法治鄉(xiāng)村建設面臨的困境及策略

黃株敏

（福建農(nóng)林大學，福建 福州 350000）

0 引言

黨的十八屆四中全會提出“推進基層治理法治化”，緊接著黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央一號文件（《中共中央 國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》）首次提出“建設法治鄉(xiāng)村”。近年來，通過不懈努力，我國逐漸形成了“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系。但是，“三治融合”絕對不是自治、法治、德治治理思路的簡單相加，其更強調(diào)的是各項治理工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。“三治融合”，密不可分、相互促進，自治是核心，法治是保障，德治是靈魂。在鄉(xiāng)村建設過程中，要高度重視法治鄉(xiāng)村建設的重要價值，堅持由黨中央統(tǒng)攬全局，使鄉(xiāng)村建設沿著法治化的道路扎實推進，從而加快全面依法治國的腳步。

1 法治鄉(xiāng)村建設的重要價值

1.1 是全面依法治國目標實現(xiàn)的重要根基

全面依法治國是“四個全面”戰(zhàn)略布局中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。“全面”二字反映了法治全覆蓋的法治思維。“全面”不僅意味著要全方位推進法治，而且強調(diào)要兼顧城市法治和鄉(xiāng)村法治協(xié)同發(fā)展。長期以來，由于現(xiàn)實和歷史原因，如鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟落后、文化交流相對閉塞及城鄉(xiāng)二元體制等，法治鄉(xiāng)村建設在我國整個法治進程中相對滯后。法治建設的根基在基層，難點在鄉(xiāng)村。如果鄉(xiāng)村各項事務的治理不能實現(xiàn)法治化，那么全面依法治國中“全面”的具體要求將無法實現(xiàn)。因此，把切實推進法治鄉(xiāng)村建設作為我國法治工作的重中之重，是全面推進依法治國的必由 之路。

1.2 是鄉(xiāng)村地區(qū)社會和諧穩(wěn)定的重要保障

習近平總書記多次強調(diào)：“農(nóng)村穩(wěn)定是廣大農(nóng)民切身利益。”如何構(gòu)建和維持和諧穩(wěn)定的農(nóng)村關(guān)系是關(guān)乎國家長治久安的重要命題。當前，我國農(nóng)村社會正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，伴隨著外部市場經(jīng)濟、文化的強烈沖擊，利益結(jié)構(gòu)日趨復雜導致利益需求多元化，原有的鄉(xiāng)村文化道德價值體系被破壞，從而出現(xiàn)了價值觀分歧，使鄉(xiāng)村社會成為矛盾的多發(fā)地，并且矛盾的表現(xiàn)形式也更加復雜。有效消除鄉(xiāng)村社會的矛盾，保障鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定，對實現(xiàn)社會和國家和諧穩(wěn)定起著舉足輕重的作用。法治是配置權(quán)利義務、保障社會秩序、實現(xiàn)公平正義的有效手段，通過推動法治鄉(xiāng)村建設解決鄉(xiāng)村矛盾就成為必然選擇。高度重視在鄉(xiāng)村地區(qū)推進法治鄉(xiāng)村建設，主動運用法治化手段來化解鄉(xiāng)村基層的矛盾，有利于使各項治理活動都步入法治化、規(guī)范化的軌道，使農(nóng)村社會治理更加科學高效。

1.3 是有效保障村民合法權(quán)益的重要依據(jù)

近年來，隨著農(nóng)村地區(qū)普法宣傳教育活動的影響不斷加深，以及農(nóng)村現(xiàn)代化水平大幅度提升，鄉(xiāng)村地區(qū)村民的民主權(quán)利意識不斷增強，對公平正義、法治建設愈發(fā)關(guān)注，運用法律手段維權(quán)的法治意識愈發(fā)高漲。推進法治鄉(xiāng)村建設，一方面有利于充分發(fā)揮村民代表會議的民主決策功能，使村級事務管理實現(xiàn)法治化，為農(nóng)村地區(qū)糾紛的解決和村民的合法權(quán)益保障提供重要法律依據(jù)；另一方面通過完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護的相關(guān)法律法規(guī)，并嚴格落實村務公示公開制度及村民參與法治化治理監(jiān)督機制，有利于確保鄉(xiāng)村治理沿著法治化軌道進行。

