從城市體檢評估分析桂林宜居宜游*

文/中國城市建設研究院有限公司 高 見 陳小杰 張興輝

桂林市打造世界級旅游城市工作推進中心 潘 亮

1 勝地統領、居游導向的桂林城市體檢評估

1.1 城市體檢評估體系

在國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，2019年自然資源部和住建部分別開展了“國土空間開發保護現狀評估”和“城市體檢評估”工作。“國土空間開發保護現狀評估”以指標體系為核心，結合基礎調查、專題研究、實地踏勘、社會調查等方法，在底線管控、結構效率、品質宜居等方面找準問題，提出對策。“城市體檢評估”以建立體檢指標體系為引領，通過“城市自體檢+城市第三方體檢+城市滿意度評價”，主客觀評價相結合，形成生態宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風貌特色、整潔有序、多元包容、創新活力8個維度的評估體系。兩項評估工作均以建立相應的指標體系為核心，以構建特色指標體系、多渠道獲取數據、全方位分析評估、形成結論、制定對策為主要思路，推動高水平治理和高質量發展。“國土空間開發保護現狀評估”以國土空間為主要對象，更側重底線管控、結構效率等全域要素評估監測；“城市體檢評估”以城市為主要對象，更關注宜居、韌性、交通、風貌等城市要素評估監測。

1.2 桂林城市體檢評估體系

在融合兩套體檢評估體系優勢的基礎上，結合桂林城市特點，從指標、空間、技術3個方面構建桂林特色的城市體檢評估體系。

1）以“國際旅游勝地”戰略定位為核心，全方位體檢 2012年，國家發改委批復《桂林國際旅游勝地建設發展規劃綱要》，桂林成為“一省一島一市”國家旅游戰略的重要組成部分，目標是“2020年國際旅游勝地基本建成，成為世界一流山水觀光休閑度假旅游目的地”。圍繞國際旅游勝地，從旅游產業、城市發展和國際交往3個維度9個子項構建城市體檢評估指標體系，對桂林進行全方位體檢，如圖1所示。

2）以“國際旅游勝地”建設統領國土空間，多空間耦合 從生態基底、魅力空間、支撐體系3個層次厘清桂林空間特征。第1層次梳理生態本底及生態保護情況，對國土空間進行“雙評價”；第2層次梳理全域景觀資源和文化資源，摸清桂林獨特的大山水魅力景觀空間構成；第3層次梳理旅游網、文旅核心區、旅居生活圈等勝地支撐要素。3個層次在空間上耦合，形成桂林特色的體檢評估空間體系（見圖2）。

3）以居民游客需求和認知為導向，多視角觀察 向常住居民、外來游客、外出人群、未去過桂林的4類人群發放針對性問卷，深入了解民眾對國際旅游勝地的期待與需求，尋找桂林對標，了解不同人群對桂林的評價，挖掘桂林的獨特魅力與發展痛點，獲取針對桂林最具溫度的評價。除常規統計數據，評估還采用手機信令、POI數據、百度遷徙數據、航空大數據、工商大數據等多維數據源進行交叉分析，形成多視角觀察、多數據驗證的體檢評估技術體系。

2 居游關系與特征

2.1 居民與游客

1）游客及旅游帶動的外來從業人員已成為桂林人口的重要組成部分。截至2019年底，桂林常住人口511.2萬，接待國內游客1.35億人次，日均約37萬人次，約占常住人口的7%。根據2019年10月1日的手機信令數據，桂林市景區人流量達414.02萬。根據2019年6月手機信令數據，桂林實際服務人口649.1萬，是常住人口的1.27倍，上述暫住人口中主要為游客及與旅游相關的商業服務業人員。

2）居民與游客年齡結構均趨老齡化，桂林市60歲以上的老年人口為99.22萬，占常住總人口的19.4%，老年人口比重高出全國平均水平，老齡化存在進一步加快趨勢。游客也由中青年客群轉向中老年客群，45～64歲客群由2013年旅游人數的20%左右上升至2018年的40%以上。

