濟南市圣井鎮(zhèn)失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障的狀況、問題與對策

崔徐平

（山東理工大學，山東 濟南 255000）

1 緒論

1.1 論題研究背景

失地農(nóng)民群體主要是指被依法征收原有土地之后，家庭人均耕種面積不足0.02hm的農(nóng)業(yè)戶口群體。在當前城市化以及工業(yè)化快速發(fā)展的背景下，失地農(nóng)民問題不可避免。這從某種側(cè)面體現(xiàn)出社會的發(fā)展進程以及進步，對于任何一個向前邁進的國家和民族來說，將農(nóng)業(yè)土地逐漸向非農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化已經(jīng)成為一種必然趨勢，因此這屬于是一種正常現(xiàn)象，特別是對于城市化建設(shè)進程而言。在黨的十八大以來，越來越多的利國利民利農(nóng)政策如雨后春筍層出不窮，在推動國家建設(shè)城市發(fā)展的同時，也讓鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)不斷登上新的高度、邁向新的臺階。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更是在十九大報告中被提出強調(diào)，要真正做到優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)，加快城市現(xiàn)代化的同時更不能忽視農(nóng)村現(xiàn)代化。而伴隨著時代的快速發(fā)展和前進，越來越多的問題也逐漸顯露出來。

1.2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

針對失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障問題，由于國內(nèi)外有不同的發(fā)展現(xiàn)狀，并且結(jié)合各自的社會體制和相關(guān)處理傳統(tǒng)，研究學者們都分別從多個角度對這一問題加以分析。

Vishal Narain認為，失地農(nóng)民在生存方式的選擇上可以從房產(chǎn)出租、個體商業(yè)、短期臨時性工作等方面尋找新的經(jīng)濟來源。Bardhan表示，以政府為主體從法律層面對失地農(nóng)民相關(guān)問題加以解決，提出適當?shù)木蜆I(yè)及生存保障政策的相關(guān)要求并使之得以落實，才能更好地體現(xiàn)出相關(guān)部門的職能作用并且進行妥善監(jiān)督。Bliss認為，教育水平較低，文化程度不高是當?shù)厥У剞r(nóng)民的普遍問題，現(xiàn)實情況是農(nóng)業(yè)活動無需高學歷人才，才會導(dǎo)致這樣的結(jié)果。Herring認為，在征地過程中，政府要認真履行基本監(jiān)督管理職能，充分考慮社會經(jīng)濟政治文化現(xiàn)象等多方面因素，確保農(nóng)民安全，對貧困人口給予適當待遇。WijayaK認為，國家的實際統(tǒng)治者，需要以公平公正的方式為社會各界提供普遍福利，根本原則必須是社會原則的職業(yè)形式。在土地征用環(huán)節(jié)行使社會職能時，要特別保障的是土地所有者也就是這些失地農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益，才能要所保障促進共同發(fā)展。

國內(nèi)學者對我國失地農(nóng)民社會保障問題的主要研究方向是對于這類問題亟待解決的必要性、保障內(nèi)容、保障方式以及保障水平等。

（1）失地農(nóng)民社會保障具有必要性。匡配遠等國內(nèi)學者一致認為為的是，作為當下全體國民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的必然趨勢和必然要求，社會各界必須重視對失地農(nóng)民提供社會保障。由于農(nóng)民家庭只能得到相對有限的補償費用，在農(nóng)村的集體土地面臨征收問題時，土地交易的價格往往遠低于農(nóng)民的生活以及進城所需，會呈現(xiàn)出一種“供不應(yīng)求”的狀況。而為了有效替代農(nóng)地社會保障功能，就必須要實施相應(yīng)的社會保障。只有做到如此，才能真正地拓寬社會保障渠道，實現(xiàn)社會保障的一體化，促進城鄉(xiāng)發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進程。所以說明，這項舉措是必要的。

（2）失地農(nóng)民社會保障內(nèi)容包括多個方面。完善的社會保障有利于社會環(huán)境的優(yōu)化以及社會的和諧進步與發(fā)展，農(nóng)民屬于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的社會弱勢群體，失地農(nóng)民更是其中必須要關(guān)注和重視的一部分。郭海良提出：“生有所靠”就是要建立失地農(nóng)民最低生活保障制度；“老有所養(yǎng)”需要建立多層次社會養(yǎng)老保險制度；“病有所醫(yī)”就是要建立多元化醫(yī)療保障制度。

