自然資源和規(guī)劃管理中新型城鎮(zhèn)化工作思考

文／黃照來 六盤水市自然資源局 貴州六盤水 553000

1、新型城鎮(zhèn)化工作要求

黨的十九大報告從促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略層面提出：以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

十九屆五中全會提出：優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化。堅持實施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系。要構建國土空間開發(fā)保護新格局，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

貴州省第十二屆八次全會指出，大力推進新型城鎮(zhèn)化，構建高質(zhì)量發(fā)展城鎮(zhèn)體系。堅持以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，大力實施城鎮(zhèn)化提升行動，加快走出一條山地特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新路。做大做強城鎮(zhèn)經(jīng)濟，全面提升城鎮(zhèn)品質(zhì)，優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，實施強省會五年行動，加快構建以黔中城市群為主體，貴陽貴安為龍頭，貴陽—貴安—安順都市圈和遵義都市圈為核心增長極，其他市（州）區(qū)域中心城市為重點，以縣城為重要載體，黔邊城市帶和特色小城鎮(zhèn)為支撐的新型城鎮(zhèn)化空間格局。

六盤水市七屆十二次全會提出，大力推進新型城鎮(zhèn)化，高質(zhì)量構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。堅持以人為核心的城鎮(zhèn)化，大力實施城鎮(zhèn)化提升行動，做大城市規(guī)模、做優(yōu)城市品質(zhì)、做強城市經(jīng)濟，奮力推進城鎮(zhèn)大提升。優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，提升區(qū)域競爭能級，全面提升城鎮(zhèn)品質(zhì)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，構建以鐘山、水城組團的中心城區(qū)為核心腹地，東援六枝、南引盤州、襟帶周邊區(qū)域發(fā)展格局，建設高顏值、高氣質(zhì)、高品質(zhì)的新型現(xiàn)代化山地城市和川滇黔區(qū)域中心城市。

2、自然資源和規(guī)劃管理中新型城鎮(zhèn)化工作情況

2021年，全市常住人口城鎮(zhèn)化率達50.37%，較2015年提高6%，城市規(guī)模進一步擴，市中心城區(qū)建成區(qū)面積達79.6km。水城－鐘山－紅橋三地同城步伐加快；縣域空間布局進一步優(yōu)化，盤縣撤縣設立盤州市并連續(xù)多年入選全國百強縣市榜單、入列國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點城市，水城縣撤縣設立水城區(qū)獲得批復，六枝特區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設成效顯著；特色小城鎮(zhèn)建設快速推進，8+X小城鎮(zhèn)建設項目和鎮(zhèn)村聯(lián)動建設任務全面完成。取得的這些成績，離不開自然資源部門的工作。

2.1 強化規(guī)劃引領，有序推進國土空間總體規(guī)劃編制

六盤水市城市總體規(guī)劃明確，建立市域中心城市—副中心城市—重點鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)4級城鎮(zhèn)結(jié)構體系。其中市域中心城市1座（六盤水市中心城區(qū)）；副中心城市2座（盤縣和六枝中心城區(qū)）；重點鎮(zhèn)11座（盤縣城關鎮(zhèn)、柏果鎮(zhèn)、老廠鎮(zhèn)、響水鎮(zhèn)、英武、郎岱鎮(zhèn)、巖腳鎮(zhèn)、木崗鎮(zhèn)、南開、發(fā)耳、野鐘），一般鎮(zhèn)32座。形成三核三帶一走廊的城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構。

按照《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)》《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》的通知》《自然資源部關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》等要求。我市已完成第三輪市級國土空間總體規(guī)劃基礎資料收集和調(diào)研，形成《六盤水市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）現(xiàn)狀調(diào)研報告》和相關支撐性專題研究初步成果；已完成土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃實施評估及國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估、國土空間規(guī)劃城市體檢評估等工作；已完成市縣級雙評價（資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性）初步成果；擬定《中共六盤水市委六盤水市人民政府關于全面推進國土空間規(guī)劃體系建設并監(jiān)督實施的意見》并報市委、市政府印發(fā)。已完成生態(tài)保護紅線評估階段性工作，成果已上報國家審查，正在統(tǒng)籌推進三區(qū)三線劃定工作。