3）居民與游客逐漸走向融合，居民生活與旅游活動息息相關、無法割裂。旅游業是桂林最重要的行業之一，不斷拉動文化、消費等行業快速發展，旅游及延伸產業成為居民收入的主要來源。候鳥、旅居、新移民等使城市居民與游客間的固有屬性不斷消解。

2.2 城區與景區

1）山水入城，城景相融 “千峰環野立，一水抱城流”，桂林奇山、異洞、秀水、名園、摩崖、城垣交相輝映，是渾然天成的自然園林，也是喀斯特地區天人合一中國古代人居哲學的集中體現地。與國內同樣以山水文化景觀為特色的城市相比，桂林在景觀尺度、格局類型和視覺感知上存在較大差異性，“山-水-城”關系獨具特色，如圖3所示。

2）自然景觀與歷史文化相耦合 桂林峰林平原、峰叢洼地、峰叢峽谷、地下河與洞穴構成的喀斯特遺產地自然景觀在世界范圍內均具有突出的美學價值。城區眾多名山名景則是桂林璀璨歷史文化的空間基礎與歷史見證，其山水風景更是與文化藝術相聯系，不論是桂林山水詩，還是摩崖石刻或漓江畫派等，均誕生并發揚于桂林山水之中。桂林山水具有豐富的文化意蘊，是典型的關聯性文化景觀。

3）休閑與旅游空間重疊 桂林山水具有傳統的宜人尺度，完美契合了古人“不騖遠”的游賞偏好，清代袁枚有文“凡山離城輒遠，唯桂林諸山離城獨近”。桂林的旅游與休閑本身就完美地融合在一起，城區即景區，公園即游園，既是市民休閑娛樂的地方，又是重要的旅游景點，休閑空間和旅游空間重疊。

2.3 宜居與宜游

1）環境優勢突出 “五嶺皆炎熱，宜人獨桂林”，桂林有著優越的自然本底與獨特的喀斯特巖溶地貌，城區峰叢眾多，碧水環繞，森林步行15min覆蓋率超過70.00%，城市建成區綠地率為35.79%，人均公園綠地面積12.20m2，公園綠地廣場步行5min覆蓋率92.80%，均處于較高水平。城市環境優美，氣候宜人，良好的空間環境奠定了桂林宜居宜游的基礎。

2）公共服務實施短板明顯 桂林作為國際知名的旅游城市，游客多，居民活動、城市服務、游客游賞在空間上高度耦合，對各類設施提出較高要求，導致通過常住人口計算配置的公共服務設施無法滿足實際服務人口的需求。桂林高標準公共服務設施短缺，醫療、教育、消防、體育等公共服務設施分布不均，不同片區情況差異明顯，存在漓江兩岸設施更新難度大、城市新區設施配置不足等問題。

2.4 空間競爭

1）公共空間 桂林市接待游客最多的旅游景點中，正陽東西巷、逍遙樓、七星景區、木龍湖公園等景區均位于桂林市“兩江四湖”核心區，而該區域也是全桂林居住人口密度最高及酒店、餐飲、購物等各類服務設施最密集的區域。而在城市中的旅游者并不限于在傳統的旅游景點和旅游區中活動，其活動范圍還包括商業區、傳統街道、公共建筑及公園廣場等空間，尤其是節假日大量的波動性人流不可避免對公共空間帶來沖擊。

2）道路交通 旅游者的活動大多通過機動車的方式進行，給“兩江四湖”核心區甚至是桂林城區的交通均帶來極大的交通壓力。2018年第二季度，桂林通勤高峰擁堵指數高達1.511，通勤高峰實際速度僅為28.82km/h，旅行者出行方式與日常通勤的高重疊性是造成這一現象的重要原因。

3 居游共享模式

游客與居民對景區、交通、商業、休閑等空間需求存在交叉和重疊，這種主客矛盾在高度依賴旅游業的城市更為突出，對于桂林這種城景相融的城市表現尤為明顯。根據城市體檢評估，影響桂林宜居宜游的因素主要包括：旅游資源與城市空間高度耦合，游客時空分布與居民高度耦合，服務設施配置不足、分布失衡等。傳統的城市規劃管理方式更多關注常住居民的需求，而對外來游客的需求關注不足, 面向旅居沖突已表現出諸多不適應性，這也導致在國民旅游休閑時代，多數城市旅游設施不足，旅游空間不夠，無法滿足外地游客日益增長的對旅游的需求。充分尊重居民與游客需求，進行有效的空間引導，平衡居與游的空間關系，實現居游共享，是緩解居游沖突、提高宜居宜游水平的重要策略。居游共享涉及居、游、城、景4個要素，需重點處理城景關系、居游關系和需求關系，實現資源、空間及設施共享。

