城市更新背景下老舊社區改造實踐探索*
——以湘潭高新區新塘里社區為例

文/北京聯合大學應用科技學院 袁博瑋 李 偉

1 研究背景

黨的“十九屆五中全會”明確提出實施城市更新行動，是黨中央對進一步提升城市發展質量作出的重大決策部署。城市更新既是城市發展戰略的重要環節，又是結合城市發展需求，對存量建設空間形態和功能進行可持續改善，以實現用地效率和城市活力雙提升的建設活動[1-2]。老舊社區作為城市存量的重要組成部分，存在居住配套設施不足、市政基礎設施老化、公共服務設施缺乏、居住環境質量較差等問題，嚴重制約城市品質和居民生活品質的提升[3]。因此，迫切需要對老舊社區進行改造，通過改善人居環境助力實現廣大群眾對美好生活的向往，使其成為“整潔、舒適、安全、美麗”的美好社區。

2020年，湘潭市政府出臺《湘潭市老舊小區改造三年行動實施方案（2020—2022年）》（潭辦發電〔2020〕9號）、《湘潭市支持市城區老舊小區改造十條措施》（潭政辦發〔2020〕2號）等文件，力爭在不新增政府隱形債務的前提下創新體制機制，最大限度地統籌各方資源，吸引社會力量積極參與，穩妥推進老舊社區改造工作，努力探索可復制、可推廣的老舊社區改造“湘潭路徑”，通過“小切口”帶動“大投入”，實現“惠民生、穩投資、促增長”的三重目標。

2 改造內容

新塘里社區位于湘潭高新區雙馬街道，改造區域為建設南路以東、湘潭大道以南、牡丹路以北、萬達西路以西，社區規模37.18hm2。2020年，該社區的改造項目涉及新塘里、葩金花苑、芙蓉公寓、牡丹公寓、拆遷事務所公寓、高新區管委會宿舍6個老舊小區，共24棟863戶，總建筑面積約9.20萬m2。改造前的新塘里老舊社區存在以下“困境”。

1）社區老化嚴重，基礎設施陳舊 以葩金花苑為例，該小區建于20世紀90年代，隨著時間推移，設施老化陳舊，小區內道路路面多處破損；房屋外立面、樓道內墻面墻皮大面積脫落；樓梯扶手銹蝕較多，既影響美觀，又易誘發其他危害；頂層防滲漏功能退化，造成屋頂漏水；下水管道破損致使雨水、污水混流，堵塞時有發生。

2）建設標準偏低，公共配套服務落后 因先天設計缺陷，社區居民休閑活動場所、公共綠地和停車場嚴重不足；供水、供電、供氣等專門管網維護和升級不及時，照明、環衛、消防及安全保障設施更新滯后，存在安全隱患。

3）違章私搭亂建 既影響了社區形象，又給社區管理帶來難度。

針對上述“困境”，新塘里老舊社區改造內容主要從優化和完善“水、電、路、氣、網、梯、安、治”等基本功能展開。具體包括：①消除安全隱患，對危險房屋進行結構性加固，修繕建筑物樓道、外墻、屋面，完善消防栓等相關安全設施，加固擋土墻，整治亂搭亂建、違法違規經營等行為；②強化基礎設施，改造水、電、氣等基礎設施設備，優化排水設施，實施雨污分流，規劃居住區道路系統，完善無障礙及適老化設施；③配套服務設施，添置視頻監控和門禁系統，規范建設停車、充電設施，設置智能快遞收取柜；④優化公共服務，圍繞“菜食住行購、教科文衛體、老幼站廁園”，配齊城市公共服務產品；⑤提升環境品質，舊樓加裝電梯，設置棋牌桌凳（室）、戶外健身、垃圾收集等設施，修整加強小區綠化；⑥規范物業管理，堅持改造與管理同步實施，建立居民自治機制，多渠道籌集物業管理資金，推動物業管理全覆蓋，創造安寧整潔的居住環境。

