(chǎn)區(qū)，這里曾開墾了不少茶山，影響了生態(tài)。國家公園設(shè)立以后，濫開墾的勢頭得到控制，對違法開墾的茶山進行了清退。園區(qū)拿出少量優(yōu)質(zhì)土地建設(shè)生態(tài)茶園，提高茶葉產(chǎn)品附加值，在這方面下了很大的功夫。

世界自然保護聯(lián)盟對國家公園的定位是，將保護生態(tài)系統(tǒng)與提供游憩活動視為并列目標(biāo)，而中國的國家公園首要目標(biāo)就是生態(tài)保護。這是中外最大的不同。

第一批國家公園設(shè)立以后，還存在一個建設(shè)管理的空檔期。相關(guān)體制機制都需要時間去探索和建立。

在機構(gòu)方面，已經(jīng)有4個國家公園上報了機構(gòu)設(shè)置方案，正在審批程序過程之中。

立法方面，最近《國家公園法》的立法進程明顯加快，征求意見稿已經(jīng)在網(wǎng)上公開了，據(jù)我了解，反響非常熱烈，受關(guān)注度非常高。

執(zhí)法方面，大家都在探索。比如，大熊貓國家公園在四川天全縣探索了地方政府派駐、進行生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的模式，武夷山國家公園實行了國家公園綜合執(zhí)法大隊模式，海南雨林國家公園探索依托森林公安建立綜合執(zhí)法體系。每個國家公園情況不一樣，但我們希望能建立一個統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)法體系。

生態(tài)補償方面，財政部、國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）9月正式發(fā)布了《關(guān)于推進國家公園建設(shè)若干財政政策的意見》，其中對生態(tài)補償作了進一步規(guī)定。

所以，如出現(xiàn)困難挑戰(zhàn)，都是暫時的，未來可期。

在國際上，特許經(jīng)營是對自然保護地進行資源利用、管理的普遍做法，也是非常成功的做法。

特許經(jīng)營是什么？就是把管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，國家公園主管部門不直接參與經(jīng)營，只提出生態(tài)環(huán)保的要求與約束，企業(yè)或個人在滿足要求的情況下，去爭取經(jīng)營的機會。整個經(jīng)營活動要受到主管部門的監(jiān)管，如果不符合生態(tài)要求，可以令其整改或退出。

這種制度設(shè)計，恰恰就是為了杜絕既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的那種問題。在推進特許經(jīng)營的時候，主管部門是比較慎重的。

目前特許經(jīng)營還需要試點。

比如，公共服務(wù)本應(yīng)由主管部門提供，能搞特許經(jīng)營嗎？是只有經(jīng)營性項目才可以搞嗎？哪些才屬于經(jīng)營性項目？誰來特許？定價機制怎么形成？特許以后，收入應(yīng)該如何處置？

這些都需要在實踐中逐步摸索和規(guī)范。有一些經(jīng)營性項目，設(shè)施投入大、周期長，需要的合約時間就長。如果在這些規(guī)范還沒有研究好的情況下就把合同簽了，可能會造成一些后遺癥。所以還是先搞一些短周期的、投入不大、易管理的小項目做試點，往前走，過程中發(fā)現(xiàn)問題，隨時調(diào)整解決，再慢慢推廣。

全民公益性

全民公益性主要體現(xiàn)在，要讓大家能夠走進自然、親近自然，享受我們生態(tài)保護的成果，從生態(tài)旅游、自然教育等方面來激發(fā)大家保護自然的熱情。

這方面，5個國家公園的起點不一樣，具體實踐情況也很不同。

武夷山國家公園此前在旅游管理方面有很多經(jīng)驗，如何將原來的大眾旅游與生態(tài)旅游結(jié)合起來，使其內(nèi)容更豐富，他們這方面有很多探索。

其他4個國家公園以前主要以保護為主。比如，東北虎豹國家公園基本就沒有開展過旅游類活動。三江源國家公園在青海的昂賽鄉(xiāng)、黃河源探索了一些自然教育、自然游憩類的、相對高端的旅游項目。

這方面還得有一個過程。

可以做很多事情。

一是可以做一些志愿、公益的活動，支持國家公園的建設(shè)?，F(xiàn)在應(yīng)該把志愿者制度建立起來，比如什么情況下需要志愿者參與？志愿者是不是要進行培訓(xùn)、管理？

