構(gòu)建我國國土空間規(guī)劃體系的相關(guān)探討

文／盛韓微 中聯(lián)西北工程設(shè)計研究院有限公司 陜西西安 710000

引言：

國土空間規(guī)劃實際上是多規(guī)合一過去我國有各種各樣的規(guī)劃，特別是主體功能區(qū)的規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、以及城市建設(shè)規(guī)劃，把這三個規(guī)劃結(jié)合在一個規(guī)劃當(dāng)中，就是國土空間規(guī)劃。它背后的理念和價值在于生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)等的綜合考量，要求地方政府系統(tǒng)性地思考土地整體發(fā)展和規(guī)劃以及利用問題。而國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建主要是為了對國土空間實施用途管制，確保我國國土空間能夠合理開發(fā)。

1、關(guān)于國土空間規(guī)劃的解讀

1.1 國土空間規(guī)劃的理解

構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃和用途管制制度是《生態(tài)文明體制改革總體方案》確定的重大改革任務(wù)。國土空間規(guī)劃有3個方面需把握，因為規(guī)劃是面向未來的，所以要把握未來發(fā)展態(tài)勢；做好空間規(guī)劃，必須要掌握一定規(guī)律；具體操作時候要有適當(dāng)?shù)姆椒ǎ簿褪菄量臻g規(guī)劃應(yīng)從不同趨勢中把握有利的趨勢，同時方法也要因地制宜，對于國土方案規(guī)劃同樣面臨著發(fā)展趨勢，國土空間規(guī)劃主要需要以整個生態(tài)文明作為基礎(chǔ)條件進行整體方案規(guī)劃，現(xiàn)在空間治理已經(jīng)是3.0時代，1.0時代是我國剛剛建國時期，計劃經(jīng)濟下推動城市化和工業(yè)化，改革開放以后市場經(jīng)濟推動工業(yè)化，現(xiàn)在是以生態(tài)文明建設(shè)推動社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，所以3.0時代與過去工業(yè)化時期是不一樣的。國土空間規(guī)劃中所說的空間規(guī)劃也叫做三份原則、兩份研究、一份規(guī)劃、兩份協(xié)調(diào)、一份成文，所以空間規(guī)劃是一個體系，事前有規(guī)劃、事中有監(jiān)測、事后有問責(zé)。國土空間規(guī)劃離不開土地，土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間基礎(chǔ)，它包括了大氣、土壤、地下空間、社會空間。也可以把土地看作是一個人力系統(tǒng)，水、土、氣、生、光、人為一體化的，也就是說今天所說的生態(tài)文明是基于這六大要素體系的，人和其他五個要素之間的關(guān)系非常密切，所以要構(gòu)建一套新的理論體系來支撐國土空間規(guī)劃。

1.2 關(guān)于國土空間規(guī)劃工作的重要指示

生態(tài)文明建設(shè)是黨的十八大以來一項非常重要的體制建設(shè)內(nèi)容，從2012年黨的十八大召開時就已經(jīng)明確要大力推進生態(tài)文明建設(shè)。2015年中央的生態(tài)文明體制改革總體方案明確了要構(gòu)建以國土空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃。2016年2月中央城市工作會議進一步對于加強城市規(guī)劃、建設(shè)管理工作提出了若干意見，比如劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、推進城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的銜接，推動兩規(guī)合一，這實際是我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。而建立國土空間規(guī)劃體系、完善空間治理體系的思路隨著19屆三中全會黨和國家機構(gòu)改革決定的發(fā)布變得更加明確。生態(tài)文明思想包括了6個方面：（1）人與自然和諧；（2）綠水青山就是金山銀山；（3）良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉；（4）山水林田湖草是生命共同體；（5）最嚴(yán)格是制度和最嚴(yán)密的法治；（6）共謀全球生態(tài)文明建設(shè)。這些重要的論述特別強調(diào)了生態(tài)文明的建設(shè)是關(guān)系中華民族持續(xù)發(fā)展的根本大計，現(xiàn)在已經(jīng)到了一個重要的關(guān)鍵期、攻堅期和窗口期，還強調(diào)了生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。想要合理開展國土方案規(guī)劃，應(yīng)始終保持強化自然生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)定力，不能由于社會經(jīng)濟遇到困難和問題就產(chǎn)生懈怠或者抵觸心理，更不能以犧牲自然環(huán)境作為城市經(jīng)濟提高的基礎(chǔ)條件，嚴(yán)重甚至打破自然環(huán)境平衡，突破生態(tài)保護的底線。為了從根本上開展國土空間規(guī)劃方案，各個地區(qū)政府應(yīng)以自然生態(tài)環(huán)境作為基礎(chǔ)條件，積極探索和研究以生態(tài)文明優(yōu)先、綠色發(fā)展作為引導(dǎo)的高質(zhì)量、高水平的發(fā)展趨勢和途徑，始終堅持底線思維模式，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)的生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線立足于本地資源稟賦特點，凸顯出本地優(yōu)勢。