3 突出問題

3.1 居民共建意識弱

新塘里老舊社區的居民在熱切期盼改造的同時普遍存在認識上的誤區：①觀念更新慢，許多居民認為社區改造、升級和維護是政府的事情，出資改善環境、花錢享受服務的意識欠缺，特別是社區老年居民，其雖對社區有深厚的感情，但欠繳物業費的現象并不罕見，一旦涉及“出錢”，意愿普遍偏低；②利益沖突多，部分居民的訴求過高且不切實際，部分居民的需求合理卻又難以達成一致，以舊樓加裝電梯為例，相較低層居民，高層居民的改造意愿更強烈，故部分居民對改造成功的信心不足，持懷疑態度，致使參與度不高，從而不利于老舊社區改造工程的高效推進。

3.2 資金籌措困難多

老舊社區改造范圍廣、項目多、內容雜，面臨較大的資金壓力。新塘里社區改造前，基礎設施落后，迫切需要增加停車位、更換破損管線及加裝電梯。此外，社區養老、育幼、道路、綠化、生活等配套設施也亟需優化升級，改造實施難度大，需要投入的資金較多。目前我國老舊社區改造資金主要來源于政府財政投入，故改造資金來源問題成為新塘里社區改造的最大障礙。

3.3 管理協調難度大

新塘里老舊社區改造所涉及的利益相關方多，管理成本高，協調難度大，主要包括以下方面：①相關部門的協調，新塘里老舊社區改造項目“牽頭方”涉及與設計、規劃、施工、供水、供電、燃氣、供暖、通信、排污、道路、綠化、消防，以及民政、城管、公安、教育等多個相關部門或單位的協調工作，需要具備較高的統籌、溝通與協調能力，處理不當易造成工期延緩或重復改造等一系列問題；②社區居民的協調，一方面，因需求差異，對于如何進行改造，各利益方難以達成一致，另一方面，房屋權屬關系復雜，私搭亂建等歷史遺留問題凸顯，化解利益沖突、解決矛盾紛爭難度較大。

4 實施策略

4.1 尊重居民主體地位，發動群眾深度參與

老舊社區改造關系到每個“涉改家庭”的實際利益。新塘里老舊社區改造不搞“一刀切”，不盲目鋪攤子，在工作中充分尊重居民主體地位，深入調研，聚焦群眾所需、所急、所想、所盼，真正做到改造前“問需于民”，改造中“問計于民”，改造后“問效于民”，讓廣大社區居民從共謀、共建、共管、共享中獲得更多的幸福感。①改造方案堅持傾聽居民訴求，根據社區基礎數據、資產資源和現狀問題，通過業主大會和入戶調查廣泛收集民意，優先將居民改造意愿強烈的道路破損、管網老化、停車不便等問題列入改造計劃。②組織社區居民全程深度參與，在充分調查居民意愿的基礎上，發揮居民的“主人翁”精神。以居民的迫切需求為突破口，實現從政府“送餐”到居民“點菜”、從“要我改”到“我要改”的轉變，使最終方案既符合居民意愿又切實可行。針對具體改造方案，在方案實施前須獲得80%以上業主同意，并經過兩輪征詢、兩輪公示和兩級評審后才能啟動實施。③積極開展動員工作及時化解矛盾，社區基層組織加強政策宣傳，通過擺事實、講案例提高居民群眾的“大局觀”，增強其對老舊小區改造工作的理解與支持，及時有效化解矛盾和利益沖突，從而保證后期改造項目的順利推進。