（3）失地農(nóng)民社會保障模式是也是多種多樣的。像農(nóng)保模式、城保模式、鎮(zhèn)保模式、商保模式和專門制度模式的出現(xiàn)，就充分體現(xiàn)出了各地政府為了更好地實施保障，決定在逐步地實踐探索中，推出一系列適合地方發(fā)展具有地方特色的保障模式。

（4）對于失地農(nóng)民社會保障水平的研究，張后等構(gòu)建了綜合考慮已產(chǎn)生土地保障價值的時間折算、資金時間價值、工資增長率、通貨膨脹等因素的征地標準測算模型，并對南京失地農(nóng)民社會保障水平進行了測算，其結(jié)論是傳統(tǒng)產(chǎn)值倍數(shù)法下的保障水平明顯低于土地保障功能下的保障水平。所以，一個不爭的事實就是在新型城鎮(zhèn)化中，普遍存在的是，保障水平低，從而導(dǎo)致了民眾滿意度也不高。

1.3 研究目的與意義

隨著城市區(qū)域不斷向外圍延伸擴展，由于市區(qū)的少量土地無法適應(yīng)快速長久發(fā)展的需要，這就不得不導(dǎo)致相關(guān)部門將目光轉(zhuǎn)移到城市周邊也就是郊區(qū)的農(nóng)業(yè)用地上，進一步造成了大量土地被征用，也就使得更多的農(nóng)民面臨失地的問題與困境。在失地農(nóng)民數(shù)量與日俱增的同時，由此而產(chǎn)生的社會矛盾沖突也在日趨擴大，中國的城市化發(fā)展又一次次地面臨新的挑戰(zhàn)。已經(jīng)有越來越多的農(nóng)民出現(xiàn)想耕種但沒有土地，就業(yè)工作找不到合適崗位，沒有完備的保障方案以及自主創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟條件不足等問題。為了更好地平衡社會關(guān)系，解決相關(guān)矛盾，保障秩序促進可持續(xù)發(fā)展，如何保障失地農(nóng)民的生活以及就業(yè)等多方面問題就成了刻不容緩需要解決的問題。

2 理論基礎(chǔ)

2.1 失地農(nóng)民保障權(quán)益

在千百年的發(fā)展中，以農(nóng)為本、小農(nóng)經(jīng)濟具有深遠的歷史傳統(tǒng)，加上長期積累下的安土重遷的思想觀念，土地成為了生存的根本。對于農(nóng)民來說，耕種、自給自足成為最主要核心的生活方式。一方面，農(nóng)民可以依靠土地作物收成來供給家庭支出，保障日常生活；但是另一方面，弊端也是非常明顯突出的，相對來說農(nóng)民的普遍文化水平和文化素養(yǎng)較低，同時也沒有任何的技術(shù)支持，這就導(dǎo)致了脫離土地耕種之后沒有辦法很好地適應(yīng)現(xiàn)代化生活，難以找到合適的工作崗位。

2.2 失地農(nóng)民社會保障特點

沒有了生活保障，加上收入不穩(wěn)定等問題，就造成了越來越多的失地農(nóng)民面臨嚴峻的生存問題。為了更好地解決這些問題以及所產(chǎn)生的一系列后果，國家提供相應(yīng)的社會保障就在很大程度上成了關(guān)鍵，也就是說，如果沒有落實到位的健全的社會保障體系和制度，就一定使農(nóng)民生活受到嚴重影響。

2.3 失地農(nóng)民社會保障環(huán)境

我國的《土地管理法》規(guī)定對于土地為征收的需要原用途加以賠償，其中包括土地補償、安置補助以及附著物和青苗補償費等，很明顯只有對于損失的賠償補償是遠遠不夠的，為了更好地為后續(xù)生活提供保障，還需要在社會就業(yè)、養(yǎng)老等多方面出臺相關(guān)的配套措施。而結(jié)合目前的狀況來看，當下我國在對失地公民的社會保障中存在多個方面的問題。

