廣州市水利安全監管存在的問題及對策研究

姚 鵬

(廣州市海珠區河長制監督管理中心，廣東 廣州 510240)

近年來，我國在水利基礎設施領域的投資不斷擴大，隨著水利項目的增多，水利安全生產成為了社會普遍關注的問題。水利安全監管體系是促進水利事業穩定發展的重要保障，其重要性不言而喻。2021年12月，水利部印發《水利安全生產監督管理辦法的通知》(試行)指出要加強水利行業安全生產監督管理，減少水利安全生產事故。2022年4月，水利部印發《水利安全生產信息報告和處置規則》要求各省市水利廳開展應急管理工作，做好重大危險源和生產安全事故應急預案。關于水利安全一系列政策文件反映了黨和國家對水利安全的重視程度，也為我國水利安全監管工作提供了重要指導。

廣州市水利廳在上級部門的指導下，積極開展水利安全監管工作，樹立“生命至上，安全第一”的生產意識，通過對水利生產安全進行監管，有效降低了安全事故的發生。但是不可否認的是，廣州市目前水利安全監管體系還有待完善，監管工作中還存在諸多的不足之處，如部門單位安全生產意識不高、安全監管制度還有待完善、安全監管責任還有待進一步落實等。因此，本文以廣州市為研究對象，對當前廣州市水利安全監管存在的問題進行充分的了解，試圖找出問題存在的原因，以期為廣州市水利安全監管工作的有序推進提供對策建議。

1 廣州市水利安全監管現狀

1.1 監管力量配置

廣州市水利局為推進水利安全監管工作，專門成立了水利安全監管領導部門，出臺了相關政策法規并設置水利安全監督管理小組來負責水利安全監管工作；各相關部門要求根據“一崗雙責”原則，對下屬縣區水利管理部門進行水利安全相關工作的指導。目前，廣州市水利局設置內設水利安全監管機構27個，現有工作人員147人。同時，廣州市水利安全監管部門成立時間較短，且工作人員大多是從其他業務科室抽調而來，存在年齡老齡化現象。截至2021年，廣州市共有各類水利工程管理單位139個，基本為全額撥款編制。目前廣州市水利工程管理單位實際在崗工作人員為972人，人員具體情況見表1。

表1 廣州市水利工程單位在崗人員及安全監管工作人員情況表

1.2 監管方法

廣州市水利局牢固樹立“生命至上，安全第一”的水利安全發展理念，將制度作為促進水利安全生產的主要指導手段，并采取多種措施做好安全隱患整改工作，水利安全得到了極大的提升。廣州市水利局采取的工作方法主要包括以下幾種：第一，明確領導小組職責，細化工作任務和工作目標，強化追責制度，為水利安全工作有序推進提供保障組織和制度保障；第二，開展水利安全專項整治工作，對水利安全風險進行摸排調查，制定整改措施和整改方案；第三，重點推動水利安全監管執法行動，加強值班巡查，聯合多部門對違法違規現象共同執法，保持高壓態勢；第四，強調安全監管責任，落實責任人制度，安全管理職責細化到個人，杜絕安全責任空擋，各級領導簽署安全責任書；第五，編制廣州市水利安全監管工作的“十四五規劃”，為水利安全監管工作提供指導；第六，開展水利安全法治宣傳，制定宣傳計劃，明確年度宣傳要點，重點對水利安全相關法律法規進行宣傳，鼓勵群眾積極參與水利安全監管。

1.3 監管效果

廣州市水利局通過結合實際情況，采取上述監管方法并建立健全水利安全生產監管體系。在源頭上，積極做好水利安全隱患的排查工作，努力推進水利安全監管措施的落實，督促相關責任主體盡快消除隱患，保障了廣州市水利行業安全監管工作的有序推進。近年來，廣州市連續多年獲評廣州市安全先進單位，為廣州市的社會穩定和水利安全發展創造了良好的環境。

