全周期管理理念下老舊城區(qū)城市更新實(shí)施策略研究
——以成都市龍泉驛區(qū)為例

熊 琳, 彭 耕

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610000)

1 城市更新背景

我國“十四五”規(guī)劃綱要明確提出“加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升”[1]，城市更新成為新時(shí)代背景下城市建設(shè)的主旋律[2]。隨著城市發(fā)展由增量主導(dǎo)的外延式發(fā)展向增存并重的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，實(shí)施城市更新行動(dòng)成為各城市，特別是超大城市和大城市解決城市發(fā)展問題、增強(qiáng)市民幸福感和安全感的重大舉措。城市更新一直以來也是各界學(xué)者們研究的重要領(lǐng)域，從研究內(nèi)容來看主要集中在城市更新對(duì)象[3]、城市更新模式[4-5]、城市更新經(jīng)濟(jì)評(píng)估機(jī)制[6]等方面，研究視角多從文化保護(hù)[7]、景觀重塑[8]、制度創(chuàng)新[9]等角度，全周期管理理念下的城市更新研究相對(duì)較少。筆者認(rèn)為，隨著習(xí)近平總書記提出“樹立‘全周期管理’意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”，全周期管理理念為現(xiàn)代化城市治理指明了新方向，提出了新要求。在全周期管理理念下實(shí)施城市更新行動(dòng)是我國“十四五”時(shí)期的城市精細(xì)化治理的重要舉措，是城市發(fā)展方式由從增量主導(dǎo)的外延式發(fā)展到增存并重的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變的必然趨勢(shì)，是提升城市治理效能、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。從全周期管理視角研究老舊城區(qū)城市更新實(shí)施策略研究，為提高城市治理效能提供決策參考。

2 成都市龍泉驛區(qū)舊城現(xiàn)狀

2.1 基本概況

成都市龍泉驛區(qū)老舊城區(qū)總面積為15.7 km2，北至龍工北路，南至成龍路、驛都大道，東至建材路，東二路，西至華興大道。現(xiàn)狀總?cè)丝诩s34.5萬人，現(xiàn)狀總建筑開發(fā)量約為925萬m2。現(xiàn)狀商業(yè)建筑開發(fā)量約為14.7萬m2，住宅建筑開發(fā)量約為905萬m2。范圍內(nèi)現(xiàn)狀居住用地比例較大，為5.48 km2，占總面積的34.93%。商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地比例較低,約占總面積的2.9%。綠地與廣場(chǎng)用地比例較低，約占總面積的1.23%，待建面積約為4.31 km2。現(xiàn)狀容積率分布在1.0～2.0之間，沿龍泉山區(qū)域容積率較高開發(fā)強(qiáng)度過大，而片區(qū)中心區(qū)開發(fā)強(qiáng)度較小，未形成明確的、強(qiáng)有力的老城中心，整體形態(tài)未形成錯(cuò)落有致的、有序的空間形態(tài)(圖1、圖2)。

圖1 現(xiàn)狀用地

圖2 現(xiàn)狀相關(guān)分析

2.2 現(xiàn)狀主要問題判研

(1)公共配套設(shè)施缺乏、公共活動(dòng)空間不足和城市環(huán)境品質(zhì)較差。通過居民問卷調(diào)查(發(fā)放1 000份，回收1 000份，有效問卷712份)發(fā)現(xiàn)，居民認(rèn)為目前社區(qū)最迫切需要增建的公共服務(wù)設(shè)施主要有公廁、幼兒園、居民健身設(shè)施、社區(qū)文化活動(dòng)中心、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和綜合健身館；在社區(qū)中最需要的公共空間類型是公共活動(dòng)廣場(chǎng)和社區(qū)綠地；城市環(huán)境品質(zhì)最不滿意的因素為綠化環(huán)境和步行環(huán)境。

(2)城市功能急需提檔升級(jí)。舊城區(qū)商業(yè)業(yè)態(tài)低端、缺乏大型商業(yè)設(shè)施。知名連鎖型企業(yè)和大型專業(yè)店缺乏，KFC、麥當(dāng)勞等連鎖快餐點(diǎn)位少。商業(yè)設(shè)施檔次不高，缺乏特色購物街、高檔商場(chǎng)等購物場(chǎng)所，不能滿足居民對(duì)于服務(wù)業(yè)日益發(fā)展的要求。

(3)城市綜合交通承載力急需提升。龍泉驛區(qū)路網(wǎng)系統(tǒng)不完善、各等級(jí)路網(wǎng)的級(jí)配關(guān)系尚不合理。由于部分道路尚在形成中，支路存在斷頭路、錯(cuò)口路等，導(dǎo)致道路體系尚不完善，現(xiàn)狀路網(wǎng)級(jí)配不甚合理、缺乏支路。道路總長度79 km，密度5.3 km/km2。主干路、次干路、支路比例1∶2.1∶2.7。部分路段及交叉口高峰時(shí)段擁堵嚴(yán)重、舊城區(qū)停車位缺口較大。