3 濟南市失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀

3.1 濟南市章丘圣井鎮(zhèn)發(fā)展基本情況分析

山東省是我國的農(nóng)業(yè)大省之一，目前的發(fā)展狀況是不僅人口數(shù)量大，同時老齡化問題也相對嚴重，而其中的章丘地區(qū)處于濟南的大工業(yè)環(huán)境下，因此出現(xiàn)了大量失地農(nóng)民涌入工業(yè)行業(yè)的現(xiàn)象。綜合當下實際來看，失地農(nóng)民社會保障方面的問題是普遍存在的，只有解決好矛盾問題，從根本上加以處理，對相關(guān)案例加以研究，才能更好地為失地農(nóng)民的生存發(fā)展提供幫助，以便于達到更好地維護社會和諧穩(wěn)定的目標。因此，在分析研究的過程中必須有針對性地進行，由個體到整體，從個性延伸到共性問題，并尋求方案。根據(jù)歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，在濟南市非農(nóng)比已在百分之五十以上，六十歲以上人口也達到了一定規(guī)模，能夠明顯的顯示出濟南已經(jīng)完全進入老齡化社會，特別是像濟南圣井鎮(zhèn)這樣的農(nóng)村，老齡化的水平更高。

城鎮(zhèn)化的進程把越來越多的農(nóng)民變成“城里人”，但是經(jīng)過一段時間后發(fā)現(xiàn)，一系列的補償措施都不能為從根本上解決問題，也沒有帶來明顯的生活變化，相反的會造成農(nóng)民的抵觸和焦慮情緒。這也就說明，當前圣井鎮(zhèn)對失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障狀況還處于初期探索調(diào)整階段，并沒有產(chǎn)生明顯的效果或并未達到理想狀態(tài)。但是也能夠發(fā)現(xiàn)的是，圣井鎮(zhèn)作為具有代表性的典型區(qū)域，其發(fā)展狀況及前景都受到了多方面的關(guān)注。只需假以時日，真正探究和發(fā)現(xiàn)問題，就能夠提出高效適宜的解決措施，真正促進鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化發(fā)展。

3.2 濟南市章丘圣井鎮(zhèn)失地農(nóng)民的基本情況分析

根據(jù)問卷調(diào)查等多種形式，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)的失地農(nóng)民普遍面臨學歷水平偏低、缺乏各行各業(yè)專業(yè)能力、缺少固定收入等問題。而對于這些地區(qū)來說，有關(guān)于失地農(nóng)民的保障都需要從最低生活保障、養(yǎng)老保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障等多個角度制定政策，只有完善了相關(guān)方面的制度建設(shè)，才能更好地滿足失地農(nóng)民的生活需要，也能夠支撐其為社會發(fā)展作出新的貢獻。

