國土空間規劃體系下的城市邊緣地區控規編制難點及轉型思考

文／張楊 望城經開技術開發區管理委員會 湖南長沙 410200

1、國土空間規劃體系相關內容概述

1.1 啟動背景

為解決目前我國規劃類型過多，內容重疊、沖突，一些地方的規劃甚至出現朝令夕改等眾多現實問題，謀劃新時代國土空間開發保護格局，黨的十八大以來，已大力推進了對國土空間規劃的探索研究。十九大后，進入實質性推進階段。2019年5月《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》） 中， 將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃。同年5月28日，《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》（以下簡稱《通知》）的下發， 全面啟動了國土空間規劃編制審批和實施管理工作，《通知》要求各地不再新編和報批主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市（鎮）總體規劃、海洋功能區劃等，既有規劃成果按新要求融入同級國土空間規劃中。隨后各地方相繼組織開展了國土空間規劃編制工作。目前大多數正在編制完善的過程中。新的國土空間規劃體系的建立，標志著我國空間發展和空間治理全面進入嶄新的時代。

1.2 內涵與意義

在國土空間規劃體系構建中，其內涵與意義主要包含了以下內容：（1）國土空間規劃以“生態文明建設”作為基礎指導，堅持“生態優先、節約優先、保護優先”的基本原則，科學布局和管控生態、農業、城鎮等功能空間，是加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設的關鍵舉措。（2）通過對空間資源的配置、管控，在開發保護中發揮戰略引領和剛性管控作用，推動與促進發展方式的轉變，力求創建安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局，是堅持以人民為中心、實現高質量發展、建設美好家園的重要手段。（3）建立全國統一、權責清晰、科學高效的規劃體系，解決原本存在的規劃類型過多、內容重疊沖突、審批流程復雜等諸多問題，是保障國家戰略有效實施、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

1.3 框架與編制要求

基于《意見》中的相關要求，全國建立“五級三類”國土空間規劃體系總體框架，其中“五級”包括國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級；“三類”包括總體規劃、專項規劃和詳細規劃。根據編制要求，不同等級、不同類型的國土空間規劃內容，反饋的目標與任務也存在差異。總體規劃強調的是綜合性，是對一個行政區域范圍內涉及的國土空間保護、開發、利用等的全局性安排；詳細規劃是對具體地塊用途和開發強度等做出的實施性安排，是開展國土空間開發保護活動，進行各項建設的法定依據，一般在市縣級以下組織編制，其中控制性詳細規劃是最核心最重要的詳細規劃。在國土空間規劃編制中，需要從戰略性、協調性、科學性與操作性等層面逐步落實框架內容。

2、城市邊緣地區控制性詳細規劃編制難點分析

2.1 城市邊緣地區土地類型的特殊性

城市邊緣地區是指城市與鄉村的過渡地帶，是城市地域結構的一個重要組成部分，這類地區是城市非農業占地與純農業腹地之間的土地轉換地區，城鄉用地交錯，是城市建設中最復雜、最富變化的地區，城市功能和鄉村功能互為滲透，社會經濟發展特殊而又十分活躍。基于城市整體發展藍圖的構建要求、城市功能的不斷進化和城市建設帶來的土地財富增值，這類地區往往是城市控制性詳細規劃編制的重點區域，通過編制控規對即將開發的鄉村地區進行剛性管控，這在城市擴張時期是非常高效的，但隨著以生態文明建設為本底的新一輪國土空間規劃體系的構建，全域空間管控深入實施，城市的無序擴張被終止，原本依靠控規剛性管控的城市邊緣地區擴張速度放緩，發展方式面臨轉型。城市邊緣地區不可能完全轉化為城市建設區，城市建設與鄉村建設訴求慢慢進入博弈。目前國土空間規劃體系中已將村莊規劃列入詳細規劃范疇，城市邊緣地區由控制性詳細規劃和村莊規劃主導管控的邊界尚未明晰，傳統控制性詳細規劃只對城市建設進行管控，處于規劃控制范圍內的鄉村建設基本停滯，國土空間規劃新背景下，控制性詳細規劃急需轉型。