2、我國國土空間規(guī)劃體系的情況分析

2019年，中共中央國務(wù)院正式頒布了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，該項意見的提出標(biāo)志著在生態(tài)文明新時代背景下，多規(guī)合一的國土空間規(guī)劃體系的總體框架基本形成。過去我國空間類的規(guī)劃類型眾多，相關(guān)體系的形成反映了我國自新中國成立以來在建設(shè)新中國的過程中在不同的歷史時期我國社會的一種發(fā)展需要。就像80年代我國提出了土地利用規(guī)劃，90年代提出了海洋功能區(qū)劃、到了新世紀(jì)提出了主體功能區(qū)的規(guī)劃。這些空間類的規(guī)劃類型在解決實際問題的過程中雖發(fā)揮了積極作用，但是在當(dāng)前發(fā)展的歷史階段中有很多新的問題逐漸暴露出來。具體包括以下幾方面：（1）規(guī)劃內(nèi)容的重疊和沖突，例如，在2016年海口多規(guī)合一的規(guī)劃中，耕地、城市建設(shè)用地、和林地的建設(shè)應(yīng)用矛盾突出，有很多的重疊，海南省的多規(guī)合一總體規(guī)劃編制完成后，一共解決了1300多km的沖突空間，即便是一個面積只有1600多km的廈門市，圖斑面積差異就能夠達(dá)到306km，這些沖突問題大大降低了管控空間的有效性，對于資源環(huán)境的保護是不利的，不僅降低了行政審批的效率，也對公眾參與監(jiān)督造成了很多的新問題。（2）規(guī)劃類型的多樣性，我國關(guān)于空間類的規(guī)劃類型有上百種，依據(jù)法律編制地占據(jù)1/3，而一些類型比較繁雜的規(guī)劃由不同的部門管理，同時也建立了不同的管理體系，這樣一來各部門之間的協(xié)調(diào)就會變得困難，不利于城鄉(xiāng)規(guī)劃改革的順利實施。若從整體上來說，國土空間規(guī)劃包括空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃兩大類型，其中空間規(guī)劃被劃分為資源保護和建設(shè)開發(fā)，目前來看空間規(guī)劃仍缺乏綜合性，如此一來很多規(guī)劃的矛盾就逐漸凸顯出來。（3）內(nèi)容繁雜、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，由于空間類的規(guī)劃類型較多，不同種類的規(guī)劃都有一套標(biāo)準(zhǔn)，如果編制期限和數(shù)據(jù)來源不同，則編制的進度也就不同，規(guī)劃目標(biāo)的對接就會出現(xiàn)困難。而且多歸的標(biāo)準(zhǔn)體系各不相同，若在不同類型的規(guī)劃中落實相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，就會出現(xiàn)空間主體矛盾。（4）體系覆蓋不夠全面，國土空間規(guī)劃中的空間規(guī)劃注重空間落實，而國土空間規(guī)劃中的發(fā)展規(guī)劃注重戰(zhàn)略指引，二者之間從縱向?qū)用嫔蟻碇v存在規(guī)劃割裂的問題，不利于空間資源的合理配置，容易出現(xiàn)行政資源或者規(guī)劃資源浪費的情況。而且當(dāng)前我國普遍存在發(fā)展建設(shè)規(guī)劃大于保護修復(fù)規(guī)劃的現(xiàn)象，特別是在海洋或者沙漠等自然生態(tài)空間資源尚未做出有關(guān)環(huán)境保護的系統(tǒng)性規(guī)劃。（5）體系定位模糊、實施有難度，雖然我國出臺了不少有關(guān)建立國土空間規(guī)劃體系的意見，但在法律層面上還缺乏權(quán)威性，難以確保國土空間規(guī)劃的科學(xué)性和規(guī)范性。體系定位還不夠清晰，要想全面落地實施還存在一定困難。（6）體系建設(shè)不能滿足社會發(fā)展需要，隨著我國社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，國土空間規(guī)劃的理念和體系已經(jīng)跟不上社會發(fā)展的步伐，難以滿足時代要求，雖然現(xiàn)階段要求國土空間規(guī)劃體系要逐步向生態(tài)文明和以人為本方向轉(zhuǎn)變，但是在實際構(gòu)建過程中，生態(tài)文明和以人為本的理念并沒有完全得到落實，使得國土空間規(guī)劃體系的科學(xué)性和權(quán)威性遭受到質(zhì)疑。