3.3 濟南市章丘圣井鎮(zhèn)失地農(nóng)民社會保障策略分析

（1）積極推進三產(chǎn)融合工作，為民眾提供更多的就業(yè)機會

（2）注重農(nóng)民教育工作，促進崗前培訓的進一步發(fā)展與完善

（3）提升政府財政支持，緩解失地農(nóng)村生存壓力

（4）注重養(yǎng)老保險等社會制度的建設(shè)與完善

（5）加大考核、監(jiān)督的完善，保證失地農(nóng)民社會保障制度落到實處

（6）注重民生工作建設(shè)，營造失地農(nóng)民良好生存環(huán)境

4 濟南圣井鎮(zhèn)失地農(nóng)民社會保障策略存在問題及原因分析

4.1 濟南市失地農(nóng)村社會保障問題

在發(fā)展初期，各鄉(xiāng)村總會面臨各種問題。比如養(yǎng)老方面，農(nóng)村一般會以家庭養(yǎng)老為主，自古以來就有“養(yǎng)兒防老”等根深蒂固的傳統(tǒng)思想，但是隨著子女數(shù)量的減少，以及外出務(wù)工落戶城鎮(zhèn)的趨勢日益加劇，獨居老人、空巢老人問題逐漸顯現(xiàn)，一系列問題造成了沉重的家庭負擔。另外還可能存在的就是土地養(yǎng)老，由老人繼續(xù)留守鄉(xiāng)村種地，這必然導(dǎo)致出現(xiàn)各種安全隱患，而隨著更多老人因身體因素放棄耕種，主動成為“失地農(nóng)民”，也會在很大程度上沖擊土地養(yǎng)老，并且勢必會影響到農(nóng)民的積極性。除核心的養(yǎng)老外，還包括其他重要方面的問題，都切實關(guān)涉到農(nóng)村民生問題。首先，就是相對保障水平較低無法合理滿足農(nóng)民的社會生活。很多地方政府部門不能很好地履行自己的職責，不重視維護農(nóng)民權(quán)益，導(dǎo)致政策落實不到位，還有部分地區(qū)不能根據(jù)農(nóng)民的實際生活需求，造成了嚴重不平衡的問題。其次，在補償方式上出現(xiàn)了太過于單一為問題。不難發(fā)現(xiàn)的是，農(nóng)民受到傳統(tǒng)生活方式的影響已經(jīng)與現(xiàn)代化脫軌，因此簡單的金錢物質(zhì)支持是無法滿足可持續(xù)發(fā)展的，只能暫時性緩解部分困難，而只有讓農(nóng)民掌握實際的技能，才能有助于長足發(fā)展。最后，就是整體的保障制度還不夠完善，在政策落實的過程中容易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，也就是說監(jiān)管工作還存在力度不強的問題，造成農(nóng)民保障和補償無法真正實現(xiàn)和完成。

4.2 造成濟南市章丘圣井鎮(zhèn)失地農(nóng)民社會保障問題的原因

（1）農(nóng)民就業(yè)意識以及能力有所欠缺

（2）財政支持等不滿足農(nóng)民生存的實際需求

（3）民生政策以及相應(yīng)監(jiān)督管理制度的不完善

5 對于失地農(nóng)民社會保障的對策

結(jié)合章丘圣井鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀，需要設(shè)置和創(chuàng)建更多具有地方特色的發(fā)展模式，比如農(nóng)保模式、城保模式、商保模式等等。同時必須注意到的是，真正的因地制宜對癥下藥能夠更高效地解決好現(xiàn)有問題。在提出對策前必須先分析的就是產(chǎn)生種種問題的原因：第一，從農(nóng)民自身的角度來說，可能存在的就是認識不足，觀念難以調(diào)整。一直以來所保有的觀念讓他們難以適應(yīng)變化的現(xiàn)狀；第二，從政府工作人員的角度，導(dǎo)致工作難以推進的原因通常是溝通不到位，宣傳不細致，農(nóng)民不能很好地了解政策內(nèi)容，與此同時，還有可能出現(xiàn)和存在工作流于形式，沒有真正落實的問題。必須要分別從提升民眾就業(yè)意識、重視農(nóng)村職業(yè)教育工作開展、民生政策的改進與完善、監(jiān)督制度改進與完善、激勵制度建設(shè)與完善等方面進行對策實施。

6 結(jié)語與展望

6.1 結(jié)語

在為了更好地解決出現(xiàn)的問題以及存在的不足，需要社會各界以及相關(guān)部門齊心協(xié)力有所作為。首先亟待解決的就是關(guān)于養(yǎng)老的問題，濟南應(yīng)明確好保障的方式，并且能夠確立明確的方向和目標。只有建立好總目標，才能夠更好地指導(dǎo)實踐，在對于養(yǎng)老保險制度的實施方面，需要做到多種落實方法相結(jié)合，采取多種手段推進。另外，當?shù)卣梢赃m當加大財政投入，保障好農(nóng)民的日常生活，并且設(shè)置職業(yè)培訓，幫助年輕人更好地融入現(xiàn)代化促進就業(yè)。對于觀念問題，就需要基層干部真正走到群眾中去，聆聽需要、答疑解惑，大力做好宣傳工作，真正實現(xiàn)認識提升。最后也是最重要的，就是需要建立健全相關(guān)制度，完善監(jiān)督體系，真正做到有所為。

6.2 展望

以章丘圣井鎮(zhèn)為代表的鄉(xiāng)村失地農(nóng)民問題日益嚴重，必須要結(jié)合各方力量加以解決，才能更好地促進現(xiàn)代化建設(shè)，推動城鄉(xiāng)共同發(fā)展。相信在社會各界共同努力下，一定能夠解決好問題，實現(xiàn)真正的現(xiàn)代化。