2.2 城市邊緣地區發展限制因素多

城市邊緣地區發展限制因素主要體現在以下幾點：（1）土地權屬混雜，城市活動、農業種植、工業生產等各類型活動并存，但經濟效益并不突出，土地利用效率不高，還存在各類用地糾紛。（2）邊緣地區承擔了較多的城市基礎設施布局，機場、變電站、垃圾站、污水處理廠、高速公路、鐵路貨運站、區域管廊等等，這些重大基礎設施造成了邊緣地區空間割裂、環境承載壓力大、自身建設受限等問題。（3）土地開發粗放，建設用地分散，通常監管力度不大，各項建設自發性、隨意性較強，造成村莊改造成本高、整體開發難度大等問題。（4）較城市核心區而言，邊緣地區林地、耕地、水系等自然資源較多，但因處于規劃控制范圍，僅僅限制建設，并未有自然資源保護、修復和利用的投入，這類資源往往處于放任的狀態，農業活動頻繁，生態較為脆弱，生態效益有限。對城市邊緣地區空間的保護與開發策略、如何提升生態功能、權衡各方利益、提高土地利用效率，是國土空間規劃背景下控規編制的難點。

2.3 控制內容與城市邊緣地區契合度低

從目前現有控規實施情況來看，也存在控制內容和區域契合度較低的情況。此類問題主要體現在以下幾方面：（1）定位不符合邊緣地區特性。通常情況下，控規編制需要依據城市總體規劃展開，結合總體規劃對片區的發展戰略引導，來選擇最為合適的功能定位和空間布局，但在實際規劃中，規劃部門往往高估邊緣地區的發展潛力，刻意拔高定位，規劃自成中心或副中心，導致土地使用性質錯配，土地資源浪費。（2）容量控制不當。由于地塊開發容量與土地收益直接掛鉤，地方政府受利益驅使，編制控規時將土地開發強度對標城市中心區，導致出現道路一側高樓密集、另一側開敞農田的奇特景觀，嚴重破壞了城市向鄉村過渡的景觀風貌。（3）配套不協調。基于高定位和高強度開發，配套設施往往也采用較高標準，這與自身基礎條件、城市資源要素間存在著協調性較差的情況，比如在一個行政區只有2個消防站的現狀條件下，一個控規片區就配套了6-7個，很難實施建設，這樣使得所建立的支撐體系與片區發展契合度較低，規劃方案的實用性難以持續。

2.4 政府管控與市場調節邊界模糊

相比城市中心地區，城市邊緣地區受城市發展戰略、城鎮體系構建和自身條件影響較多，其吸引力和發展建設的不確定性也比較強，因此政府對邊緣地區的管控很難一以貫之。地方政府為了加快項目的落地速度，會選擇在落實過程中多次調整規劃內容，以適應市場的需求，而市場是以逐利為根本目的的，很多規劃內容的調整意味著公共利益的損失。經過多年規劃實施和多輪規劃調整后，規劃成果的系統性容易遭到破壞，政府制定的原規劃管控失調，目標無法實現，并且造成難以彌補的城市問題。盡管如此，但是規劃的實施確實需要市場的反饋，政府管控是剛性的，平衡各方訴求，提供公共服務，維護公共利益，市場調節是彈性的，有利于釋放活力，刺激經濟的發展。如何厘清政府管控與市場調節的邊界，明確剛性的要求和彈性的空間，使規劃成為一個目標清晰穩定、可持續的實施藍本，是編制城市邊緣地區控規的又一個難點。

3、國土空間規劃體系下的城市邊緣地區控規編制轉型要點

3.1 生態保護優先思維

生態保護優先思維也就是底線思維。國土空間總體規劃的三區三線從宏觀層面突出了主導功能的劃分和邊界的剛性管控，城鎮開發邊界范圍內的邊緣地區從邊界管控的角度來說雖然可以集中進行城鎮開發建設，但這類地區也不可避免的承擔著生態、農業等空間向城鎮空間的過渡功能，是一個環境次敏感區。邊緣地區控規編制轉型過程中，首先應當樹立生態保護優先思維，嚴守生態保護紅線、環境質量底線和資源利用上線，并且利用自身條件，整合山、水、林、田、湖、草等自然資源要素，建立生態廊道和生態屏障，穩固生態空間格局。