2.2 加快專項規(guī)劃及詳細規(guī)劃編制。十三五期間，需做好以下3點：

（1）編制完成《市中心城區(qū)市政基礎設施布局規(guī)劃》《市中心城區(qū)管線綜合專項規(guī)劃》《市中心城區(qū)地下管廊建設規(guī)劃》《六盤水市中心城區(qū)海綿城市專項規(guī)劃》等專項規(guī)劃，結(jié)合區(qū)域人口規(guī)模和用地條件，對水、電、氣、熱、通信等需求進行科學預測，合理布局市政設施用地。對城市沿主要道路設置的供水、排水、電力、通信、燃氣、供熱等管網(wǎng)進行統(tǒng)一布局，明確沿線管網(wǎng)的入廊標準和建設要求，對各種管網(wǎng)的管徑、管底標高、防護距離進行統(tǒng)一設計，制定水環(huán)境保護、水生態(tài)修復、水安全保障、水資源再生利用策略，構建中心城區(qū)海綿系統(tǒng)，積極爭取海綿城市試點。

（2）配合編制《六盤水市中心城區(qū)地下空間開發(fā)利用規(guī)劃》，規(guī)劃地下交通系統(tǒng)、地下市政設施系統(tǒng)及地下公共空間等系統(tǒng)，明確人防工程總體控制規(guī)模。

（3）加強城市設計、提升城市魅力形象。已完成《德塢片區(qū)城市設計概念方案》《七十三片區(qū)（棚戶區(qū)改造）城市設計概念性規(guī)劃》《六盤水站站前區(qū)域修建性詳細規(guī)劃設計》《塔山新區(qū)城市設計》等13項城市重要節(jié)點、重要區(qū)域的城市設計稿，涉及范圍累計約2300hm。通過重點梳理市中心城區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部地塊，組織編制城市設計整合連片地塊，引導所在區(qū)域一體化發(fā)展。在城市設計編制過程中，探索具有山地城市特色的空間布局，追求組團布局與環(huán)境相融合，顯山露水透綠，建筑形式與山地環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一，打造具有地方特色和時代風貌的六盤水。

2.3 強化土地支撐，打好政策組合拳

（1）保障建設用地空間。2015年，我市啟動土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善，實現(xiàn)了兩減一增，即核減耕地保護任務27萬畝，核減永久基本農(nóng)田保護任務10萬畝，爭取到建設用地規(guī)模7萬畝，較好地保障了我市重大基礎設施等新型城鎮(zhèn)化項目建設用地空間需要。2019年以來，我市簡化程序，組織全市四縣區(qū)開展了土規(guī)修改、布局調(diào)整，實施保障脫貧空間、城鎮(zhèn)化建設等用地空間，共涉及布局調(diào)整或修改面積60.4km，其中，六枝特區(qū)修改4.78km，盤州市調(diào)整25.83km、水城區(qū)修改23.26km、鐘山區(qū)調(diào)整6.53km。

（2）用好增減掛鉤政策。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤即城鎮(zhèn)建設用地增加，農(nóng)村建設用地減少，“十三五”期間，省累計下達我市增減掛鉤指標18395畝，全部用于城鎮(zhèn)建設、易地扶貧搬遷等新型城鎮(zhèn)化。

（3）扎實推進農(nóng)村宅基地使用權確權登記頒證。截至目前，全市農(nóng)村宅基地使用權確權登記應完成261322宗，面積3711.9hm2，目前已登記發(fā)證223108宗（含不動產(chǎn)權證2616宗），登記發(fā)證率85.38%。