2 我國法治鄉(xiāng)村建設面臨的困境

2.1 鄉(xiāng)村在立法、執(zhí)法、司法方面存在的問題

2.1.1 鄉(xiāng)村立法針對性不強，缺乏權(quán)威性。黨的十八大以來，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國種子法》《農(nóng)村土地承包法農(nóng)村土地承包法》等10余部涉農(nóng)法律相繼頒布。此外，國務院也頒布了眾多涉農(nóng)行政法規(guī)，這標志著我國以《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》為核心、以其他各專門法為支柱的農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系初步形成。我國涉農(nóng)法律法規(guī)建設雖然在一定程度上取得了一定成就，但也存在諸多問題，如現(xiàn)存法律規(guī)章制度比較宏觀，條文籠統(tǒng)，缺乏富有針對性的法律內(nèi)容；缺乏專門性法律，各項配套實施制度欠缺；立法難以涵蓋農(nóng)村社會生活的各個領(lǐng) 域，無法更好地應對農(nóng)村建設的實際和疑難情況；由于鄉(xiāng)村基層監(jiān)督法律和管理機制缺失，難以讓法治在鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)揮積極作用。

2.1.2 鄉(xiāng)村執(zhí)法規(guī)范性不強，缺乏協(xié)調(diào)性。由于鄉(xiāng)村是熟人社會，基層執(zhí)法人員在解決現(xiàn)實問題時往往采用“曉之以理，動之以情”方式，易陷入“情法兩難”的法治困境，法治的不嚴謹性嚴重影響了法治工作在鄉(xiāng)村地區(qū)的開展。加之農(nóng)村地區(qū)專業(yè)法治人才匱乏，執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法資源不足，執(zhí)法行為缺乏規(guī)范性程序，不執(zhí)法、亂執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，導致各執(zhí)法部門權(quán)責不清，推諉扯皮，無法讓法治充分保障村民的合法權(quán)益。

2.1.3 鄉(xiāng)村司法普適性不足，缺乏廣泛性。費孝通先生有言：“中國正處在從鄉(xiāng)土社會蛻變的過程中，原有對于訴訟的觀念還是很堅固地存留在廣大的民間，也因之使現(xiàn)代化的司法不能徹底推行。”受生活習慣的影響，鄉(xiāng)村社會的村民仍然對諍訴持排斥態(tài)度，這是阻礙司法在鄉(xiāng)村地區(qū)廣泛推行的因素之一。再加上我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，無法吸引大量的優(yōu)秀法律人才到鄉(xiāng)村地區(qū)提供優(yōu)質(zhì)的法律服務，導致鄉(xiāng)村地區(qū)司法服務人員隊伍法律素養(yǎng)不高，司法運行機制不暢，影響基層司法服務質(zhì)量，村民的合法權(quán)益得不到充分保障。加之鄉(xiāng)村司法服務不充分、便民措施缺乏、訴訟成本高等原因，導致司法服務不能被大多數(shù)人接受和運用。

2.2 鄉(xiāng)村普法宣傳力度不足，村民參與鄉(xiāng)村法治治理和有效監(jiān)督的效果不佳

2.2.1 鄉(xiāng)村普法宣傳力度不足。法治鄉(xiāng)村建設對普法宣傳工作提出了更高的要求，但目前我國鄉(xiāng)村地區(qū)對普法宣傳教育工作的重視程度仍較低。例如，部分農(nóng)村地區(qū)并未認識到普法宣傳教育的重要作用，因此，不重視普法宣傳教育工作，未完善普法宣傳工作機制，未形成法治宣傳長效機制，導致普法宣傳教育效果不佳。

2.2.2 村民參與鄉(xiāng)村法治治理和有效監(jiān)督的效果不佳。強化我國農(nóng)村地區(qū)村民參與村務治理和基層民主監(jiān)督是建設法治鄉(xiāng)村的重要要求。但在我國農(nóng)村地區(qū)，一方面大多數(shù)村民法律意識相對淡薄，缺乏守法的自覺性，對鄉(xiāng)村法治治理的相關(guān)事項漠不關(guān)心，不愿意主動參與基層民主監(jiān)督，導致民主監(jiān)督流于形式，部分村民在自身利益受到侵害時也會因自身處于弱勢地位而不敢行使監(jiān)督權(quán)利；另一方面我國農(nóng)村地區(qū)尚未形成完善的監(jiān)督機制，大多數(shù)村民未能有效參與監(jiān)督工作，致使村務監(jiān)督功能相對 弱化。

2.3 鄉(xiāng)村公共法律服務不全

2.3.1 鄉(xiāng)村公共法律服務資源不足。我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，公共法律服務資源供應與城市相比仍存在較大差距。例如，律師事務所、優(yōu)秀的法律人才集中分布在城市，這嚴重阻礙了公共法律服務在我國農(nóng)村的普及進程。

2.3.2 公共法律服務制度在鄉(xiāng)村落實不到位。例如，近年來推行的“一村一法律顧問”制度，在實施機制設計方面仍不盡完善，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標準和健全的保障機制，難以為基層群眾提供便捷優(yōu)質(zhì)的法律服務，難以滿足農(nóng)村社會發(fā)展多樣化的實際 需求。