3.2 高品質生活民生思維

城市建設發展的價值核心是提高人民生活品質，這也是社會主義現代化建設的內在要求。新時期國土空間規劃體系下，樹立高品質生活民生思維，更加突出以人為核心，以規劃引導高品質生活城市建設，是控規編制層面必須貫徹的指導思想。城市邊緣地區傳統的發展理念是“重經濟、輕社會”，全力發展制造業，引進大量工業產業項目集中連片地區形成開發區，缺乏基礎設施配套和公共服務配套，或者產居分離嚴重，配套錯位，導致形成一定規模后又缺乏吸引力，逐漸衰落。編制這類地區的控規，應推動傳統理念的轉變，積極探索經濟社會協調發展的新路徑，在保障勞有所得的基礎上，落實住有所居、幼有所育、學有所教、病有所醫、老有所養等提升人民生活品質的要求。

3.3 全要素一體化思維

全要素一體化思維是指將規劃范圍內的所有要素統籌考慮，納入同一個體系中，打破空間利用和管理上的二元化、分離的狀態，滿足國土空間規劃體系下對空間利用的全域副覆蓋要求。相比城市中心地區，城市邊緣地區的建設通常都是組團化、塊狀化的，中間夾雜較多的非建設用地，傳統的控規只對城鎮建設用地和區域設施用地做出安排，將農田、水體、村莊、山體林地都歸為非建設用地而缺乏規劃措施，導致空間管制和利用的分割。新體系下，控規編制應將這些非城鎮建設要素統籌考慮，在滿足城市建設的同時，兼顧范圍內村莊等其他建設的訴求，同時應該注重用地分類的銜接和延續，面向管理和事權，從全要素視角來制定規劃管控和發展措施。

3.4 空間治理彈性控制思維

黨的十八屆三中全會要求加強空間治理體系建設，空間治理是國土開發和利用過程中由政府管理、市場機制、社會治理等為參與者共同參與，通過資源配置實現國土空間的有效、公平和可持續利用的空間改造活動，其內涵應該是持續的、涉及多方利益協商與互動的一個過程，具有不可完全預見性。規劃作為空間治理最重要的手段之一，這就需要其留出一定的余地和彈性，以應對空間發展利用過程中出現的種種不確定性因素。城市邊緣地區由于空間改造的強度較大，不確定性因素更多，在以剛性管控為主的控規編制中，更需融入彈性思維。

3.5 土地資源集約化利用思維

城市邊緣地區土地資源具有不規則性、沖突性等特征，在國土空間規劃體系的應用背景下，應進行集約化思維轉換，實現土地資源的合理開發。首先，應從外延擴展為主的趨勢轉向內涵更新優化的方向，梳理城市邊緣地區的山水脈絡，保護自然肌理形成的開敞空間，科學選取建設用地，形成共生的模式；其次，對產業用地的規劃采用緊湊的土地利用模式，適當提高產業地塊開發容量，協調投資項目評價體系，提高產業準入門檻，創新土地供應模式；再次，積極挖潛已形成的閑置、低效土地，通過回收改變使用性質、功能混合、項目嫁接和置換等方式，提高土地資源的利用效率。

4、城市邊緣地區控制性詳細規劃編制建議

4.1 深入研究發展背景，因地制宜，合理定位

邊緣空間的發展趨勢判斷和定位直接決定著控規編制的思路和方向，如何準確判斷趨勢并為片區做好定位，筆者認為，應注意以下幾點：（1）深入分析國土空間規劃體系構建時期國家政策和發展戰略的轉變，突破慣性思維，從整體上把握發展大趨勢，上層政策決定著下層發展方向，外部環境決定著內部發展的動力。（2）著重分析城市發展的歷程、方向、以及歷版總體規劃對城市建設的指引，厘清城市發展的歷史脈絡，有助于判斷邊緣地區在整個城市空間格局中所處的地位。（3）通常邊緣地區的發展動力相對不足，編制控規時，應客觀審視、正視這一點，大膽舍棄“中心發展論”，不貪大求全，抓住自身特色，有機融入周邊組團，以協調促發展，以補充升價值，借勢發展。第四，不管是臨山臨水，還是擁港擁站，或者是古鎮古村，一個片區總會有自己獨特的資源，規劃應深入挖掘這些資源并加以創新利用。