1）優化城景關系，實現資源共享 在對區域空間和資源進行詳盡評價的基礎上，將城市和區域景觀資源融為一體，從更大空間尺度上建構多層次景觀體系，城在景中、景在城中，形成整體性與連續性的旅游休閑空間，多層次的景觀體系為居民和游客提供更多樣化的選擇。

2）平衡居游關系，實現空間共享 調控居民和游客的時空分布，引導兩者在時空上實現既充分融合又合理分異，居游關系動態平衡，防止過度集中和重疊而產生沖突。在城市公共空間建設中，以公園廣場、特色街區、文化空間等為重點，營造吸引游客和居民的共享空間。

3）協調需求關系，實現設施共享 區分居民、游客、“候鳥人群”對公共設施需求的種類、數量和強度，進行合理的功能復合，并在不同的城市空間中進行集中或分散的合理布局，使不同人群可共享服務設施。

4 桂林居游共享實施策略

4.1 構建魅力空間體系

桂林市生態基底優越，巖溶地貌發育類型齊全、分布廣泛，水系河網密布、資源豐富，森林植被覆蓋率高，農田集中分散相間，獨特的“山水林田湖草”生態基底是桂林山水的主要承載空間，是建設國際旅游勝地的根基所在。優越的生態基底與獨特的山水特色相輔相成，共同構成桂林國際旅游勝地建設的基礎支撐。

從遠景、中景和近景3個層次構建魅力桂林空間體系。在遠景層次，構建“一核一廊兩帶五片區”的全域魅力空間結構，如圖4所示。“一核”為桂林山水魅力景觀核心，圍繞中心城區自然基底進行打造；“一廊”為喀斯特山水文化景觀廊，其喀斯特地貌集中區、山水文化集中區與歷史文化集中區在以湘江-漓江為主軸的廊道上縱向展開；“兩帶”為紅軍長征文化景觀帶及湘桂商道文化景觀帶；“五片區”依次為龍勝少數民族文化聚集區、灌陽傳統文化聚集區、恭城瑤族文化聚集區、資源山水文化展示區、永福福壽文化展示區。在中景層次，完善“山環水連、指狀滲透、城野交融”的都市區魅力空間格局，如圖5所示。海洋山、貓兒山、登云山等外圍山體與漓江、洛清江等水系環繞相連，五通、兩江、蘇橋、雁山、大圩、花江、靈川等組團點綴其中，多條指狀綠廊滲透延伸，城市與公園相融相生。在近景層次，城區即景區，構建文化旅游城市，形成層次鮮明、功能多樣、內涵豐富的藍綠網系統，通過藍綠網對城市進行有機分割，山環水抱、廊道串聯、珠玉點綴、組團營城，著重組織中心城區景觀系統、城市郊野景觀系統與生態田園景觀系統，如圖6所示。

同時，保護市域歷史文化遺產、文化線路、文化聚落、名鎮名村、傳統村落及共生的自然環境等要素。將歷史文化保護與現代城市建設有機融合，將歷史文化保護與城市旅游發展相結合，高品質、全方位地展示桂林豐富的歷史文化，增強文化自信，使桂林優秀的文化資源轉化為城市競爭優勢，并將桂林的魅力景觀與璀璨文化有機融合，使之成為桂林國際旅游勝地建設的靈魂與引擎。

4.2 打造文旅核心區

“兩江四湖”地區即現漓江、桃花江、榕湖、杉湖、桂湖、木龍湖圍合的地區，面積約3.7km2，是桂林景觀的核心區和歷史城區，也是旅游人口、常住人口最密集的地區，城市功能集中、交通擁堵、旅游文化設施不足，居游空間沖突也最為明顯。基于居游共享理念，將此區域劃定為文旅核心區（見圖7），疏解城市功能，優化交通組織，增補高品質旅游服務設施，全面提升宜居宜游水平。

