基于國土空間規劃背景的城市更新研究
——以梅州市中心城區“三舊”改造為例

文/梅州市城市規劃設計院有限公司 彭茂軍

0 引言

改革開放以來，我國城鎮化進程加快，改革成績顯著。2021年末我國常住人口城鎮化率達64.72%，意味著我國已步入城鎮化較快發展的中后期，而此時城市發展進入更新改造的關鍵期，必須實現大規模增量建設到存量提質改造和增量結構調整的平穩過渡。“三舊”改造是自然資源部與廣東省開展部省合作、推進節約集約用地試點示范省工作的重要措施。“三舊”改造是指對符合規定的改造主體，針對其布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的實際現狀進行改造，集中于舊城鎮、舊廠房、舊村莊用地上蓋物，主要涉及拆除重建、綜合整改、局部改擴建及歷史建筑修繕等。以梅州市中心城區“三舊”改造為例，從國土空間規劃層面分析城鄉發展中土地利用與城市更新的相關問題，并提出優化建議。

1 改造現狀

2016—2020年，梅州市中心城區已實施“三舊”改造項目211個，總面積約473.77hm2，如圖1所示，占2016—2020年規劃“三舊”資源總面積的12.84%。

1）改造類型 舊城鎮改造項目182個，總面積約372.09hm2；舊村莊改造項目10個，總面積約16.13hm2；舊廠房改造項目19個，總面積約85.55hm2。

2）改造后用地分類 改造后用地分為居住用地和商業用地兩大類。

3）分布區域 中心城區已實施的“三舊”改造項目主要分布在江南區域和梅縣區域，以江南區域為主，基本為舊城鎮改造項目，梅縣區域分布較分散，改造類型較多，舊城鎮、舊廠房、舊村莊等改造類型均涉及。而江北區域改造項目分布較少且較零散。在已實施的項目中，舊城鎮改造項目實施比重最高，占已實施改造項目的78.54%；其次是舊廠房改造項目，占已實施改造項目的18.06%；舊村莊占已實施改造項目的3.40%。

2 改造成效

2016—2020年，梅州市中心區“三舊”改造順利實施并取得一定成果，得到當地群眾的認可。基于“三舊”改造規劃，相繼完成梅州萬達廣場、歸讀一品、左岸觀邸、萬象江山、錦發君城、鴻運豪庭、新都豪庭、月亮灣小區、奧園天悅灣、芹洋花園等“三舊”改造重大項目，既改善了中心城區人居環境和商業氛圍，促進中心城區就業和經濟發展，又提升了中心城區城市風貌，起到以點帶面的示范引導作用。除此之外，“三舊”改造有效增加城市固定資產投入及就業崗位，進一步提高土地利用效率，優化創業環境，推動中心城區經濟社會穩步發展，為以增量建設為主轉向以存量建設為主的城市發展模式、以及城市發展方式的轉變、城市區域的更新提供參考。

3 現存問題

3.1 改造用途單一

從改造項目及改造成果看，改造存在用途單一化的問題。不難看出，已改造項目絕大部分為房地產開發項目，改造項目規模相對較小，未形成連片改造效果，不利于城市整體開發，對于城市整體形象塑造及包裝有一定負面影響。

3.2 配套建設不理想

在改造中應基于大局觀和為民服務的思想，關注改造效果，致力于改造后居民生活水平和當地經濟發展水平的提升，在改造中必然涉及大量配套建設項目。成熟的社區建設需解決生活物品采買、停車、教育、衛生等問題，滿足群眾日益增長的文化需求等。而從改造成果看，改造中配套設施建設略顯不足。公共服務設施改造僅限于地塊開發區域，服務半徑小，難以覆蓋周邊區域市民，缺乏服務區域大眾的公共服務設施改造項目，導致改造效果不佳。

3.3 改造宏觀統籌不足

在“三舊”改造中未平衡好舊城鎮、舊村莊、舊廠房改造關系，導致三者改造比例差距較大。改造集中于舊城鎮項目上，政府對舊村莊、舊廠房改造關注較少，投入略顯不足。即便有相關項目，但因配套資源支持不足導致其改造效率較低，特別是一些具有歷史文化保留價值的項目未得到重點關注，或在改造中缺乏專業分析，導致改造效果不理想，既無法凸顯特色，又無法與城市整體風貌相匹配。

