以長三角地區為例從合作治理角度改善船舶污染的必要性

雷潔瑤

（201306 上海海事大學法學院 上海）

以長三角地區為例從合作治理角度改善船舶污染的必要性

雷潔瑤

（201306 上海海事大學法學院 上海）

在20世紀70年代以來，“行政學之父”威爾遜在19世紀提出：“行政學研究的目標，在于首先要弄清楚政府能夠適當而且成功地承擔的是什么任務。”威爾遜的框架在理論上是清晰和完美的，但是現代行政系統始終受到政治系統的賦權和控制，行政國家政治的、法律的和管理的價值同時滲透到行政過程和制度中。環境問題日益嚴重，學者們意識到單靠一個治理主體都無法實現環境的良好治理，目前更多試著多個主體合作。

船舶污染；合作治理；長三角

一、長三角海域海洋環境之現狀

（一）近海岸海水富營養化程度高，水質嚴重惡化

長三角海域由于受石油類、無機氮、活性磷酸鹽超標的影響，海域水體富營養化程度高，近海岸海水質量嚴重惡化。江河污染物入海量上升，陸源排污對海洋環境影響顯著。

（二）赤潮災害頻發，海洋環境突發事件風險加劇

據《2012年東海海洋環境公報》統計：“長三角海域共發現赤潮25次，累計面積2118平方公里，赤潮發現次數為近5年最多，赤潮多發區集中在舟山群島、杭州灣、長江口外等海域，尤以杭州灣最為嚴重，其中，浙江海域發現赤潮17起，累計面積1502平方公里；江蘇海域發生赤潮4起，累計面積487平方公里；長江口外海域發生4起，累計面積129平方公里，特別是發生在浙江舟山海域的米氏倫藻赤潮造成當地漁業養殖品種大面積死亡。”

二、長三角海域海洋環境合作治理模式和認識錯誤

其實早在2001年，合作治理的理念就已經深入貫徹到長三角海域海洋環境治理的實踐中。也源源不斷會有多個“合作”政策出臺，例如有《長江三角洲區域環境合作倡議書》、《長江三角洲地區環境保護工作合作協議》、《長三角區域環境監測網絡協議》等諸多合作協議。但是，從目前長三角海域的現狀來看，這些“合作治理”都收效甚微的。可能從根本來看，都是源自于對“合作治理”從根本上并沒有真正認識。

（一）合作治理主體類型單一

無論是2004年上海市、江蘇省、浙江省協商訂立的《“長三角”海洋生態環境保護與建設合作協議》，在2009年三省再一次訂立的《長江三角洲地區環境保護工作合作協議》，擴大了三省行政機關的行政權力，僅僅強調了政府在這種合作治理中絕對的主導地位和壟斷式的控制力。

每一次行動都由政府主導，而作為直接利益受益或受損者的公眾能夠在其中發力的力量卻微乎其微。當前，政府之所以能占據絕對的主動權，主要是因為其本身的主要權威。

就目前看來，公眾只在合作治理的鏈條中參與了對環境違法行為的事后監督。這樣大大限制了合作治理本身能取得的成效與未來的可能性。

（二）對合作治理中的客體的認識上的偏差

海洋環境的治理是基于海洋問題而產生的，最終指向的物是海洋，但歸根結底，這種海洋問題的產生是基于政府行為、企業行為、公眾行為而產生的。其中政府、企業、公眾能夠對海洋環境造成的影響也是不可估量的。然而事實上，目前政府和企業長期處于“非合作”的狀態，這不是政府和企業之間沒有合作的關系，而是政府與海洋、企業與海洋之間并不合作。

企業的最終目的，即是使自己的利益取得最大化，很有可能會舍棄環境為使自己的利益得到充分發揮，但是環境的公眾性決定了企業不能成為唯一的受益者，企業也沒有資格享有環境的所有利益，企業與環境從利益的根本上是沖突的，因此企業缺乏內在動力。

而政府，在當前整個國家全面發展經濟的宏觀前提下，政府更愿意看到量的GDP火速增加的場面，企業在建設起來的同步，不僅能使當地的經濟穩速增長，還能同步使當地失業人口降低，在經濟增長的同時降低就業壓力，即便企業做出某些污染環境的舉動，政府也可能“睜一只眼閉一只眼”，長此以往，政府和企業之間的“合謀”絕非不可能，最后受傷的是公眾。這同樣證明了政府單中興的治理邏輯對環境治理客體認識的偏差。

（三）以行政管制為主的合作治理方式

從實踐中看，行政機關仍是以行政管制手段為主，普遍是：“突擊檢查”、“重點整治”、“統一行動”、“重點工程”等聯合專項整治手段，但取得的成效往往并不根治。

三、結束語

看清我國目前船舶污染現狀，更深入明白船舶污染目前的迫切情況，即使在有現階段“試點進行”的長江三角洲合作治理模式下，也不能有效制止污染的蔓延。而其歸根結底，是因為沒有認清合作治理的根本內容，對合作治理理念存有認識錯誤。接下來，若想改善船舶污染情況和優化合作治理模式，應當重新認識合作治理，結合已有的成功的域外經驗，探討合作治理在我國的可行性。

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雷潔瑤（1993～ ），女，上海人，上海海事大學法學院2015級國際法學專業研究生，研究方向：海商法。