4.2 吸引社會資本融入，破解資金缺口難題

為破解老舊社區改造的資金缺口難題，湘潭市創新體制機制，統籌各方資源，拓寬籌資渠道，建立社會資本參與機制，由政府單一投資改為引入社會資本的多元融資，實現了從“政府獨唱”向“社會合奏”的轉換。①統籌財政資金，積極爭取國、省補助資金，并加大市、區兩級財政配套資金支持。②優化盤活資源，湘潭市大膽創新，以社區為單元，將位置相鄰、鄰里相望、文化相連、生活相關的鄰近老舊社區實施統一規劃、統一施工和成片改造，在形成規模效應的同時盤活閑置的存量資源，首創全區域、全流程、多年度整體打包的改造項目招投標模式，極大提升對社會資本的吸引力。新塘里社區通過規劃8.82畝閑置土地，將相應土地性質由劃撥轉為出讓，用途由公共停車場用地改為商業用地，公開招標引進某公司投資9493萬元建設鄰里中心，建成后政府無償獲得150個公共停車位和1000m2用房，拉動社會投資1.1億元。③激發企業資本投入，引導供水、供電、供氣、通信等管線單位將年度規劃和投資計劃與老舊社區改造同步，分擔部分改造資金。④鼓勵居民出資參與改造項目，居民出資部分來源包括個人住房公積金、住戶自籌集資、投工投勞、自愿捐贈等。

4.3 加強部門協調聯動，形成改造強大合力

新塘里老舊社區在改造過程中通過建立健全協調工作機制，有效解決了“牽涉面廣、協調不易”的難題。①加強統籌協調，建立政府牽頭、各部門協調聯動的工作機制，從改造工程大局出發，形成工作合力，強化規劃、住建、電力、供水、供氣、供暖、通信、施工等相關部門和單位的集體會商與專題協調，解決改造工作中遇到的困難和問題，取得成效。②堅持黨建引領，充分發揮街道、社區居委會等基層組織作用，搭建由社區居委會、業主委員會、改造施工單位等共同參與的多方溝通議事平臺[4]，開展多種形式的協商，解決社區改造過程中存在的問題。同時，發揮基層組織貼近群眾、了解群眾的優勢，積極開展宣傳活動，了解居民訴求，找準問題關鍵，化解利益沖突，防止矛盾積累。

5 改造成果

新塘里老舊社區改造后，全面解決了下水堵、屋面漏、樓難爬、道路爛、停車難、線路亂等居民“急難愁盼”的“里子”問題，共消除樓房安全隱患265處，屋頂修繕20棟（見圖1）；一次性疏通下水道31棟，完成雨污分流2800m；道路提質改造約2000m，其中書湘路從寬度不足4m拓寬到16m，建設長約2000m的健康步道；社區樓房立面改造17棟，立面面積約3萬m2，建設1處低碳小游園；所有強電已入地，所有弱電已到戶，線路“蜘蛛網”成為歷史；修建停車位162個，建設充電樁12個，停車問題得到顯著改善；加裝電梯3部，添置新一代高清攝像頭56個，社區安全系數得到提高。同時，根據資源資產情況和片區的現實需要，將鄰里中心、衛生防疫、養老服務、文體設施納入改造范疇，補齊公共配套服務設施短板，打造5～15min社區舒適生活圈。此外，在具體改造實施中，兼顧社區“顏值氣質”提升和歷史文脈傳承，實現了在改造中見情懷、在保護中留鄉愁的更高目標。綜上所述，新塘里老舊社區改造從多個方面解決了居民的實際需求和困難，昔日的老舊社區舊貌換新顏，成為讓居民滿意的美好社區。

1新塘里社區屋頂修繕（圖片來源：作者自攝）1a改造前1b改造后

6 結語

老舊社區改造既是城市有機更新的重要內容，又是“補短板、惠民生”的重點工作。在新塘里老舊社區改造過程中，面臨居民共建意識弱、資金籌措困難多、管理協調難度大等突出問題，通過采取尊重居民主體地位、發動群眾深度參與，吸引社會資本融入、破解資金缺口難題，加強部門協調聯動、形成改造強大合力等實施策略，使社區生活環境得到大幅提升，居民生活質量顯著改善，昔日老舊社區“變身”美好社區。