4 優化建議

4.1 界定范圍，劃定單元，有序推進

在中心城區“三舊”改造中應提前進行科學規劃，明確改造重點與難點，在資源分配上有所傾斜。在改造中必須范圍清晰、單元界限明確，按照整體改造思路循序漸進展開。在“三舊”改造中應將符合《梅州市“三舊”改造實施辦法》（梅市府〔2020〕10號）界定標準要求的用地納入“三舊”范圍，劃分管理單元，作為下一步城市更新單元規劃的基礎。管理單元的劃分要以控規劃定的街坊為基礎，可在街坊的基礎上結合實際情況適當進行合并，但要避免拆分原有控規街坊，實現管理單元規劃與控規圖則無縫銜接。

劃定管理單元后，依據突出重點、有序推進的改造思路，綜合“三舊”改造地塊的空間格局和當前梅州市城市空間戰略的實施重點，結合改造需求，以有利于改善人居環境，完善城市功能，推進產業創新升級，地塊有一定規模且實施性較強為原則，選取重點改造地塊集中的區域作為梅州市中心城區“三舊”的重點改造區域。根據梅州市國土空間總體規劃和“三舊”改造部署，后續改造重點將放在九大片區，如圖2所示。

1）五洲城片區 以梅州齒輪廠、磁性材料廠、大浪口鐵路地塊等重點“三舊”改造地塊為契機，推動舊城區升級，依托黃塘河水系及支流打造城市濱水公共空間，創建有特色的綜合性居住環境。結合地區控規，加快基礎設施建設，提升地塊的教育服務能力。

2）環市西路片區 以新峰路等地塊城市更新為重點推動舊村莊、城中村拆除重建，綜合運營更新及整備措施，集聚醫療健康產業，為醫療健康基地建設提供空間載體；以更新推動規劃道路建設，改善片區內出行條件；環市西路現狀已有集中的汽車4S店等相關產業基礎，適宜發展現代物流、汽車銷售、汽車品牌形象展示、車用產品體驗等。

3）梅江大道片區 通過城中村綜合整治，提升片區周邊整體景觀環境，匹配市級行政中心定位；通過美華小學周邊地塊微更新微改造，構建公共開敞空間體系，落實公共配套設施，提升片區城市品質及公共服務水平，打造生態宜居濱江城區。

4）劍英公園片區 該區域是梅州江南重要門戶節點，通過城市更新推動周邊地塊改造，依托劍英公園完善文化休閑設施，凸顯歷史人文、娛樂休閑、科普等功能，打造城市公共休閑空間，也使其成為城市的文化名片之一。

5）梅縣新城西片區 重點開展村莊拆除，結合已建電商大廈著力打造現代物流園，重點發展電子商務、汽車商貿、車用產品體驗等；依托總規確定的梅江生態廊道和程江生態廊道，結合外環路建設，打造外環路生態廊道，結合蔡嶺、梅花山構筑“山水相融”的生態宜居社區。

6）高鐵西站片區 推動村莊拆除改造，以高鐵站核心區為樞紐，引領片區發展；打造多條生態綠廊，連接片區及周邊景觀要素；形成公共活力環，串聯整個片區；依托優勢資源，推動商旅生活、商貿物流等產業發展。

7）高鐵南站片區 重點集中于城區改造方面，以高鐵南站交通區位優勢推動支撐產業轉型和質量升級,促進產業發展、商務服務、生活休閑等多功能高度融合，建設高質量商貿中心片區；村莊拆除的同時重點推動桂芳樓民居群地塊、福祿岌民居群地塊微更新微改造，保護區域內不可移動的文物，結合城市發展建設歷史文化景點。

8）馬鞍山公園片區 加強生態環境的綜合整治，延續歷史文化、傳承傳統風貌，強調綠色低碳理念與住區建設的融合，尊重片區內的生態發展要素，以“山水提升環境、生態促進宜居”為理念打造生態宜居低碳示范區。

9）東升工業園片區 該片區屬梅州市“工改工”重點區域，重點引進信息材料、生物材料、超導材料與技術、納米材料與技術等相關企業，吸引國內互聯網及電子商務高端服務商及高端人才，加速推進“工改M0”，打造新興產業基地。