(4)城市人居環(huán)境有待提升。龍泉驛區(qū)舊城區(qū)現(xiàn)狀存在公共綠地及廣場(chǎng)數(shù)量供給不足，且分布零散，未整合成完整的系統(tǒng)。龍泉驛區(qū)人均公園綠地面積約為0.4 m2，城市公園綠地占城市用地比例約為3%，公共綠地?cái)?shù)量供給嚴(yán)重不足。公共空間分布零散，未成系統(tǒng)。現(xiàn)狀除成龍路、驛馬河局部地段和驛都大道外，缺乏帶狀城市綠地，且布局不成系統(tǒng)，點(diǎn)狀城市綠地分布零散。

(5)城市公共配套設(shè)施供給不足。龍泉驛區(qū)舊城區(qū)現(xiàn)狀中、小學(xué)，幼兒園可提供的學(xué)位數(shù)均不能滿足相關(guān)學(xué)位數(shù)的需求，同時(shí)按照服務(wù)半徑要求無法實(shí)現(xiàn)全覆蓋。龍泉驛區(qū)舊城區(qū)現(xiàn)狀農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)共6處，按照服務(wù)半徑要求無法實(shí)現(xiàn)全覆蓋。舊城區(qū)內(nèi)無大型體育場(chǎng)館。現(xiàn)狀有7處小型體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館，其中4處位于學(xué)校內(nèi)部，規(guī)模及服務(wù)半徑均難以滿足居民需求。舊城區(qū)內(nèi)無大型圖書館、展覽館等文化設(shè)施，現(xiàn)有文化活動(dòng)站零散分布在居民區(qū)內(nèi)部，普遍規(guī)模較小，難以滿足要求。

(6)城市重要軸線與節(jié)點(diǎn)形象塑造不足。龍泉驛區(qū)現(xiàn)狀沿主要道路分布的建筑高度和風(fēng)貌不統(tǒng)一，未形成明確的高層建筑簇群，導(dǎo)致道路景觀軸線不突出，城市空間發(fā)展軸線模糊，缺乏對(duì)重要城市發(fā)展軸引導(dǎo)。

3 成都市龍泉驛區(qū)老舊城區(qū)城市更新策略

3.1 實(shí)施城市更新行動(dòng)前制定“宏觀、中觀、微觀”多層次更新策略

3.1.1 宏觀層面確定總體定位

通過對(duì)城市發(fā)展趨勢(shì)的判研，龍泉驛區(qū)老舊城區(qū)的發(fā)展目標(biāo)定位是為龍泉驛區(qū)城市副中心；高品質(zhì)傳統(tǒng)特色休閑、娛樂商業(yè)集聚地；維持傳統(tǒng)肌理的宜居、宜商、宜業(yè)的生活品質(zhì)城。在定位的基礎(chǔ)上，形成“兩軸兩帶十片、一核三節(jié)點(diǎn)”的總體結(jié)構(gòu)，兩軸為集聚商業(yè)、商務(wù)、辦公等多元功能的城市發(fā)展軸；兩帶依托區(qū)域自然河流形成兩條自然生態(tài)帶；十片為功能復(fù)合、產(chǎn)城一體、配套完善的十大城市片區(qū)；一核為承擔(dān)國際商務(wù)、金融服務(wù)、高端商業(yè)、酒店賓館等城市功能的商業(yè)商務(wù)極核；三節(jié)點(diǎn)為特色商業(yè)功能節(jié)點(diǎn)、醫(yī)療教育功能節(jié)點(diǎn)、文化休閑功能節(jié)點(diǎn)3個(gè)城市特色功能節(jié)點(diǎn)。同時(shí)，確立拆舊建新、保留整治、空地新建3類更新模式和交通暢通、配套完善、生態(tài)優(yōu)化、空間美觀、功能提升、文化傳承六大目標(biāo)(圖3、圖4)。

圖3 總體定位示意

圖4 總體結(jié)構(gòu)

3.1.2 中觀層面確定完善的系統(tǒng)優(yōu)化策略

對(duì)應(yīng)現(xiàn)狀判識(shí)出的問題，在宏觀總體層面的定位、更新改造策略等的指引下，極具針對(duì)性地確定完善的系統(tǒng)優(yōu)化策略。通過建成骨干交通體系、打通斷頭路、改造擁堵交叉口等，增強(qiáng)綜合交通承載能力。通過新建幼兒園、中小學(xué)等教育設(shè)施、升級(jí)醫(yī)院等設(shè)施、增設(shè)體育設(shè)施等完善公共配套服務(wù)設(shè)施。通過建設(shè)城區(qū)微綠地、城市綠道、小街巷改造等，塑造步行友好宜居社區(qū)。通過實(shí)施街道沿線地區(qū)與街區(qū)整治、重點(diǎn)項(xiàng)目片區(qū)建設(shè)等促進(jìn)城市功能活力提升。通過保護(hù)傳承古驛道等4類文化、建設(shè)文化展示片區(qū)及節(jié)點(diǎn)等提升特色文化彰顯魅力。通過完善電力設(shè)施、消防設(shè)施等優(yōu)化市政設(shè)施總體布局(圖5～圖8)。

