河南省農業生態保障體系建設存在的問題與對策

張玉濤

（平頂山學院，河南 平頂山 467000）

0 引言

農業生態保障體系是指為確保農業生態系統安全和可持續發展，一個國家或地區應該具備的一系列相互影響、相互制約的相關要素及條件的總稱，主要包括資源支撐體系、農技推廣體系、法律法規體系、行政監管體系和文化服務體系等。其中，資源支撐體系是農業生態保障體系中的物質要素，主要包括農業發展所需的土地資源、水利資源、資金資源等；農技推廣體系是農業生態保障體系中的科技條件，主要包括農技研發、農技推廣、農技應用等；法律法規體系是農業生態保障體系中的制度條件，主要包括各種相關的法律、法規、政策等；行政監管體系是農業生態保障體系中的管理條件，主要包括各種相關的組織機構、管理制度等；文化服務體系是農業生態保障體系中的社會條件，主要包括生態文明教育、社會服務組織等。在國家積極推進生態文明建設的背景下，作為我國糧食主產區的河南省也大力推進生態強省建設，其農業生態保障體系建設取得了一定的成就，但是也存在一些問題亟待解決。

1 河南省農業生態保障體系建設現狀

1.1 資源支撐現狀

一是土地資源。河南省總面積為16.7萬km，占全國土地總面積的1.73%。其中，平原、盆地占河南省土地總面積的55.7%，山地、丘陵占河南省土地總面積的44.3%。河南省耕地面積為815.27萬hm，不足全國耕地總面積的1/16，人均耕地面積為0.075 hm。河南省多種土地類型并存，氣候條件適宜，為農業生態保障體系建設提供了良好條件。二是水利資源。河南省是我國唯一地跨海河、黃河、淮河、長江四大流域的省，全省水資源總量為403.53億m，人均水資源量約為368 m，不足全國平均水平的1/5，屬于嚴重缺水地區。在“十三五”期間，河南省高度重視水生態環境保護工作，全省水生態環境保護取得顯著成果，為農業生態保障體系建設提供了強有力支撐。三是資金資源。多年來，河南省不斷加大農業生態保障體系建設財政投入力度。例如，在“十三五”期間，河南省累計投入 513億元，完成208萬hm高標準農田建設，使全省高標準農田總面積達到460.67萬hm。這為河南省糧食生產和農業生態保障打下了堅實的基礎。

1.2 農技推廣現狀

經過多年的不懈努力，河南省建成了較為合理的農技推廣體系，基本形成以河南省農業科學院為中心、各市級農科所和各縣級農業試驗站共同參與的農技推廣隊伍，同時建立了一批具有先進水平的實驗室和研究中心。另外，一些相關院校和其他社會組織也積極參與農技研發活動。在此背景下，一些適宜的農技成果在政府主導和市場調節下被迅速地推廣和應用到農業生產經營和農業生態建設中。在“十三五”期間，河南省農業科技裝備支撐作用日漸突出，取得了農業科技進步貢獻率63.3%、主要糧食作物良種覆蓋率98%以上和主要農作物耕種收綜合機械化率85%以上的好成績，農業物聯網、大數據、綠色防控、智能農機等新技術蓬勃興起；河南省農業綠色發展水平不斷提升，順利達到0.617的農田灌溉水有效利用系數預期目標，化肥和農藥使用數量連續4年出現負增長；畜禽糞污綜合利用率為80%，秸稈綜合利用率為90%，均高于全國平均水平；農產品質量安全監測合格率保持在97%以上。