4.2 適度開發，多元統籌，科學歸類改造

中心城區“三舊”改造是循序漸進的過程，要有規劃、有原則、有導向、有統籌，在改造中也要堅持適度開發原則，確保改造實效。基于國土空間規劃和城市發展規劃，梅州市中心城區“三舊”改造要滿足產業轉型升級和增加公共空間的需求，推動低效傳統產業轉型升級，通過提高工業用地指標，保障“三舊”改造項目的產業空間，促進產業轉型升級，轉變經濟發展方式，提高土地高效利用，促進地區可持續發展。這是改造的方向，也是改造的基本指導。

在“三舊”改造方向上應做到3類區分：①改造方向為工業或倉儲用途，如東升工業園、城東工業園、槐崗片區都市級工業升級片區等，要淘汰高污染、高能耗等落后產業，通過提高工業項目行政辦公、生活配套設施建筑面積比例的方式，鼓勵發展戰略性新興產業；②改造方向為居住、商業用途，如梅江大道、華僑城、大新城、梅縣新城西片區濱江居住區等，要優先建設城市基礎設施、公共服務設施或其他公益性項目；③改造方向為多種類型混合用途，如江南新城、梅縣新城行政文化商業區、江北新中心、梅州西站片區等，要重點推動“三舊”連片改造，連片改造面積不少于100畝，并提供公益性設施或城市公共空間、保障性住房、歷史文物保護等支持，可在原批準控規容積率的基礎上增加10%的容積率獎勵。

4.3 政府主導，發展公建，打造惠民工程

在梅州市中心城區“三舊”改造中應堅持政府主導的開發模式，側重公建項目建設。政府主導的多元開發模式結合民生需求，通過發展公共服務設施、市政基礎設施實現多元開發，有效適度地統籌城市開發建設。

1）道路交通設施 充分抓住“三舊”改造契機，根據梅州中心城區總體規劃和各片區已批控制性規劃確定的路網結構，打通梅州中心城區干道系統，完善城市路網層次和功能，提高路網規劃指標，構建各級路網體系；加寬改造地區次干道，提高支路網密度，提升次干道和支路的通達能力；合理建設中小規模社會停車場，滿足群眾停車需求。同時，要通過“三舊”改造為公共交通優先發展創造條件，完善自行車綠道、人行綠道等設施，鼓勵綠色低碳出行。

2）公共服務設施 通過“三舊”改造對城市公共服務設施配套進行調整和優化，根據公共設施布局及“三舊”用地業主的改造意愿盤活、整合“三舊”用地，同時對重點設施進行補充和完善。實踐中要思路清晰，步履堅定，對于屬于城市建設用地的“三舊”地塊，配置公共設施與市政設施應滿足城市總體規劃及控制性詳細規劃的設施配套要求；對于規劃確定的非營利性配套公共設施，應嚴格按相關規劃的定點和規模進行建設；對于“三舊”用地周邊的規劃公共設施與基礎設施，應優先納入“三舊”用地進行統一建設。

4.4 漸進微改，修補利用，微改造顯成效

歷史文化資源是城市寶貴的資源，是“三舊”改造中需要保護、修繕、活化的對象。“三舊”改造要敬畏歷史、敬畏文化，在改造過程中要以“挖掘現狀歷史文化資源、形成歷史文化資源保護體系、探索歷史文化資源利用模式”為思路，重點保護具有歷史城區自然環境整體特色的區域，保護歷史城區整體格局與風貌，保護各級文物保護單位、歷史建筑及非物質文化遺產等。例如現存60多座歷史文化價值較高的攀桂坊民居群，建議采用“微改造+局部改建”的模式，通過“三舊”改造改善人居環境，加強配套設施建設，提升開放空間質量。同時利用現狀歷史資源展示客家文化，打造名人故居旅游品牌，發展客家文藝精品市場，帶動片區產業發展。

5 結語

梅州市中心城區“三舊”改造應宏觀統籌、科學規劃、細致分析、區別對待，既要求效率，又要求凸顯特色，提升質量。因此梅州市城市發展應結合自身文化特征和發展需求，以人為本，堅持存量提質改造和增量結構調整并重，解決城市發展中的突出問題和短板，實現從“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”向“新城市、新產業、新社區”的轉變，真正提升人民的幸福感、安全感。