2 廣州市水利安全監管存在的問題

2.1 監管主體監管意識淡薄

在監管主體方面，廣州市水利局存在水利安全監管意識淡薄的問題。水利部門大多存在“重建輕管”的現象，由于水利安全監管需要投入大量的資金但卻難以獲得業績，導致水利安全監管工作被邊緣化。因此，水利部頻繁強調監管在水利領域中的重要性，要求各單位提高水利安全監管理念。但是監管理念的轉變并非馬上就能夠完成的，這就導致了基層水利管理部門在水利安全監管工作上存在“經驗主義”的問題，監管方法也不能滿足當前水利安全監管工作的需要。

2.2 監管客體安全投入嚴重不足

廣州市水利安全監管客體主要包括水利基礎設施和建設單位等，主要存在以下兩點問題：第一，水利建設單位安全投入不足，主要表現為專職的水利安全管理人員配置不足，工作任務繁重。無論是建設單位還是施工單位，安全管理人員一般由技術或生產部門的工作人員兼任，盡管這其中有對用人成本的考量，但是更深層次的是沒有足夠的安全管理意識，并且水利安全管理人員的主要工作大多停留在表面，只是按照上級要求補充相關材料以應付上級領導檢查。

2.3 第三方監管效果不明顯

廣州市水利安全管理中的第三方指的是在安全生產管理方面引入的第三方服務，即采用購買服務的方式，由第三方提供的專業的安全生產服務管理模式的企業。目前，我國各地區政府在多行業領域普遍采用購買第三方服務的方式，在水利安全監管中引入第三方服務，能夠有效的提高安全隱患排查的專業化和系統化，促進水利行業安全生產良性發展。但是，在廣州市的水利安全監管方面，第三方服務監管發揮的作用不明顯。同時，廣州市現有用水協會等第三方管理組織數量較少，雖然這些組織并非官方組織，但是在水利安全監管中發揮著重要的作用，然而目前這些民間組織也存在較多問題，比如組織經費短缺、缺乏管理機制等。

3 廣州市水利安全監管存在的問題原因分析

3.1 管理機制混亂，監管力量不足

首先，廣州市水利安全監管工作大多由承擔水利安全管理的部門直接進行管理，其管理模式還在沿用20世紀80、90年代的管理模式，“等、靠、要”的思想占據主流，管理模式較為粗放，而管理方法就更談不上了；其次，隨著投資模式的多元化，大量社會資本涌入水利項目建設中，雖然在一定程度了促進了水利事業的發展，但是也帶了了諸多問題，如安全管理責任主體混亂等；最后，廣州市很多水利工程始建于20世紀70年代，受當時社會環境影響，工程項目存在手續不全、產權不清等問題，導致安全監管工作無人負責。此外，廣州市水利安全監管還存在監管力量配置不足的問題，主要是由于水利行業效益不高，工資待遇一般，水利專業畢業生從事水利工作的意愿不強，并且在職員工流失問題也比較嚴重。長此以往，導致水利安全監管人員配置嚴重不足。

3.2 “重成本，輕安全”現象嚴重

由于人手不足或處于對用人成本的考慮，很多安全人員是由其他部門工作人員兼管，兼任的安全管理人員由于還要兼顧其他工作，所以無法在安全管理工作上投入足夠的精力，勢必造成安全排查次數不高，隱患無法及時消除等問題。同時，水利建設單位還存在安全生產資金投入嚴重不足的問題，產生該問題的原因主要是由于建設單位作為企業，一般處于“成本”和“盈利”方面的考慮，追求效益與安全管理投入產生沖突。

3.3 對第三方服務認識不足，缺乏相應支持

首先，廣州市政府對購買第三方監管服務持消極態度，沒有將購買第三方服務所需資金列入政府支出款項，造成沒有購買第三方服務的資金來源。其次，建設單位由于其逐利性，對購買第三方服務所需的費用猶豫不決，且認為第三方監管會發現更多的問題，導致受到行政管理部門的處罰而畏懼。最后，第三方服務主動發展積極性不高，創新能力不足，大多是等待購買服務方分配任務，并且服務范圍有限，和監理單位的職責有重疊部門，導致競爭力不足。關于民間協會組織面臨的困難，主要是由于該類組織具備一定公益性，是非盈利組織，沒有收益來源，導致這些組織難以為繼；缺乏科學的管理制度，作為一個社會群眾組織，人員流動頻繁，沒有科學的規章制度指導，缺乏監管意識和監管手段，造成該類組織無法長期良性發展；協會會員多為群眾，用水意識陳舊，認為有困難要找政府，沒有資金和精力去維持協會的發展，這給協會的健康發展又增加了一層阻礙。