2.3.3 鄉(xiāng)村公共法律服務所涉范圍不全面。現(xiàn)階段，我國鄉(xiāng)村公共法律服務的范圍仍不全面，主要包含普法教育、法律咨詢等方面，而與村民密切相關(guān)的征地拆遷、山林權(quán)屬、工傷保險、婚姻家庭等公共法律服務還未實現(xiàn)全覆蓋。

3 我國法治鄉(xiāng)村建設的路徑

3.1 完善涉農(nóng)法律法規(guī)體系，增強涉農(nóng)法律法規(guī)針對性

3.1.1 健全并細化涉農(nóng)法律法規(guī)體系。做好涉農(nóng)法律法規(guī)的立法工作，確保在處理各類鄉(xiāng)村事務時有法可依，這是推進法治鄉(xiāng)村建設的首要前提。首先，在推進法治鄉(xiāng)村建設進程中，相關(guān)立法部門要拓寬涉農(nóng)法律的覆蓋范圍。例如，針對農(nóng)村宅基地處置困境，要根據(jù)“三權(quán)”分置原則出臺相關(guān)法律規(guī)定；針對當前新型冠狀病毒肺炎疫情常態(tài)化的農(nóng)村社會處境，要加緊制定關(guān)于預防和應對鄉(xiāng)村重大突發(fā)公共安全事件的法律規(guī)定。其次，要在立法的可行性和精細化上下足功夫。應進一步細化和完善山林權(quán)屬、婚姻家庭、宅基地流轉(zhuǎn)等與村民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的法律法規(guī)，提升法律法規(guī)的適用性，用法治化手段保障農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展。最后，應做好立法事后評估工作，實現(xiàn)涉農(nóng)立法的民主性與科學性。具體來說，要加強對法律法規(guī)適用性的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)中存在的短板和盲點，開展立法評估工作，對法律法規(guī)不斷進行修改完善，確保以高質(zhì)量立法來持續(xù)推進法治鄉(xiāng)村 建設。

3.1.2 不斷規(guī)范涉農(nóng)行政執(zhí)法體系。不斷規(guī)范鄉(xiāng)村行政執(zhí)法行為，確保法治鄉(xiāng)村建設的各項舉措有序推進，使立法的權(quán)威性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，是推進法治鄉(xiāng)村建設的重要抓手。首先，必須要做好基層黨建工作，緊抓行政執(zhí)法人員的思想作風，為法治鄉(xiāng)村建設提供正確規(guī)范的思想指引，將黨的領(lǐng)導與鄉(xiāng)村行政執(zhí)法工作緊密結(jié)合，引導村民認同和信仰法律，促進鄉(xiāng)村行政執(zhí)法工作取得切實成效。其次，要完善執(zhí)法培訓、考核、監(jiān)督機制，高度重視對執(zhí)法人員法律知識、法律思維、法律素養(yǎng)等綜合素質(zhì)的培訓，提升行政執(zhí)法人員的執(zhí)法素養(yǎng)和能力，著力打造分工明確、權(quán)責統(tǒng)一的行政執(zhí)法體系。最后，應引入第三方評估機制，使法治鄉(xiāng)村建設以“看得見”的方式得到有效落實。第三方評估具有科學系統(tǒng)的評估指標，借助科學有效的評估方式，能確保客觀、準確、全面地評價法治鄉(xiāng)村建設的整體推進狀況。同時，還可以將第三方評估結(jié)果直接作為檢驗法治鄉(xiāng)村建設成效的重要參考依據(jù)，以及時發(fā)現(xiàn)基層行政執(zhí)法中的遺漏和不足之處，并及時改正。

3.1.3 持續(xù)完善鄉(xiāng)村司法保障體系。持續(xù)完善司法保障體系，確保法治鄉(xiāng)村建設各項舉措落實到位，是實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村地區(qū)公平正義的最后一道強防線。首先，要構(gòu)建更加完備、協(xié)調(diào)的司法管理體制機制，不僅要加強對基層司法人員涉農(nóng)專業(yè)法律知識和職業(yè)素養(yǎng)的培訓，而且要嚴格落實錯案追究責任制，加大對涉農(nóng)案件的法律監(jiān)督力度，著力提高司法工作人員的工作水準。其次，要加快建設和完善農(nóng)村法治基礎設施，制定為民便民的法律服務措施，加強人民法庭、司法所、派出所、派出監(jiān)察室及行政執(zhí)法機構(gòu)在廣大農(nóng)村地區(qū)的設置，借助智能化、現(xiàn)代化的工具手段來提高辦理涉農(nóng)案件的效率，降低訴訟成本，暢通村民表達合理利益訴求和權(quán)利救濟的司法渠道。最后，引入更多優(yōu)秀的基層司法工作人員，通過提高基層司法服務人員的薪資待遇和其他各種福利等方式吸引優(yōu)秀人才進駐鄉(xiāng)村，為村民提供優(yōu)質(zhì)的司法服務，更好地引導村民運用司法方式解決矛盾爭端，讓村民在每一次司法服務中都能感受到公平正義。