1.3 法律法規頒布現狀

我國高度重視農業生態環境建設，頒布了一些相關的法律法規等。一是自然資源保護方面的法律。這類法律法規主要包括《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國種子法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國野生動物保護法》等。二是污染防治方面的法律。這類法律法規主要包括《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染防治法》等。三是其他各種相關的法律。這類法律法規主要包括《中華人民共和國清潔生產促進法》《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國循環經濟促進法》等。河南省也制定了一些有關農業環境保護的地方性法規，如《河南省環境保護條例》《河南省減少污染物排放條例》《河南省大氣污染防治條例》《河南省水污染防治條例》《河南省固體廢物污染環境防治條例》《河南省土壤污染防治條例》《河南省節約用水管理條例》等。上述不同層次和領域的相關法律法規，為河南省農業生態保障體系建設提供了剛性約束。

1.4 行政監管現狀

一是農業生態行政監管組織建設情況。與全國其他地區一樣，河南省也是由縣級以上的環保行政主管部門對當地的農業生態環境進行統一監管。另外，縣級以上的土地、礦產、林業、農業和水利等行政主管部門依法對各相關資源保護實施監管。二是農業生態行政監管標準制定情況。河南省對農業生態環保建設的監管，除了把相關的法律、法規、條例等作為依據之外，還有一些具體可行的環保行政監管標準，如《河南省農用地土壤污染狀況調查技術規范》《河南省畜禽養殖業污染防治技術規范》等。三是農業生態行政監管效果。近年來，經過各級各類行政主管部門的共同努力，河南省在農業生態保障體系建設中取得了藍天、碧水和凈土保衛戰的階段性 勝利。

1.5 生態文化服務現狀

近年來，河南省高度重視農業生態文化的普及和服務工作。例如，針對省內一些糧食主產區的糧食生產大縣，河南省農業農村廳和生態環保廳重點開展了生態文化宣傳工作，借助宣傳單、宣傳手冊和街道兩旁的宣傳欄等宣傳媒介，向廣大農民宣傳農業生態知識。在河南省糧食主產區的部分縣（市），還利用節假日組織大學生志愿者到農村宣講農業生態文化，從而提高廣大農民的生態意識。經過較長時間的宣傳，多數農民的生態意識得到提高，他們開始有意識地參與環保活動，如不再隨意丟棄和堆放農業廢棄物，秸稈焚燒現象發生率明顯下降，有機肥和高效、低毒、低殘留農藥使用比例逐漸增大等。另外，農業生態環保服務組織也不斷涌現。在農業生態文化宣傳和農業生態服務組織的推動下，河南省農業生態保障體系建設工作得到了穩步推進。

2 河南省農業生態保障體系建設存在的主要問題

2.1 資源支撐力度不夠

第一，土地資源支撐力度不夠。河南省總面積相對較小，工業化、城鎮化發展等占用了部分農業用地，一些地方農地流轉效率較低，不能有效實現農業的適度規模經營，這些都為河南省農業生態保障體系建設帶來了一定困難。第二，水利資源支撐力度不夠。雖然河南省部分地區擁有較為豐富的水資源，但是由于灌溉設施缺失等，導致農業用水無法輸送到農田的現象時有發生。有些地方即使建設了機井等灌溉設施，但是由于缺少電力等配套設備，導致莊稼只能繼續經受干旱的侵擾。第三，資金資源支撐力度不夠。近年來，雖然國家和河南省對農業生態保障體系建設的投入都在逐年增加，但是這與實際所需資金相比還存在很大的差距。一些地方政府不能有效化解相關農業經營主體進行生態建設的融資困境，導致農業生態保障體系建設缺乏資金保障。

2.2 農技推廣仍需加強

第一，農業生態技術研發方向不準。由于農業生態技術是一個新的研究領域，部分研發人員對當前農業生產實際缺乏了解，導致一些不合時宜的農業生態技術成果只能停留在實驗室里。另外，由于缺乏合理的收益分配機制，導致部分研發人員為完成科研任務而敷衍了事。第二，農業生態技術推廣速度不快。部分地區由于農技推廣機構農技推廣落實不到位、農業生態科技推廣經費投入不足等，導致一些符合社會需要的農業生態技術成果不能及時進入市場。第三，農業生態技術應用困難。由于青壯年勞動力外出務工，導致在家務農的主要是婦女及老人等。他們普遍缺乏對農業生態科技的認知以及對綠色農業發展前景的了解，制約了農業生態技術成果的落地應用。