3、構(gòu)建我國國土空間規(guī)劃體系的重要意義分析

從上述國土空間規(guī)劃體系的情況分析可知，現(xiàn)階段我國國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建還不夠完善，存在體系覆蓋不全面、定位模糊、規(guī)劃內(nèi)容重疊沖突等多方面問題，因此當(dāng)下完善規(guī)劃體系是一項重要任務(wù)，從國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的意義上來講，它的重要性具體體現(xiàn)在以下幾方面：（1）構(gòu)建完善的國土空間規(guī)劃體系能夠督查耕地的保護情況、土地的節(jié)約和集約化利用情況、國土空間規(guī)劃的編制執(zhí)行情況、土地管理執(zhí)法機關(guān)對土地管理以及法律法規(guī)的執(zhí)行情況、土地整體利用情況。不僅如此還能夠解決空間無序的問題，雖然我國自然資源豐富，但是人均占有水平較低，尤其是一些重要資源的空間分布與人口的空間分布不夠契合，隨著人們的空間開發(fā)活動不斷增長，難以實現(xiàn)重要資源的合理配置，資源短缺問題、環(huán)境承載能力上限問題日益凸顯，通過構(gòu)建完善的國土空間規(guī)劃體系，人類空間活動就有了規(guī)律，從源頭上解決了資源短缺和環(huán)境污染等問題。（2）國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是解決規(guī)劃沖突的重要手段，過去的各類規(guī)劃自成體系，相互銜接不夠，種類繁多，導(dǎo)致空間上的重疊和內(nèi)容上的重復(fù)，包括在技術(shù)方面也存在很多差異，時限不同，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括底數(shù)、底圖都不一樣，部門之間協(xié)調(diào)難度很大。其中一些主要的規(guī)劃體系雖有自身優(yōu)勢，但也有一定的局限性，每一種規(guī)劃在產(chǎn)生的時候都有它的歷史階段和定位，所以既有優(yōu)勢也有劣勢。通過空間規(guī)劃體系的系統(tǒng)性構(gòu)建，能夠?qū)γ恳环N規(guī)劃的定位和功能進行明確，梳理清關(guān)系，解決部門規(guī)劃矛盾，有助于形成規(guī)劃合力。（3）國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是規(guī)劃體制改革深化的重要途徑，過去的規(guī)劃在政策層面或者法律層面都缺乏一定的科學(xué)性和權(quán)威性，地方政府對上級審批的把關(guān)經(jīng)常有不滿意的情況出現(xiàn)，重規(guī)劃輕實施，加上要統(tǒng)籌五位一體的問題、區(qū)域和城鄉(xiāng)的問題，在這些方面做得都還不夠，再者是剛性的東西沒有控制住，彈性的地方又不夠，規(guī)劃的技術(shù)體系互相不協(xié)調(diào)，包括用地分類的標(biāo)準(zhǔn)、編制規(guī)劃的時間、分類的統(tǒng)計等都有問題，所以在實施的時候不清楚到底應(yīng)該以哪個規(guī)劃為主。基于空間規(guī)劃體系的構(gòu)建可以深化規(guī)劃體制的改革，明確改革的具體方向，強化空間管控，填補空間規(guī)劃的缺失，有助于各部門之間凝聚共識。