4.2 科學評價空間資源，優先生態剛性管控

黨的十八屆三中全會提出建立資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施。國土空間總體規劃在開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上劃定三區三線，構建國土空間開發保護的格局，作為過渡地帶的城市邊緣地區，在下層詳細規劃編制階段，同樣可以采取“雙評價”的技術路線，對規劃范圍內的土地開發適宜性和資源環境承載能力做出更加細致的分析和評價，并疊加基本農田、水域藍線、保護林地和生態公益林等法定保護要素，優先對生態區域剛性管控，計算出片區的總體土地利用規模上限，對建設用地的選取、空間格局的構建、生態廊道的打造具有非常重要的指導作用。

4.3 融入城市設計視角，全要素立體空間指引

城市設計是對城市體形環境所進行的三維空間的合理設計，它既包含了物質空間設計，也包含了人們社會生活以及精神文明方面的設計。對城市邊緣空間的控規編制，應融入城市設計的視角，從延續邊緣空間文脈、提升空間界面特色、構建多元開敞空間等方面做出思考和指引。首先，控規編制應以區域或城市總體城市設計為指導，并且可以在控規編制啟動階段同步開展片區城市設計，控規與城市設計方案互相反饋與提升，最后形成統一的成果，對優化和合理配置城市空間資源具有重要作用。其次，對于城市邊緣地區的非建設空間，如農田、山林、河流、村莊等要素，也應從城市設計的視角進行全要素細致化分析，從立體空間引導，制定保護措施和對其進行必要的低沖擊改造，更好地發揮其生態效益和社會效益。同時也需要考慮到相鄰區域的一些基礎情況，在進行詳細規劃時做好協商，避免一些用地糾紛問題，提高規劃實施的可行性。

4.4 引入彈性規劃策略，增加規劃實施的靈活性

彈性規劃策略是為了提升城市規劃應對不確定社會經濟發展變化的能力所采取的一種規劃技術手段，主要體現在構建有伸縮余地的城市空間結構，擴大規劃指標的可浮動范圍，實行頻繁、滾動式規劃修編方式，引入市場機制激勵開發建設行為等方面。在城市邊緣地區控規編制中，通常可采取的規劃策略主要有：（1）用地留白。“白地”的概念最初源于新加坡，指在規劃編制中預留一部分用地不明確用地性質，控制5-10年不做開發，增加土地利用的兼容性和規劃變更的靈活性，促進產業結構轉型升級，并為將來提供更多靈活的建設發展空間。（2）制定規劃管理單元。指將規劃范圍內劃分為若干個規模適度，主導功能相對突出，具有穩定可延續的邊界的單元，對單位內的開發總量、藍綠空間、文物保護、配套設施等進行剛性管控，對居住、商業等基于市場開發的用地提供可調整的空間，其內涵是加強土地使用兼容和轉換的規劃土地管理模式。另外，在管理過程中需完善指標體系，明確不同指標權重和對應內容，以此來提高體系與邊緣地區開發過程的適應性，提高地區開發結果的可靠性。（3）支路彈性控制。城市邊緣地區產業類型、不同規模的企業對用地規模需求的影響較大，這就需要規劃引入彈性支路，在保障總體空間結構和路網格局不受影響的前提下，支路可根據項目落地要求取消或建設。

結語：

綜上所述，深入研究發展背景，合理定位，能為控規編制指明方向，學評價空間資源，有利于剛性控制土地開發上限和構建合理的空間格局，融入城市設計視角，全要素立體空間指引，能更有效具體地配置城市空間資源，提高空間治理能力；引入彈性規劃策略，增加規劃實施的靈活性，可以更好地應對社會經濟發展變化。結合城市邊緣地區基本情況，制定相匹配的控制詳細規劃，對于提高地區開發結果合理性和活力，促進地方經濟可持續發展有著積極的意義。