（4）盤活存量建設用地，推進城鎮(zhèn)低效用的再開發(fā)。截至目前，省廳下達批而未供任務5347畝，已處置6794畝，處置率127.06%，閑置土地任務 3694 畝，已處置4503畝，處置率121.90%。完成年度處置任務。經(jīng)對接省自然資源廳，自然資源部正在修改原國土資源部印發(fā)的《關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》的通知（國土資發(fā)〔2016〕147號）文件，出臺新的城鎮(zhèn)低效用的開發(fā)政策文件。

2.4 助力人從何來，深入實施地質(zhì)災害綜合治理

2020年以來，全市強化地質(zhì)災害綜合治理項目庫建設，采取集中連片打捆的方式，組織縣區(qū)謀劃、包裝、編制項目，多渠道籌集資金，全面推進項目實施，有效消除隱患，確保了地質(zhì)災害綜合治理取得實效。一是全市完成申報項目43個，概算資金約232137.74萬元（其中：工程治理項目26個，資金約12764.6萬元；搬遷避讓項目17個，資金約219373.14萬元），治理完成后，預計可消除10178戶32979人地質(zhì)災害威脅。截至目前，共獲批入國家、省級地質(zhì)災害治理項目庫項目35個，概算資金206475.52萬元（其中：工程治理項目19個，資金約8706.38萬元；搬遷避讓項目16個，資金約197769.14萬元）；獲批下達資金項目6個，獲批中央補助資金4787.1萬元（其中：工程治理項目5個，資金2627.1萬元；搬遷避讓項目1個，資金2160萬元），正在有序推進實施。市級財政預算資金500萬元，實施4個中型地質(zhì)災害治理項目，治理完成可消除111戶749人地質(zhì)災害威脅。全力爭取支持，積極開展災后重建相關工作。申報獲批地質(zhì)災害應急處置經(jīng)費500萬元，幫助解決受災群眾5522人的臨時避讓安置。

3、存在的問題及意見建議

城鎮(zhèn)建成區(qū)面積口徑不統(tǒng)一。雖然自然資源部制定了《城區(qū)范圍確定規(guī)程》，但實際操作較為困難，理解不一，不同的技術單位調(diào)查結(jié)果不統(tǒng)一，導致數(shù)據(jù)缺乏可比性，準確性。城市建成區(qū)的范圍和面積直接反映了一個城市的城鎮(zhèn)化水平，是城市人口、經(jīng)濟、生態(tài)、公共服務等一系列指標的統(tǒng)計基礎，也是判斷城市發(fā)展水平和土地利用效率的重要依據(jù)。建立統(tǒng)一的技術規(guī)范顯標準得尤為必要。

新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵理解比較單一。新型城鎮(zhèn)化具體包括以下幾方面：

（1）目的新。首先是人的城鎮(zhèn)化，更加注重以人民為中心，強調(diào)人的生活發(fā)展條件與宜居條件、配套基礎設施與社會公用設施的改善，要求創(chuàng)造高品質(zhì)生活，使農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口真正融入城市。

（2）內(nèi)涵新。把生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化各方面，倡導綠色生產(chǎn)方式、生活方式和消費模式，注重綠色、低碳、智慧、平衡、共享與協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）路徑新。更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進城鎮(zhèn)從外延式擴張轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵式發(fā)展，強化產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐，深入推進三改。

（4）機制新。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進人口自由遷徙、要素自由流動，推動新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、旅游產(chǎn)業(yè)化協(xié)同發(fā)展，形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。

（5）體系新。采用集群式、組團式、點狀式、串珠狀布局，有序拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間，輻射帶動鄉(xiāng)村全面振興，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)村公共服務一體化發(fā)展、公共基礎設施一體化建設。但在實際工作中，很多同志、部門通常僅理解其中之一。

