緊縮政策下地方政府平臺公司融資的現狀及應對策略

趙奧林 濟寧城投控股集團有限公司

自從2008年以來，為了能夠更好地應對國際金融危機，我國也開始實行積極的財政政策、適度寬松貨幣政策，在投資方面提出了兩年投資四萬億擴展計劃。這一階段中，地方政府平臺公司不斷增加，而且發展規模也相對擴展。政府部門在進行融資過程中離不開地方政府平臺公司的支持，并且該公司的發展也需要不斷配合政策的宏觀政策，為公司融資提供可發展的資金，最終為地方經濟的不斷發展貢獻出自己的力量。本文在進行研究過程中通過分析地方政府平臺公司發展的現狀以及存在問題，站在緊縮政策的背景下探究地方政府平臺公司在實際融資過程中的對策，也為公司投融資體質的改革提供新的發展思路。

一、地方政府平臺公司發展的現狀

（一）地方政府平臺公司體系形狀

現階段，我國政府融資平臺體系現今還處于初步發展的階段，具體地來說主要分為以下幾個方面：首先，站在產業層面的角度上，不同級別政府部門都可以發現當地產業的實際情況，因此建立的產業投資公司也存在著一定的差異性，如城建類型、科技類型的公司等。其次，站在行政層面的角度上，市政府設立了專門的招商平臺和相應的機構。在一些經濟發展較好的城市，政府融資平臺也開始向轄區縣延伸。例如，從2004年開始，成都市也開始將政府融資平臺的經驗和做法延伸到區縣。此外，在市、市財政共同出資的5個城區設立了5家小公司，其中臨近縣區（14個）也開始根據工業發展情況設立政府投資公司。所以，在成都地區，市縣兩級投融資平臺中的結構基本上已經形成，這對當地社會經濟發展來說具有一定的推動性。

（二）擁有完善的公司治理結構

結合地方政府平臺公司發展的實際情況發現，我國地方政府平臺公司基本上都是以現代化的制度來規范公司的發展，因此公司在發展過程中也具有一定的法人資格，實現了真正意義上的企業會計獨立、經營管理市場化。無論建立哪種類型的政府投資公司，都是通過金融注入等方式完成的，當然在這一過程中融資機構獲取現金的方式是土地與房產抵押等，確保國有資產更加保值。

（三）對地方經濟發展來說具有推動的作用

地方政府隱性債務融資的主要渠道是地方政府平臺公司，為城市基礎產業發展、大規模基礎設施建設和城鄉一體化進程提供資金支持。隨著工業化、城市化進程的不斷加快，國民經濟快速增長，居民居住環境明顯改善，社會化建設進程得到推進。

1.實現工業化與城鎮化的進程

公司在實際發展過程中不可能離開資金的支持，因此公司想要持續性的發展就需要籌備一定資金，在最大程度上能夠縮小城市間的資金缺口，通過這種方式可以適應在公共設施、事業的發展進程，緩解設施在工序方面的矛盾，實現工業與城市化進程的不斷推進。

2.確保國民經濟可以穩定增長

政府融資過程中，政府平臺公司發揮著重要的作用，對落實上級政策調控、實現發展中經濟目標來說也發揮著重要的作用。尤其是對資源的不斷優化來說，更是有著非常重要的作用。特別是發生了世界經濟危機、512地震后，公司為了推動內部發展，更快適應經濟發展需求，有必要實行政策調控。

3.更好的建設社會事業

公司在發展過程中籌集一定的資金，主要是為了用來建立基礎投資、公益投資項目以及新農村建設項目等，通過這種方式在很大程度上可以保證城市社會經濟得到協調性發展，推動城鄉一體化進程，當然這一過程中產生的效果也非常明顯。

4.實現趕超式發展

政府平臺公司在實際發展過程中，可以推動經濟的發展，尤其是在勞動力充足、資本技術不足的背景下，經政府主導的經濟增長，在一定程度上能夠在整個經濟社會投融資體系中發揮出重要的地位。所以具體的作用不能僅僅為公共基礎設施所支持，反而需要承擔起引導社會資金流向，不斷調整城鄉區域發展。尤其是在受到2008年金融危機的影響下，不同的國家都出現了經濟下滑的現象，對于我國來說，政府投資仍保持著8.7%的GDP增速，在很大程度上說明公司在發展過程中可以有效推動經濟發展。