1）疏解文旅核心區的人口和城市功能，優化空間組織 核心區現狀常住人口5.57萬，人口密度高達1.7萬人/km2，人均居住用地12.66m2，按照人均居住用地20.00m2的標準將人口規模控制在3.5萬人左右，鼓勵人口外遷，降低人口密度，以改善居住環境。針對歷史城區功能過于集中、旅游文化設施較為缺乏、交通擁堵等問題，采取疏解核心區的行政辦公、體育休閑、醫療衛生等功能，將其置換為旅游服務和文化服務功能。行政職能外遷后，置換為文化創意、旅游服務等功能場所；大型體育場館置換為文化館、博物館等文化功能；大型綜合醫院置換為旅游型、康養型醫院。

2）優化交通組織，打造文旅慢城 疏解歷史城區車行交通，控制外圍機動交通進入，通過外圍路網分散穿越交通，減少通過性交通壓力，控制歷史城區機動車吸引量。以公共交通、步行交通和自行車為主，構筑舒適便捷的慢行網絡，打造開放式街區，以慢行旅游路線串聯城市街巷、酒店、景區及景點。建設休閑綠道，完善水上游覽系統。

3）增補高品質旅游服務設施 結合景區、公共集散空間，建設綜合服務中心，為居民與游客提供服務。充分挖掘空間潛力，積極利用騰退空間，改造建設美術館、音樂館、博物館、展示館、畫廊、書吧等高品質文化設施。結合周邊風貌，每隔1km規劃1座供市民休息、休閑的驛站，提供公共廁所、直飲水、休息室和醫療急救服務，同時為居民和游客提供文化活動空間，打造桂林文旅核心區最具特色的風景線和微型城市會客廳。

4.3 建設居游共享生活圈

為滿足各類人群需求，針對旅游人群，強化旅游咨詢、商業等方面的服務；針對“候鳥人群”，強化社區養老、醫療保健等方面的服務；針對本地居民，強化基本功能服務。合理確定各類公共設施規劃建設標準，滿足設施可達性與覆蓋率要求，建設三級居游共享生活圈。對各類設施進行功能復合，并結合老城、新城的空間特點靈活布局。

基于城市實際服務人口，結合桂林市居民日常出行方式，構建“片區-街道-鄰里”三級生活圈體系。一級生活圈在15min騎行可達范圍內，結合商業、娛樂、文化、體育、旅游服務等功能，配置區域性綜合服務中心；二級生活圈在15min步行可達范圍內，配備生活所需的基本服務功能和服務空間，形成安全、友好、舒適的街道級綜合服務平臺；三級生活圈在5min步行可達范圍內，配備日常生活必需的服務功能與服務空間，形成便捷的社區基本生活平臺。

在新區建設中，堅持公共服務設施導向開發模式，高品質復合化布局公共服務設施，建設鄰里中心；在公共服務設施布局中，綜合分析居游共享的城市服務功能，對標國內國外的知名旅游城市，設施全面補齊、品質提升。老城梳理用地有序更新，新城優先布局引導發展，提供主客共享、國際水準、安全舒適的公共服務，全面提升城市韌性與服務水平。

5 結語

桂林是我國的傳統旅游城市，具有較強的代表性，對桂林進行宜居宜游剖析研究具有重要的實踐意義，對其他旅游城市也具有重要的借鑒意義。本文圍繞“國際旅游勝地”定位，以宜居宜游為導向，構建具有桂林特色的城市體檢評估體系，借助體檢評估，挖掘桂林城市特征及存在的問題，在此基礎上提出居游共享的宜居宜游策略，并從資源、空間、設施3個維度進行實踐驗證。城市體檢評估是發現城市問題的重要手段，需建立長效機制，形成“城市體檢-發現問題-解決問題-城市體檢”的工作閉環。未來城市體檢需借助各類信息化手段，更關注居游關系和各類人群需求，增加評估工作的溫度，提升城市宜居宜游水平。