2.3 法律法規尚需完善

目前，河南省農業生態保障體系建設受到了相關法律法規不完善等問題的制約。第一，農業生態環保法律法規仍不完善。雖然我國以《中華人民共和國環境保護法》為主體的環保法律法規體系已基本形成，但是其中涉及農業生態環保的條文規定非常少。在這些相關的法律法規中，主要是關于環保的一些共性規定，不能完全反映對農業生態環保的個性化要求。第二，農業生態環保立法存在空白之處。在現有的法律法規框架基礎上，還存在一些需要補充立法的新領域。例如，作為滿足未來糧食需求的基本資源，農作物遺傳資源的安全面臨巨大的威脅，需要相關立法對其實施保護。第三，地方性條例或規章配套不及時。國家層面的法律法規一般不適用于全部地區，這就需要各級地方政府及時出臺相關條例規章等。河南省則存在農業生態環保條例規章不能及時配套的問題。

2.4 行政監管有待加強

第一，農業生態環保監管組織較弱。在農業生態保障體系建設過程中，由于環保部門與土地、農業、林業、水利等行政主管部門是并列關系，其在履行環保監管職能時權限模糊，導致監管權力交叉分散而管理效能低下。第二，農業生態環保監管標準較少。雖然國家和河南省都制定了一些與環保相關的法律法規、條例規章等，但是其中涉及農業生態監管的內容較少且籠統，導致工作人員在進行農業生態監管時缺少具體可行的衡量和評價標準。第三，農業生態環保監管效果較差。少數地方政府由于獎懲制度不完善，環保監管工作干好干壞一個樣，致使部分農業生態環保監管人員的工作積極性不高。

2.5 生態文化服務不夠豐富

第一，農業生態文化宣傳氛圍不夠。部分地方政府未能有效組織農業生態技術下鄉宣傳活動，沒有積極引導符合生態環保理念的社會消費潮流，難以提高農業企業負責人、家庭農場主及農戶對推進農業生態化建設的重視程度。第二，農業生態社會服務組織不多。一是部分地方政府未能有效引導建立農業生態社會服務組織，難以為農業企業、家庭農場主、農戶提供農業產業生態建設方面的一體化服務。二是部分地方政府未能有效發展農民專業合作社托管服務，難以實現農民專業合作社規模化、科學化經營，因而無法有效節約化肥、農藥等生產資料。三是部分地方政府未能有效培育與農業生態建設有關的專業協會和中介組織，難以為農民提供專業的農業生態技術應用服務，同時導致自身管理成本居高不下。

3 推進河南省農業生態保障體系建設的對策

3.1 加大資源支撐力度

第一，保障土地資源供給。地方政府要嚴格工業占用農地審批手續，加速推進農村土地流轉和土地托管，實現生態農業的適度規模經營，為農業生態保障體系建設提供物質基礎。第二，完善農田水利設施。地方政府要基于農業生態化發展要求，著力完善農田水利基礎設施，如修道路、挖溝渠、打機井、架電線等，為生態農業發展創造灌溉條件。第三，加大資金投入力度。地方政府要增加財政資金投入，同時要鼓勵生態農業資金互助會、生態農業合作社等新型金融主體對農業生態保障體系建設進行投資。

3.2 加大農技推廣強度

第一，把握農業生態技術需求方向。地方政府應制定科學合理的科研投入和收益分配機制，調動科研人員主動對接市場進行研發的積極性，并搭建農業科研院所、相關高等院校和農技需求主體之間的溝通交流平臺，增強節地、節水、節肥等農業生態技術研發的針對性，為農業生態化發展提供技術保障。第二，加快農業生態技術推廣速度。地方政府應加大對農業生態技術推廣的財政支持力度，引導多種主體共同參與農業生態技術推廣工作，建立合理的農業生態技術成果轉化效益分配機制。第三，創造農業生態技術應用條件。地方政府相關部門應通過線上、線下等多種途徑，對廣大農業經營者進行農業生態技術培訓，并鼓勵農業生態技術研發人員、大學生志愿者等下鄉講解示范，從而為農業生態技術成果的落地應用創造條件。