4 完善廣州市水利安全監管的對策建議

4.1 創新水利安全監管理念

廣州市創新水利安全監管理念，可從以下幾方面著手：第一，厘清安全生產要素之間的關系，認識到水利安全生產的重要性；把握綜合監管和專項監管的關系，水利安全生產不是某一個部門的責任，涉及多方責任主體。因此，在水利安全生產過程中，要充分發揮水利管理部門的帶頭作用，也要積極調動其他相關管理部門的參與熱情，實現凝心聚力的良好局面。第二，提高安全生產意識，水利管理部門應落實責任制，將水利安全管理工作和業務有機結合起來。同時，對安全隱患進行嚴格排查，提高安全風險防控能力。第三，建立健全安全生產管理體系，包括健全水利安全監管績效考核體系，以績效考核作為獎懲手段，促進相關工作效率的提升。第四，健全安全執法體系建設，對違法違規企業列入誠信黑名單，督促企業合法合規經營。

4.2 完善水利安全監管方法

首先，完善各項管理辦法，制定相關技術標準，給水利安全監管工作提供工作依據。其次，拓寬水利安全監管經費來源渠道，建立穩定的水利安全監管經費保障機制，形成政府負責、部門協作、社會參與的水利安全監管格局，確保水利安全監管工作的有效落實；再次，大力推進智慧水利信息化建設的步伐，積極采用新技術，著力打造水利安全智慧監管體系，實現信息技術與水利安全監管工作的有機結合；最后，根據廣州市實際情況，做好地方立法工作，出臺符合廣州市本地實際情況的政策文件，實現水利工程安全管理工作的有序推進。

4.3 加強水利安全監管隊伍建設

加強水利安全監管隊伍建設，要從3個方面出發：第一，加強水利學術科研人才隊伍建設。水利安全監管開不開專業的技術人才。因此，要強化水利安全建設科研隊伍，重點培養相關領域專家，可成立專門的水利科研機構，建立與水利類大學之間的聯系與合作，解決水利安全監管技術人才短缺的問題。第二，加強專業技術培訓，提升工作人員業務水平和理論知識，同時鼓勵在職人員提升學歷層次，如考取非全日制碩士研究生等，并制定相應的激勵措施。第三，加強技能型人才培養，成立技能型人才培養基地，鼓勵“老人帶新人”的幫帶模式，形成良好的人才培養分為。

4.4 推廣第三方技術服務應用

首先，廣州市政府應當將政府購買服務費用列入政府財政預算，嚴格按照法律法規規定的招投標流程進行第三方服務招標，并且政府部門要在后續工作中監督好第三方的履職工作。其次，做好第三方服務試點建設工作，采取自愿申報的原則，由廣州市水利局確定試點單位，經過一段時期的實踐，用效果來打消企業和政府方面的顧慮，試點成功后進行推廣。最后，鼓勵第三方開展企業定制服務，如對企業安全標準建設進行指導，派駐團隊到現場解決問題等。

5 結語

針對廣州市水利安全監管存在的問題，本文提出了創新水利安全監管理念、完善水利安全監管方法、加強水利安全監管隊伍建設以及推廣第三方技術服務應用等對策建議，這些建議對推動廣州市建立健全水利安全監管體系具有重要借鑒意義。同時，本文研究也存在一定不足之處，如筆者在法律法規方面素養不足，無法列舉出廣州市水利安全監管在實際工作中可操作的地方性法規內容。并且，本文從水利安全監管的主體、客體和第三方參與角度進行的討論，未考慮其他利益相關者，如群眾參與等。在未來的研究中筆者將不斷完善研究思路，更加系統地對水利安全監管體系展開開研究。