4、國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建應(yīng)遵循的原則

（1）體現(xiàn)戰(zhàn)略性：國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建首先要體現(xiàn)出國家意志，按照黨的十九大報告要求要劃定三條控制線分別是生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田控制線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，這些指標(biāo)都要通過國家規(guī)劃來明確，并且通過國土空間規(guī)劃綱要逐級經(jīng)過省、市、縣傳遞下去，體現(xiàn)出規(guī)劃的傳導(dǎo)作用，特別是一些約束性的指標(biāo)，由此確保國家在生態(tài)文明建設(shè)以及其他重要發(fā)展戰(zhàn)略上的落實。

（2）體現(xiàn)權(quán)威性：根據(jù)我國《建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的相關(guān)要求，現(xiàn)階段的國土空間規(guī)劃工作開展中不僅是為了建立體系，更主要的是監(jiān)督實施，可以說規(guī)劃編制的目的就是為了推進規(guī)劃未來在政策目標(biāo)上的落地實施，所以在權(quán)威性的強化方面要強調(diào)先規(guī)劃后實施，規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)就不得隨意修改和違規(guī)變更，因此國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建要特別強調(diào)剛性管控的內(nèi)容，以及戰(zhàn)略的引領(lǐng)作用。

（3）體現(xiàn)操作性：就是上述所提到的各種指標(biāo)控制線的分解落實，另外建立傳導(dǎo)機制來推動政府管理的“放管服”的改革。要強調(diào)誰組織編制、誰負(fù)責(zé)實施，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃體系的“能用、管用、好用”。

（4）體現(xiàn)協(xié)調(diào)性：在我國土地資源的配置中，要想將市場經(jīng)濟體制的作用發(fā)揮出來，就要以宏觀經(jīng)濟政策為主導(dǎo)，改變過去由政府主導(dǎo)的管理方式，加速城鎮(zhèn)化建設(shè)。另外在體系構(gòu)建過程中要以地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實況為基礎(chǔ)，強調(diào)各部門之間的協(xié)調(diào)性，政府部門要發(fā)揮出引領(lǐng)作用，將地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)交給市場，激發(fā)競爭潛力，利用規(guī)劃體系為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供基礎(chǔ)保障。

（5）體現(xiàn)適應(yīng)性：當(dāng)前我國社會經(jīng)濟正處于高速發(fā)展的階段，新時期的國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建必須秉承綠色發(fā)展的理念，滿足當(dāng)下社會發(fā)展所需，加快土地利用方式的轉(zhuǎn)型，做到與時俱進。其次要適應(yīng)改革要求，針對相關(guān)空間規(guī)劃的內(nèi)容進行整合，吸取核心。此外，需借鑒一些發(fā)達(dá)國家的國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的經(jīng)驗，比如日本、美國、德國等國家，但需注意不能完全照搬，因為很多方面并不能適應(yīng)我國的國情，在吸取其精華的同時還需統(tǒng)籌發(fā)展。

（6）體現(xiàn)循序性：我國國土空間規(guī)劃體系一直以來都是自上而下進行編制的，不僅對整體空間規(guī)劃體系做出了安排，對市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的空間規(guī)劃也有詳細(xì)的安排，是逐層遞進、細(xì)化發(fā)展的。所以在新時期國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建上不能夠忽視規(guī)劃體系的循序性，只有環(huán)環(huán)相扣、統(tǒng)籌整體，才能使空間規(guī)劃體系的作用充分發(fā)揮出來。

5、新時期我國國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的建議

（1）貫徹新時期社會發(fā)展理念：針對新時代的新問題，要重點關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)，包括建設(shè)美麗中國，促進人與自然的和諧共生，貫徹新發(fā)展理念，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，無論是什么樣的規(guī)劃首先應(yīng)該是一個注重集成和創(chuàng)新的規(guī)劃，也就是并不能完全摒棄原有規(guī)劃原則以及規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，而是要集成原有規(guī)劃的一些優(yōu)點，在此基礎(chǔ)上進行優(yōu)化和創(chuàng)新。比如長江經(jīng)濟帶流域、城市群等特定區(qū)域或者是特定領(lǐng)域的空間規(guī)劃，要體現(xiàn)出其特定功能，在空間開發(fā)和保護利用方面要將當(dāng)前的發(fā)展理念融合進去，做出針對性的安排。

