贛南蘇區西部大開發稅收優惠政策效應研究

賴程 黃楨 江西應用技術職業學院

近些年，國家為贛南蘇區振興出臺了一系列的政策，為推動贛南蘇區經濟社會發展取得了重大成效。隨著延續西部大開發企業所得稅政策公告的發布，落實了贛州將在未來十年繼續延續西部大開發稅收優惠政策。贛州執行的第一輪西部大開發稅收優惠政策是從2012年1月1日到2020年12月31日，對設在贛州市的鼓勵類產業的企業減按15%的稅率征收企業所得稅，以及針對鼓勵目錄內的企業及優勢產業的項目在投資總額內進口的自用設備，在政策規定范圍內免征關稅[1]。2020年4月，財政部明確贛州可延續此項優惠，并將享受稅收優惠企業的門檻降低，一方面，降低企業主營業務收入占比；另一方面，允許贛州執行西部地區鼓勵目錄，這意味今后將有更多行業的企業可以參與到此項稅收優惠當中。

一、西部大開發稅收優惠政策實施效果評估

贛州可以享受西部大開發稅收優惠的政策發布后，經過有關部門的宣傳和引導，各部門的配合，贛州稅務部門不斷完善稅收減免工作的管理，積極貫徹落實西部大開發稅收優惠政策，取得了一定的成效。

（一）GDP增速放緩，經濟增長領先于全省水平

從圖1看出，在西部大開發稅收優惠政策實施期間，贛州市GDP逐年增長，2020年GDP為3645.2億元，較2011年增長了140%。受到全球經濟復蘇乏力的影響，中國經濟遭遇前所未有的“慢增長”，2012年起，贛州市GDP增長率出現大幅度下降，此后十年GDP增速基本保持在10%左右，2020年受全球疫情影響GDP增長率僅為4.92%，創歷史新低。這與全省的經濟下行呈同一趨勢，但是從2012年起，贛州市GDP的增長幅度一直高于全省水平，說明國家對于贛南蘇區振興的一系列政策正在逐漸作用于贛州成為帶動全省經濟發展的主力軍。

圖1 2011-2020年國民經濟總值 單位：億元

中央在2015年提出全面深化供給側結構性改革起，在“三去一降一補”的熱潮下，贛州市企業固定資產投資增長率也在持續下降，企業擴張規模大幅度放緩。可以看出，在贛州西部大開發稅收優惠政策實施的非常及時，從2012年起，贛州GDP就開始大幅度下降，而這時候供給側改革還未開始，企業仍在大幅度擴張，固定資產投資依舊居高不下，在經濟環境如此低迷的情況下，減按15%的所得稅優惠政策可以給企業緩解巨大的壓力。

（二）減輕了企業的稅收負擔，降低企業成本，提高競爭力

據統計，自2012年1月1日執行西部大開發稅收優惠政策以來，截至2021年上半年，全市累計2985戶納稅單位享受了共計58.5億元的企業所得稅減免。根據《贛州統計年鑒》中的數據整理，贛州市財政收入呈現每年遞增的趨勢，但年增長率下降非常明顯，這與國民經濟發展放緩有很大的關系。相比較財政收入的增長，全市企業所得稅收入并未同步增長，有些年度比上一年度還有所下降，與此同時，企業所得稅收入占全年財政收入比重由2011年的5.9%，下降到2020年的4.36%，從2012年-2020年，全市所得稅收入占比整體呈下降趨勢，而優惠政策合計減免的企業所得稅稅額占企業所得稅收入比重越來越大，由2012年的17.28%，一度提高到2017年的50.87%，在最近兩年也保持在30%以上。一方面，基于西部大開發稅收優惠的影響，贛州市企業的稅收負擔減輕了，企業成本的降低，自有資金的留存增多有助于企業提高競爭力。另一方面，從企業所得稅收入占財政收入的比重來看，由于近兩年企業所得稅占比與2011年政策實施前一年相差不大，說明目前的稅收優惠并不會對地方財政收入造成實質性的影響，還有繼續實施的空間（見表1）。

表1 2011～2020年贛州市所得稅收入、減免稅額一覽表 單位：億元

（三）享受優惠的行業集中度高，吸引了大批高新產業

贛州市享受稅收優惠的行業覆蓋制造業、電力、交通運輸業等62個行業，本文統計了政策實施期間稅收優惠行業，2012～2015年，優惠行業主要集中在相對低端的有色金屬、飼料和非金屬礦制品業等。2016～2020年，優惠行業主要集中在商業服務業、電力熱力生產和供應業、專業技術服務業、計算機通信和其他電子設備制造業等行業。可以看出，在政策實施中后期，有越來越多的高新科技企業也參與到優惠當中。據有關部門統計，截至2020年，以通用設備、專用設備、電氣機械和器材為代表的高新產業共計減免企業所得稅7747萬元，較2012年增長了81.3%。說明西部大開發稅收優惠政策在一定程度上促進了贛州高新產業的聚集，有利于地方產業的轉型升級（見表2）。

表2 2016～2020年主要稅收優惠產業分布情況

（四）產業結構優化日趨明顯，但企業盈利水平有待提高

調查研究發現，在政策實施初期，在所有享受優惠的企業中，大部分存量企業的收入規模在享受稅收優惠后呈顯著增長，而這些企業的盈利水平普遍不高。在2015～2020年政策實施中后期，受經濟大環境的影響，在統計了連續享受稅收優惠政策的120家企業中，有將近30%的企業營業收入呈下降趨勢，這些企業主要集中在電力、熱力生產和供應業等行業。并且在這些連續享受優惠的企業中，有相當一部分企業的盈利水平呈顯著的下降趨勢。而近些年盈利質量增長比較顯著的行業主要集中在商務服務業、計算機、通信和其他電子設備制造業、非金屬礦物制品業等，說明由于西部大開發稅收優惠政策吸引進來的以計算機、電子通信為代表的高新技術產業表現出了較高的盈利水平，而以基礎能源供應為代表的行業受稅收優惠政策紅利的影響已經逐漸弱化，地區產業結構優化日趨明顯。