二是每個人可以對國家公園的建設(shè)管理提出意見和建議，以及監(jiān)督?，F(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)這么發(fā)達(dá)，發(fā)個朋友圈、微博或者短視頻，都能起到很好的作用。

最簡單的方式就是捐錢、捐物。我們正在探索能否成立國家公園基金，這樣大家捐贈就有了一個渠道，將來這些錢干了什么事，也有反饋機制。

目前，除東北虎豹國家公園，另外4個都是委托省級政府管理，他們要成立專門的管理機構(gòu)，建立規(guī)范的管理隊伍，每年要有一定的資金投入，要進行監(jiān)測、監(jiān)督和考核等等，這方面都是地方政府的主體責(zé)任。

實際上，市、縣級地方政府，主要負(fù)責(zé)國家公園范圍里面的社會管理和社會服務(wù)，因為還有居民在公園里面，包括國民經(jīng)濟發(fā)展、社會公眾服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至防災(zāi)、減災(zāi)等，都是地方政府的責(zé)任。他們應(yīng)該把國家公園范圍里面的公共服務(wù)體系和公園外一體化考慮，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

市、縣級地方政府還可以和國家公園管理機構(gòu)聯(lián)合起來做很多事情。將來參與自然體驗的游客會越來越多，國家公園外面需要提供食宿保障，雙方可以聯(lián)合起來打造入口社區(qū)。其中訪客中心、宣教監(jiān)測設(shè)施可以由國家公園管理方主導(dǎo)建設(shè)，其他的服務(wù)型設(shè)施比如交通、食宿、物流等則由地方政府主導(dǎo)建設(shè)，這樣也能帶動地方經(jīng)濟的發(fā)展。

國家公園不是一個新鮮事物，在國際上已經(jīng)有一百多年歷史了。建設(shè)有中國特色的國家公園體制，我理解這個特色主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，功能定位更加強調(diào)生態(tài)保護功能。在國家公園的三大理念中，“生態(tài)保護第一”排第一位。國家公園是生態(tài)保護措施，重點是要保護自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性，保護生物多樣性。

美國當(dāng)年提出建立國家公園，主要是為了給民眾提供一個到自然里面去旅游的場所，因此在初期，美國把大量道路、賓館等設(shè)施都修到了公園里面。但是回過頭來看，進去的人越多、越深入，對生態(tài)的破壞、干擾也會越大。美國在為國家公園做百年總結(jié)的時候，也發(fā)現(xiàn)了這個問題：國家公園不強調(diào)保護，一味搞旅游開發(fā)是不行的，是不可持續(xù)的。

中國吸取了國外的這些經(jīng)驗、教訓(xùn)，可以少走很多彎路。從建設(shè)開始，我們就把保護放在第一位，只有保護好了，才能可持續(xù)地進行全民共享。

到目前為止，世界自然保護聯(lián)盟對國家公園的定位是，將保護生態(tài)系統(tǒng)與提供游憩活動視為并列目標(biāo)，而中國的國家公園首要目標(biāo)就是生態(tài)保護。這是中外最大的不同。

第二，中國更加強調(diào)人與自然的和諧。在美國、加拿大、澳大利亞等國，荒野區(qū)域很多，很容易找到無人區(qū)或者人口少的地方建國家公園。中國人口多是基本國情，即使在三江源這類高海拔地區(qū)，照樣有牧民放牧；大熊貓國家公園設(shè)立的時候，一些人口較集中的地方?jīng)]有劃入到國家公園范圍里面，即便如此，目前仍有逾十萬居民生活在國家公園里。

中國建國家公園，強調(diào)生態(tài)保護離不開人的問題，不可能因為保護就不考慮他們的生存問題。我們希望建立人與自然和諧共生的一種新模式。

大熊貓國家公園今年有一個很好的嘗試，即國家公園原生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證。國家公園里的茶葉、水果、蜂蜜等產(chǎn)品，允許其貼大熊貓國家公園的牌子。這樣上述產(chǎn)品在市場上會更受關(guān)注，價格也會更高一些。2022年已經(jīng)有6家企業(yè)的20多種產(chǎn)品獲得了認(rèn)證。

綠水青山就是金山銀山。生態(tài)產(chǎn)品的價值，必須要有轉(zhuǎn)化途徑。以國家公園為主體的自然保護地建設(shè)，其中一個基本原則就是生態(tài)為民、科學(xué)利用。這不是為了保護而保護，是為了人民福祉而保護。