圖5 道路系統(tǒng)規(guī)劃

圖6 公服配套(農(nóng)貿(mào)市場(chǎng))規(guī)劃

圖7 綠地系統(tǒng)規(guī)劃

圖8 規(guī)劃拆舊建新片區(qū)示意

3.1.3 微觀層面形成年度行動(dòng)計(jì)劃和啟動(dòng)項(xiàng)目的詳細(xì)設(shè)計(jì)

(1)根據(jù)不同項(xiàng)目類型，綜合考慮土地整理的難易程度、改造效果和資金人員配置等，將項(xiàng)目進(jìn)行時(shí)間排序。

(2)以規(guī)劃項(xiàng)目組為主，提出立項(xiàng)的年度實(shí)施計(jì)劃；根據(jù)土地整備情況進(jìn)行整合，部門溝通、協(xié)調(diào)進(jìn)行調(diào)整，由部門領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)商定稿，確定老舊城區(qū)城市更新3年行動(dòng)計(jì)劃及遠(yuǎn)期行動(dòng)計(jì)劃(表1)。

3.2 實(shí)施城市更新行動(dòng)中強(qiáng)化實(shí)施保障構(gòu)建多部門聯(lián)動(dòng)的實(shí)施機(jī)制

(1)強(qiáng)化組織保障，成立由區(qū)位政府主要領(lǐng)導(dǎo)，由各部門主要領(lǐng)導(dǎo)組成的龍泉驛區(qū)城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌安排龍泉驛區(qū)城市更新行動(dòng)。由龍泉驛區(qū)公園城市局牽頭，全面組織、安排協(xié)調(diào)老舊城區(qū)城市更新未來幾年的規(guī)劃建設(shè)工作，各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)管委會(huì)橫向聯(lián)動(dòng)，保障更新行動(dòng)計(jì)劃的有序推進(jìn)。

(2)構(gòu)建可持續(xù)的城市更新政策機(jī)制，形成由“政策法規(guī)體系+更新規(guī)劃體系+運(yùn)作實(shí)施體系”組成的三大政策體系機(jī)制，保障城市更新項(xiàng)目的順利實(shí)施。其中政策法規(guī)體系加強(qiáng)城市有機(jī)更新法律法規(guī)體系建設(shè)，建立法律、條例、規(guī)章、地方法規(guī)到實(shí)施細(xì)則的多層次法律制度體系；更新規(guī)劃體系制定城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，明確區(qū)域、方向、目標(biāo)、時(shí)序、策略，允許土地功能彈性變更；實(shí)施運(yùn)作體系建立財(cái)政資金引導(dǎo)機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，通過公私合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等辦法，吸引社會(huì)資本參與城市有機(jī)更新；構(gòu)建多主體共同參與機(jī)制 在符合總規(guī)的情況下，通過多方協(xié)商，平衡各方相關(guān)利益主體需求，可通過容積率獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠、補(bǔ)助金等政策，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

3.3 實(shí)施城市更新行動(dòng)后建立對(duì)更新策略、部門績效及社會(huì)績效評(píng)價(jià)機(jī)制

(1)對(duì)建立城市更新策略評(píng)價(jià)機(jī)制。由各實(shí)施主體對(duì)制定的城市更新策略進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要評(píng)價(jià)策略的適用性、可實(shí)施性等。

表1 年度行動(dòng)計(jì)劃

(2)將城市更新行動(dòng)計(jì)劃落實(shí)到各責(zé)任部門，區(qū)政府將責(zé)任部門實(shí)施情況納入年度目標(biāo)任務(wù)，依據(jù)完成情況和實(shí)施效果對(duì)責(zé)任部門進(jìn)行績效考核。

(3)建立社會(huì)績效評(píng)估機(jī)制，通過結(jié)構(gòu)性訪談的社會(huì)調(diào)查方法，對(duì)周邊各市場(chǎng)主體及人民群眾從便捷高效、舒適宜居等方面對(duì)比城市更新行動(dòng)實(shí)施前后的變化，查找存在的問題及原因、分析實(shí)施城市更新行動(dòng)帶來的影響,通過分析這些影響的利弊對(duì)實(shí)施城市更新行動(dòng)的社會(huì)績效作出評(píng)價(jià)。

4 結(jié)束語

“全周期管理”是新時(shí)代推進(jìn)城市現(xiàn)代化治理的城市更新的新理念。全周期管理理念下實(shí)施城市更新行動(dòng)，既能實(shí)現(xiàn)前、中、后全流程管理，也能激活主管部門、行業(yè)部門，解決城市發(fā)展存在的主要問題，實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化。本文僅從城市更新規(guī)劃、城市更新實(shí)施保障、城市更新績效評(píng)價(jià)維度談?wù)摮鞘懈碌娜芷诠芾恚磥硪部梢詮慕ㄖ误w質(zhì)量、從城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面研究全周期管理理念下的城市更新。