二、地方政府平臺公司融資存在的問題

（一）公司發展進程較為緩慢，部分指標不能達到融資條件

部分地方政府平臺公司成立時間相對較短，雖然公司中的資產在較短的一段時間里得到快速增長，但是單從資產有效性的角度上來說，資產的整體質量卻不高。地方政府平臺公司發展較為緩慢的原因是：首先，公司中領導層的經營管理能力還需進一步提高。公司中的領導者都是政府部門委派的公務員，雖然對于他們來說相關經濟工作較為熟悉，但是針對公司市場化治理卻不及民營企業、上市公司。其次，公司在實際發展進程中并沒有投入太多的精力，在剛剛成立初期階段主要就是為政府部門提供融資需求，對公司實際發展狀況并沒有做出全面考量。與此同時，政府部門中的一些資源也比較低，對于政府部門來說，他們的資源一般會提供給成立時間長、具有一定經驗的公司，這樣導致公司的發展較為緩慢。最后，公務員發布了“關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知”，這也代表著公司融資渠道受限，影響到了公司的整體發展。

（二）平臺公司負債高，具有較大的風險

現階段，政府融資平臺公司中的欠債率已經超過了55%，越是在經濟相對發達的地區，那負債率也會相對較高，個別發達城市中的融資平臺甚至已經達到了70%-95%。對于這些較高的風險，已經超過了可以控制的范圍，當然也不排除一些平臺會將獲得的貸款、資金用到其他地方，這樣必定不能達到還款能力。如果在這一過程中出現了一些差錯，那也會使得這種類型的融資平臺供應鏈出現崩潰的情況。

（三）政策和各種類型保障不健全

在財政緊縮政策下，建立地方政府融資平臺公司，可以有效支持企業發展。但在實際操作過程中，地方政府融資平臺所需要的融資貸款主要是由于地方政府的擔保，最終出現了一系列矛盾。一方面，如果當地政府拒絕履行合同，即使他們提起訴訟，受害方也很難獲得經濟損失。一方面，現階段地方政府融資平臺還處于探索階段，制度還存在很多不完善的地方，導致法律法規的漏洞正在逐步被挖掘。在這種長期缺乏風險控制機制的情況下，監管權力越來越弱。

（四）地方政府平臺公司融資資金較為緩慢

在融資過程中，地方政府平臺公司一般會花費幾個月以上的時間，有的可能會超過5年。如果政府部門在履行融資合同過程中對融資收費制度進行了修改，這對當地政府平臺公司的融資平臺產生了影響。如，作為小型企業會使用貴公司在生產酒類生產設備作為抵押，但是在五年的融資合同生效后，突然讓小型酒類生產企業，在倒閉的小型制造企業中，合同中的設備也缺乏了抵押的意義，無形中增加了融資借款無法按時還款的風險。

（五）國家宏觀調控的不斷加大限制了持續融資的能力

地方政府平臺公司在發展過程中，公司內部的債務規模也不斷增加，公司中的風險也不斷凸現出來，為了能夠有效控制地方政府在負債方面的規模，降低貸款風險，各個相關部門也出臺了一些具體的控制措施，這也導致融資發展受限（見表1）。

表1 監管部門出臺的監管政策

中央部門也出臺了一些政策，使得地方政府平臺公司面臨著巨大的壓力，導致在2010年以后，出現了很多公司不向銀行貸款的情況，現階段存在的普遍現象就是資金不足，甚至對于一些個別的地方他們也不能有效償付本金。受到貸款渠道受阻的影響，公司在發展過程中為了能夠獲得一定的資金，開始向著發行城投資方面轉變，但是受到發改委審批效率影響，在如此嚴峻形勢下必定會考驗平臺公司的耐心。