3.2 創(chuàng)新普法宣傳教育方式，拓寬村民參與和監(jiān)督的渠道

3.2.1 創(chuàng)新普法宣傳形式，加大鄉(xiāng)村普法宣傳力度。首先，應充分利用互聯(lián)網(wǎng)、遠程教育等各種數(shù)字化工具，綜合采用演講互動、普法情景劇、以案釋法等方式，將晦澀難懂的法律知識形象化、直觀化，提高法治宣傳的吸引力，逐步消除村民長期基于老舊觀念游離于法治之外的違法行為，讓法律意識在廣大村民群眾中深耕厚植。其次，規(guī)范普法宣傳內(nèi)容，面向農(nóng)村生活的實際需求，立足問題導向，主動回應社會實際關(guān)切，多方面滿足農(nóng)村地區(qū)民眾的生產(chǎn)生活需求，在逐步解決一個個問題中落實法治鄉(xiāng)村建設的相關(guān)舉措。最后，建設各類型的法治宣傳陣地，如搭建法治宣傳板，建設鄉(xiāng)村法治文化長廊、法治文化廣場等，讓村民能隨時隨地學習法律知識。

3.2.2 提高廣大村民參與法治鄉(xiāng)村建設的主動性和積極性。一方面，可以通過嘗試建立“村民參事會”等機構(gòu)，引導和發(fā)動基層村民群眾積極參與法治鄉(xiāng)村建設，增進政府與村民之間的溝通交流，以公開公正的方式主動聆聽群眾的想法和建議，并積極吸納和公示有利于推進鄉(xiāng)村建設的部分。另一方面，通過建立“村民監(jiān)督團”“網(wǎng)絡議事團”等大眾監(jiān)督平臺，在鄉(xiāng)村地區(qū)營造一個人人敢監(jiān)督、能監(jiān)督的法治氛圍，暢通村民參與監(jiān)督的有效渠道。

3.3 拓寬公共法律服務面

3.3.1 均衡公共法律服務資源分布，讓村民有機會平等地獲得政府提供的法律服務資源。政府部門應加快制定各類優(yōu)惠政策和措施，整合利用好社會上各類法律服務工作者群體，加強法律服務志愿者、律師事務所、法律服務機構(gòu)等在鄉(xiāng)村地區(qū)的供給。同時，通過政府撥款購買服務的形式，讓法律服務源源不斷地進駐鄉(xiāng)村，零距離服務群眾。

3.3.2 細化公共法律服務制度章程，完善法律服務執(zhí)行標準，落實服務評價機制。首先，加快完善“一村一法律顧問”機制，使法律顧問工作更加高效、優(yōu)質(zhì)，并且為法律顧問工作提供完善的組織管理制度，使法律顧問工作的義務和權(quán)限更加明晰。其次，應健全法律顧問服務評價機制，優(yōu)化考核監(jiān)督標準。最后，還應擴大法律顧問來源渠道，吸納各方面專家學者進行專門培養(yǎng)，使村民獲得更加精準普惠的法律服務，打通公共法律服務“最后一公里”。

3.3.3 拓寬鄉(xiāng)村公共法律服務領(lǐng)域。近年來，隨著不斷發(fā)展壯大的城鄉(xiāng)融合體系，鄉(xiāng)村地區(qū)的利益結(jié)構(gòu)更加復雜，出現(xiàn)的矛盾糾紛更加多樣，已有的鄉(xiāng)村公共法律服務無法滿足定分止爭的需要。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村征地拆遷紛爭、婚姻家庭矛盾、宅基地糾紛等案件數(shù)量不斷上升，引發(fā)了對鄉(xiāng)村公共法律服務的需求不斷增長。因此，必須在進行深入調(diào)研的基礎上，聚焦廣大村民實際所需的各類法律服務需求，拓展多領(lǐng)域的公共法律服務。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村是我國國家發(fā)展的根基，鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定關(guān)系著國家的長治久安。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，推進法治鄉(xiāng)村建設在全面依法治國、鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標實現(xiàn)中起著舉足輕重的作用。因此，應緊抓法治鄉(xiāng)村建設這一關(guān)鍵舉措，將法治化理念根植于鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，不斷探究法治鄉(xiāng)村建設過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)，著重探析系統(tǒng)推進法治鄉(xiāng)村建設的路徑，進一步實現(xiàn)法治鄉(xiāng)村建設向更廣泛、更深入、更細致的方向扎實邁進，為鄉(xiāng)村建設提供強有力的法治 支撐。