3.3 完善相關法律法規

第一，完善農業生態環保法律法規。基于農業生態保障體系建設的新形勢，我國應該在現有法律法規中修改或增加涉及農業生態建設的有關條款，從而使農業生態環保工作的法律地位更加明確和突出。第二，填補農業生態環保立法空白。例如，我國應在現行《中華人民共和國種子法》的基礎上，制訂專門的法律法規保護我國種業良性發展。第三，及時出臺地方性農業生態環保條例。河南省要緊盯國家農業生態環保的立法進展，及時推出配套的適應河南省農業生態建設實際的條例規章等，從而更好地助力河南省農業生態保障體系建設。

3.4 強化行政監管

第一，實施農業生態環保聯合監管。在農業生態保障行政監管過程中，環保部門與農業、土地、水利等部門存在分工合作關系，可以通過設置協調人、召開聯席會議等方式，實施對農業生態保障的聯合監管，提升農業生態環保監管效能。第二，制定農業生態環保監管標準。為提高對農業生態環保的監管質量，需要為監管人員制定具體可行的各種農業資源評價標準、環境污染防治標準等，讓他們在環保監管實踐中有法可依、有章可循。第三，追求農業生態環保監管效果。農業生態環保工作影響糧食生產，關乎國家安全。由此可見，向農業生態環保監管要效果，絕對不是一件無關緊要的事情。因此，地方政府需要制定科學合理的獎懲制度，加強對農業生態環保行政監管工作人員的教育培訓，并為他們提供先進的監管設備和高效的監管信息平臺，以保障農業生態環保監管效果。

3.5 豐富生態文化服務

第一，營造農業生態文化氛圍。一是重視農業生態文化宣傳。地方政府要積極利用各種宣傳媒介，如廣播、電視、網絡等，向廣大農業生產者宣傳農業生態知識，使他們更好地了解農業生態文化建設的相關信息，從而提高他們的環保意識。二是推動農業生態技術下鄉。地方政府要積極推動農業生態技術下鄉，將農業生態技術送到廣大農民、家庭農場主和農業企業負責人手中，并向廣大消費者普及生態農產品消費知識。三是發揮先進典型帶動作用。地方政府要利用物質獎勵、精神獎勵等手段，對在農業生態文明建設中做出貢獻的個人或組織進行表彰，以帶動更多的農業生產者參與農業生態文化建設。

第二，開展農業生態文化服務。一是建立專業的服務組織。為了建立完善的農業社會化服務體系，地方政府可以鼓勵各類社會主體建立農業生態服務組織，為廣大農業經營者提供農業生態保障方面的專業服務。二是組織耕地集中托管。地方政府應鼓勵農民專業合作社等為外出務工農民提供耕地集中托管服務。這既有利于增加托管農戶的經濟收入，又有利于提高農業生產經營的綜合效益。三是扶持農業生態專業協會。地方政府要積極扶持各種農業生態專業協會，引導其為廣大農業生產者提供農業生態知識培訓和技術服務。

4 結語

在我國邁向現代化的歷史進程中，農業現代化是其中非常重要的一環，而農業生態保障體系建設對農業現代化的最終實現發揮著重要的影響。作為我國的一個農業大省，河南省與全國其他地區相比具有自己的特色，同時河南省各地市的農業發展情況不完全一致。因此，在建設農業生態保障體系的過程中，河南省各地市需要緊扣當地農業發展實際，積極探索當地農業生態保障體系建設路徑，共同推動河南省早日實現農業現代化和鄉村振興。