三、緊縮政策下地方政府平臺公司融資應對策略

（一）合理選擇融資對象

1.銀行融資

在現今融資過程中，銀行是主要的融資渠道，地方政府平臺公司在進行融資過程中，以銀行貸款方式來獲得資金的方式占據著主體作用，因此，公司在發展進程中要尤其重視銀行貸款融資渠道。針對銀行融資方式，也需要以地方、國有銀行、股份制商業銀行為主。地方政府平臺公司中利用銀行進行融資的銀行主要是地方性銀行，這是因為該銀行與地方政府平臺都是為了地方經濟的發展，雙方在進行貸款時雙方關系更容易升華。而工農中建交銀行可以作為次要的融資對象，這是因為該銀行面向的是省市平臺中的一些公司，所以在門檻上也會較高；如果是中央直接進行控制的金融機構，那么日常發展過程中就必須要受到政策的限制，導致貸款機制不靈活；在刺激政策的影響下，雖然公司在發展過程中可以提供一定的貸款，但是現階段依舊還處于發展的時期。

2.非銀行金融機構融資

地方政府平臺公司在發展過程中，為了能夠建立起一個高效的融資平臺，非銀行金融機構就是一個不錯的選擇。現今階段發展進程中，公司已經逐漸開展非銀行金融機構業務，如信托業務、融資租賃等。信托融資方式在銀行信貸政策不斷緊張的背景下，已經得到了快速發展，但近年來監管出臺多項舉措規范非標資管產品，2021年2月召開的年度信托監管工作會議中，監管部門持續對信托業務開展壓降計劃，隨著信托融資類與通道業務被持續壓縮，以房地產、城投企業為主要資金投向的融資類信托計劃的發行繼續收緊。融資租賃業務反而成為融資平臺公司的選擇。

3.資本市場融資

政府平臺公司在資本市場融資主要有股權融資和債權融資兩種方式。在多輪信貸政策的不斷調整下，地方政府平臺公司也已經認識到單純依靠銀行貸款的方式并不能滿足公司中的需求情況，在經濟業務不斷優化，資金的不斷投入下，公司在發展進程中也開始進行發行債券、上市的準備。公司發展中也會接觸到多種不同類型的證券公司，然而公司中的一些財務指標還不能真正實現發行債券上的要求，最終導致擱置。此外，如果在公司長遠發展的角度上來說，需要不斷規范公司中的治理機制，改善公司中的財務結構，這也為公司上市做好相關的鋪墊。然而平臺公司上市的難度異常大，當前很多平臺公司轉而通過并購上市公司，進而為股權融資做鋪墊。

4.民間資本

地方政府平臺公司可以出讓一些股權，借助公司中現有的資源優勢、獨有項目吸引民間資產，這樣也可以為公司發展注入一定資金，但是最終控股權依舊是地方政府。將民間資本引入其中，帶來的優勢是：為公司經營提供良好的治理能力；緩解政府引導下資金不足的問題；規避平臺公司在政策上產生的限制，獲得金融機構上帶來的支持；但是在引入民間資本的過程中尤其需要注意合法、合規問題。

（二）加強風險的有效防范

地方政府平臺公司要合理安排資金的調度，保證按時償還銀行中的貸款，如果出現了逾期的情況，那帶來的后果會非常嚴重，不僅會影響公司內部發展，還會導致公司不能繼續在銀行融資。根據2012年我國中央經濟工作會議，地方政府平臺公司為了更好的發展，有必要深入解讀經濟、政策內容，只有這樣才能在發生經濟動蕩時及時分析出不利之處。與此同時，在經濟和政策的不斷調整下，公司在發展中也需要不斷調整融資策略，要加強與金融機構間的聯系，可以讓公司資金處于絕對安全的環境中。

四、結論

面臨疫情反復、地緣政治危機、宏觀經濟環境持續走弱等不利因素，地方融資平臺雖承擔著投資拉動的艱巨職責。但在中國金融政策不斷緊縮的情況下，地方政府融資平臺去杠桿、產業化轉型、增強自身造血能力是未來必由之路。