市中心城區(qū)高鐵通達性有待進一步加強。雖然全市各縣通高鐵，但六威城際鐵路未連通盤州。

地質(zhì)災害房屋重建、搬遷安置政策不明確。根據(jù)當前政策，消除地質(zhì)災害隱患具體分為以下3類：

（1）實施工程治理。

（2）避險搬遷安置。

（3）持續(xù)監(jiān)測三年以上隱患點無變化的。

按程序核銷地災隱患點。未對發(fā)生災情險情造成群眾房屋、圈舍、土地、山林等損毀實施災后重建明確有關項目資金申報渠道，且地災避險搬遷安置項目政策不明確，無相關標準，基層組織開展災后重建工作缺乏指導性政策。

在今后的工作中，要嚴格落實黨的十九屆歷次全會精神、國家十四五規(guī)劃綱要，深刻領會新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵，按照省、市新型城鎮(zhèn)化、國土空間規(guī)劃要求，結(jié)合我市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設需要，做好如下工作：

（1）在三調(diào)及2020年土地變更調(diào)查成果基礎上，盡快提出國土空間總體規(guī)劃主要指標預測分析報告，并加強與省級國土空間總體規(guī)劃銜接融合，爭取省級在約束性指標方面給予一定傾斜，及時完成市、縣級國土空間總體規(guī)劃的編制。加快構建國土空間規(guī)劃一張圖實施監(jiān)督信息系統(tǒng)。按照市縣統(tǒng)建原則，加快國土空間基礎信息平臺建設，形成國土空間規(guī)劃一張圖實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，與國土空間總體規(guī)劃同步報批。在實踐中，不斷細化《城區(qū)范圍確定規(guī)程》，對于成熟的經(jīng)驗思路，及時上報國家和省。

（2）有序推進專項規(guī)劃及詳細規(guī)劃編制。嚴格執(zhí)行專項規(guī)劃目錄清單及管理辦法，進一步完善國土空間專項規(guī)劃清單制度，在省級指導下探索六盤水市國土空間規(guī)劃政策體系建設，強化國土空間總體規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用。配合住建部門適時啟動城市風貌規(guī)劃編制工作，加強城市設計，以指導城市色彩、天際線、建筑風格、重要城市節(jié)點景觀等的規(guī)劃管理，通過規(guī)劃管理引導城市建設，提升城市魅力形象。提升城市品質(zhì)，在城市設計編制過程中，探索具有山地城市特色的空間布局，追求組團布局與環(huán)境相融合，顯山露水透綠，建筑形式與山地環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一，打造具有地方特色和時代風貌的六盤水。督促指導各市（特區(qū)、區(qū)）開展村莊規(guī)劃管理試點工作，特別是將工作重心放在集鎮(zhèn)上，大力推進重點核心小城鎮(zhèn)建設。

（3）加快六威昭、畢水興高鐵項目建設。六威昭、畢水興高鐵項目是安六城際鐵路延伸段，是國家促進西部大開發(fā)、促進云貴廣互通，帶動烏蒙山片區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的城際客運線。六威昭、畢水興高鐵開通運營后，有利于與云貴廣交界市州融入成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈，有利于黔西北地區(qū)、黔中城市群和滇中城市群等融合發(fā)展，有利于提高我市區(qū)域競爭力，促進我市各項城鎮(zhèn)化建設。因此，務必爭取在十四五期間開工建設力爭完成。屆時，六盤東站、六盤水站、六盤水西站的輻射帶動作用將進一步凸顯，城市道路、醫(yī)院、學校等各項基礎設施將逐步建設完成使用，市中心城區(qū)同城化發(fā)展將真正實現(xiàn)，六枝、水城、盤州大三地同城化將更加緊密。

（4）扎實開展土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，嚴格履行建設項目規(guī)劃批后監(jiān)管。利用先進及時的衛(wèi)星遙感技術，及時發(fā)現(xiàn)各類違法用地、占地行為，嚴肅查處、嚴厲打擊，按照月清、季節(jié)、年度評估的要求，早發(fā)現(xiàn)早制止早查處，維護土地管理秩序，推動落實最嚴格的耕地保護制度，保障全市糧食安全。按照“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的相關工作部署，結(jié)合全省推進新型城鎮(zhèn)化暨“強省會”工作電視電話會議精神，加強與工改的融合，及時將規(guī)劃驗收工作融入聯(lián)合驗收階段，進一步理清工作辦理流程，縮短行政審批時限；強化規(guī)劃管理的事中、事后監(jiān)管，保障規(guī)劃實施落地。同時對建設項目批后跟蹤管理工作及建設項目竣工規(guī)劃核實工作擬定相關實施細則，統(tǒng)一業(yè)務工作標準、規(guī)范行政審批裁量權，提高業(yè)務辦理效率。