二、西部大開發稅收優惠政策存在的問題

（一）優惠形式單一、未盈利企業無法享受優惠

目前實施的西部大開發稅收優惠政策主要是以所得稅稅率減免征收的形式為主，以及一定范圍內的免征關稅，而所得稅的優惠方式就決定了稅收優惠對象必須是盈利企業。受地方經濟影響，贛南蘇區經濟長期落后于周邊省份的發達地區，加之近幾年受疫情影響，很多企業都是非營利狀態，導致這些企業無法享受該項優惠。對于那些投資期限長、投入資金大、投資回報慢的基礎設施、交通能源等項目建設的企業來說，更是缺乏吸引力。而高新技術企業本就執行15%的稅率，這使得西部大開發政策很難吸引更多高新技術企業入駐贛州。全國各地爭相采取先征后返、列收列支、財政獎勵或補貼等變相稅收優惠政策吸引投資，這些優惠政策力度遠超贛州執行的西部大開發優惠政策，使得贛州與其他地區稅收優惠政策相比優勢并不突出。

（二）受財政制約，地方政府推行政策的力度有待加強

長期以來，贛州的經濟基礎薄弱，近些年，由于城市基礎建設的快速擴張，導致地方財政負擔加重，根據近五年的地方財政收入統計結果來看，贛州財政收入的增長率遠低于贛州GDP在增長率。稅收優惠意味著稅收收入的減少，雖然中央反復要求各地不得層層下達財政收入計劃任務，但在實際執行過程中各級財稅部門仍然存在財稅收入目標的任務考核。在新增企業有限的情況下，稅收任務目標依舊存在，這就導致地方政府對于政策推行的積極性不高，導致政策實施深度以及廣度有限，這一點，從2017年起贛州的稅收優惠總額不再增加，以及稅收優惠企業大幅度下降就可以看出。因而在短期內稅收優惠政策必然會影響地方財政收入，長此以往，將不利于政策的持續推行。

（三）鼓勵類企業認定難，部分產業目錄條款定義模糊

2020年之前，贛州執行的是全國統一的鼓勵類產業目錄，地方稅務部門反映鼓勵類產業目錄中專業詞匯較多，又沒有相應的細化解釋，比如，在實際認定過程中稅務部門曾提到：很多目錄條款提及的“建設”，具體指的是提供建設業務取得的收入還是指建設完成后取得的經營收入難以把握。這就給相關部門認定企業是否符合鼓勵類產業增大了難度。而根據中央文件的要求，地方政府對于鼓勵類企業認定有很大的自由裁量權，據調查在實際工作中，相關部門的認定標準則過于嚴苛。在贛州第一輪西部大開發稅收優惠政策實施初期，國家未明文規定認定的責任部門，致使省發改委、稅務機關、工信委等行業主管部門之間職責模糊，容易形成互相推諉的局面，行政審批的程序復雜程度也降低了部分企業申報優惠的積極性。

三、西部大開發稅收優惠政策實施建議

（一）豐富稅收優惠形式，吸引外部投資

為了吸引更多的外部投資，形成“政策洼地”效應，建議贛州西部大開發稅收優惠政策在現有低稅率的優惠機制上，增加多樣化的稅收優惠形式。針對一些投資期長、投資回報率慢的特定行業，增加所得稅征收實行稅基式優惠以及稅額式優惠，比如，采用加計扣除、加速計提折舊、減計收入等方式降低應納稅所得額，采用投資抵免等形式減計稅額。針對高新技術企業，實行差別稅率，可采用比其他地區更為優惠的稅率，有利于吸引更多高新技術企業入駐贛州，實現產業結構的優化和轉型升級。建議在現有所得稅以及關稅優惠的基礎上，擴大優惠稅種范圍，針對一些前期投入大的微利企業和虧損企業，如贛州特色臍橙果業、紅色旅游業，實施增值稅優惠政策，有利于增加革命老區人民收入，助力贛南蘇區優勢產業的發展。

（二）積極爭取中央財政轉移支付，減輕地方財政壓力

政策促進地方經濟的作用需要很長時間才能體現出來，為彌補因執行西部大開發稅收優惠政策造成的短期內財政收入的缺口問題，建議地方財政部門加大對中央轉移支付資金的爭取力度，并擴展多形式的融資渠道，減輕地方財政壓力。同時，為了提高地方政府推行稅收優惠政策的積極性，建議省級稅務部門根據稅收優惠減征額適當調減贛州市財政的財稅收入任務，并將西部大開發稅收優惠政策落實情況納入對各職能部門的績效考核標準中去，在日常工作中平衡執行稅收減免政策與組織稅收收入二者之間的關系。

（三）放寬企業享受稅收優惠的限制，提高企業申報積極性

在贛州實施第二輪的西部大開發稅收優惠政策期間，可參照執行的《西部地區鼓勵類產業目錄（2020年本）》擴大了鼓勵類企業的認定范圍，但依舊存在鼓勵類目錄部分條款寬泛，造成各地稅務部門執行情況不一致的問題。建議地方政府向西部部分省份學習，及時出臺地方鼓勵類企業認定管理辦法以及相關細則，為了提高鼓勵類產業的企業積極申報，簡化鼓勵類企業認定的行政審批程序。并在實際認定過程中，對鼓勵目錄中沒有明確限制和界限模糊的地方優勢企業，采用靈活的處理方式，適當放寬企業享受稅收優惠的限制，擴大稅收優惠政策惠及面。