（2）深化多規(guī)合一改革：不同部門之間的溝通不協(xié)調(diào)性是造成國土空間規(guī)劃矛盾問題產(chǎn)生的基本原因。針對這一現(xiàn)實問題，可通過信息技術(shù)建立信息平臺統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心，使各部門都能夠使用統(tǒng)一的系統(tǒng)，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的充分協(xié)調(diào)，在同一個時空維度和平面上對話，這樣一來就能夠及時交流問題、發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，保障規(guī)劃體系的落地和實施。地方政府部門要以國家、國土空間規(guī)劃的相關(guān)政策要求為指導(dǎo)，提升對國土空間規(guī)劃的重視程度，這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是推動未來發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一個重大舉措。要通過信息平臺建設(shè)、立法立規(guī)、體制機制改革來構(gòu)建新時期的國土空間規(guī)劃體系，解決規(guī)劃不科學(xué)、重疊沖突、條塊分割、執(zhí)行剛性不足等問題，為優(yōu)化國土空間開發(fā)格局奠定堅實的基礎(chǔ)。

（3）提高規(guī)劃體系的科學(xué)性：展開對規(guī)劃范圍內(nèi)以及相關(guān)地域的資源環(huán)境承載能力和國土空間適宜性的評價，由此作為一個非常重要的科學(xué)評價基礎(chǔ)認(rèn)識所在地域資源環(huán)境方面存在的弱項，對于資源環(huán)境利用的方法以及生產(chǎn)、生活、生態(tài)3類空間之間存在的關(guān)系進行識別，通過識別進一步研究制定該地區(qū)生態(tài)保護紅線的劃定范圍，永久基本農(nóng)田控制線的范圍，以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線的范圍，進而設(shè)定國土空間開發(fā)利用保護的底線。其次要意識到國土空間規(guī)劃體系解決的是全域、全要素的規(guī)劃，所謂全域是指過去城市總體規(guī)劃，主要圍繞著規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的空間進行規(guī)劃。而科學(xué)性是建立在陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地上地下空間的統(tǒng)籌，包括區(qū)域的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。通過統(tǒng)籌的方式讓國土空間規(guī)劃能夠在一張圖上進行規(guī)劃，避免規(guī)劃沖突的問題，真正提高管控能力。在此基礎(chǔ)上，不僅要關(guān)注自然資源的利用和自然生態(tài)空間的保護，還要關(guān)注地方的人文稟賦，運用城市設(shè)計方法，提高國土空間的藝術(shù)性和舒適感，讓人們對于國土空間的謀劃和體系的構(gòu)建有一個認(rèn)同感。

（4）明確各部門職責(zé)、避免發(fā)生沖突：國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建重點強調(diào)的是協(xié)調(diào)性，不僅要統(tǒng)籌發(fā)展，還要確保相關(guān)領(lǐng)域的平衡發(fā)展。在國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建前，各部門之間經(jīng)常會發(fā)生矛盾，主要原因是由于職責(zé)不夠明確，凝聚力不足，在空間規(guī)劃方面缺乏一致性，不僅會導(dǎo)致矛盾沖突，還會造成資源的浪費，難以提升空間開發(fā)效率。在追究具體責(zé)任時，由于沒有完善的體系，責(zé)任劃分不明確，而無法進行追究。所以地方政府要加強重視責(zé)任劃分的問題，明確各崗位職責(zé)，在發(fā)生沖突時能夠有章可循，將責(zé)任落實到人頭，避免分歧，進一步提高空間開發(fā)效率。另外要根據(jù)空間規(guī)劃體系構(gòu)建的要求，建立由多個部門共同參與協(xié)調(diào)的工作機制，完善管理流程，協(xié)調(diào)矛盾問題，保障國土空間規(guī)劃的順利實施。

結(jié)語：

國土空間規(guī)劃是一個國家空間發(fā)展的指南，在規(guī)劃過程中要明確規(guī)劃主體，所以需要構(gòu)建一套完善的空間規(guī)劃體系來進行職責(zé)的劃分，解決各部門之間的矛盾沖突。論文針對國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵進行了詳細(xì)解析，分析了我國國土空間規(guī)劃體系的情況、規(guī)劃體系構(gòu)建的重要意義和原則，并提出了筆者的個人建議，希望通過論文的論述，能夠為國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建提供一些參考，為我國社會經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展貢獻一點微薄力量。