（5）摸清建設用地家底，加大存量建設用地盤活力度。以2020年土地變更調(diào)查為基底，完成全市建設用地起底大調(diào)查，全面查清全市城鎮(zhèn)棚戶區(qū)（城中村）改造、老舊小區(qū)改造、背街小巷改造等低效用地；批而未供、供而未用、久征不建、久建不完工等存量土地；產(chǎn)業(yè)園和開發(fā)區(qū)用地情況，建立全市建設用地起底大調(diào)查數(shù)據(jù)庫。健全市、縣重大項目用地保障協(xié)調(diào)機制，用好用活支持政策，認真貫徹落實中央、省關于土地要素跟著項目走的政策，支持新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。督促加大批而未供和閑置土地處置力度，開展專項整治，建立全市批而未供和閑置土地動態(tài)清單，按照一宗一策原則制定處置措施，加快批而未供土地消化，有效盤活閑置土地。鼓勵推進城鎮(zhèn)低效用的再開發(fā)，結(jié)合實際完成轄區(qū)內(nèi)低效用的數(shù)據(jù)庫更新，用好低效用的再開發(fā)政策，提升畝均效益。深化土地市場改革。建立建設用地二級市場聯(lián)動機制，推進建設用地二級市場建設。根據(jù)省自然資源廳要求完成基準地價、標定地價以及農(nóng)用地和集體建設用地基準地價編制工作，審慎穩(wěn)妥推進集體經(jīng)營性建設用地入市，結(jié)合實際爭取工業(yè)用地標準地改革試點，探索混合用地改革。

（6）以有序推進城鎮(zhèn)安全保障工程為目標，以提升地質(zhì)災害綜合治理能力為抓手，科學謀劃地質(zhì)災害防治十四五規(guī)劃，進一步加大地質(zhì)災害綜合治理項目謀劃、申報和實施力度，加快推進在建項目施工進度，建立健全市、縣兩級地質(zhì)災害綜合治理項目庫，多渠道增加資金投入，爭取國家和省的支持，切實加大避險搬遷安置力度，千方百計助推加快新型城鎮(zhèn)化建設。建議國家層面研究出臺災后重建、避險搬遷安置的相關政策，整合鄉(xiāng)村振興、生態(tài)宜居等政策，積極支持實施災害重建、避險搬遷安置。建議將我市納入國家地質(zhì)災害重點地區(qū)給予政策、項目和資金上的重點傾斜支持。

（7）合理利用土地資源，解決土地問題。當前，我國城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展階段，伴隨社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，使得城市發(fā)展的速度越來越快，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化深入進行增加了土地等自然資源的利用率。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化比較分散，伴隨城市面積的大規(guī)模擴張造成了土地資源出現(xiàn)了嚴重的浪費現(xiàn)象，使得土地利用率不高，因此為了解決這一問題，采取新型城鎮(zhèn)化方式能夠解決土地稀缺問題，通過加大土地資源利用率，采用合理建筑方式最大程度實現(xiàn)土地的集約利用，加強對自然資源的綜合館辦理，進而實現(xiàn)和發(fā)揮土地資源的真正作用。

結(jié)語：

綜上所述，新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵豐富，自然資源和規(guī)劃管理扮演著重要角色，本文結(jié)合自然資源和規(guī)劃管理工作情況及目前存在的問題并提出意見建議，以期起到拋磚引玉的作用，更好地抓好新型城鎮(zhèn)化工作。