新形勢下普通國道公路國土空間控制規劃編制要點

劉斌

（昆明喆凱工程技術有限公司， 云南 昆明 650000）

過去的各類規劃類型很多， 各個規劃之間相互協調不夠， 交叉重疊比較多。 新形勢下的國土空間規劃是將主體功能區規劃、 土地利用規劃、 生態保護、 城鎮規劃、 交通基礎規劃和多個專項規劃等規劃融合為統一的國土空間規劃， 實現“多規合一”， 形成國土空間規劃“一張圖”。 本文以云南省臨滄市普通國道為實例， 簡述普通國道國土空間編制的過程和要點， 重點論述建設方案與“三區三線” 的關系。

1 項目概況

臨滄市是云南省公路網絡較為稀疏的地區之一，目前基本以普通國道公路網主骨架， 普通省道干線為基礎、 縣鄉道為支撐的層次分明、 脈絡清晰的公路網結構， 截止“十四五” 發展規劃期間， 臨滄市境內共四條普通國道， 國道基本情況如下。

1） 國道G214 線是《國家公路網規劃》 （2013—2030 年） 中普通國道網47 條南北縱線中第14 條“西寧—瀾滄”； 國道G214 線臨滄段起于南澗縣與云縣瀾滄江交界處， 經云縣、 臨翔區、 雙江縣、 滄源縣， 終點位于滄源縣與瀾滄縣交界處； G214 臨滄境內既有道路技術等級為二級， 設計速度為60/40km/h， 路基寬度12/10/8.5m， 總長244.81km。

2） 國道G219 線是《國家公路網規劃》 （2013—2030 年） 中普通國道網47 條南北縱線中第19 條“喀納斯—東興”； 國道G219 臨滄段起/于保山市龍陵縣與臨滄市永德縣怒江龍鎮橋， 經永德縣、 鎮康縣、 耿馬縣、 滄源縣， 終點為滄源縣與瀾滄縣交界處的崗莫標山， 既有道路技術等級為二級、 三級、 四級， 設計速度為60/40/20km/h， 路基寬度12/8.5/6.5m， 總長434.63km。

3） 國道G323 線是《國家公路網規劃》 （2013—2030 年） 中普通國道網60 條東西橫線中第23 條“瑞金—清水河”； 國道G323 臨滄段起于景東縣與云縣交界處的瀾滄江大橋， 經云縣、 臨翔區、 耿馬縣， 止于與緬甸交界處清水河口岸； 既有道路技術等級為二、三、 四級， 設計速度為60/40/30/20km/h， 路基寬度12/8.5/7.5/6.5m， 總長343.9km。

4） 國道G357 線是《國家公路網規劃》 （2013—2030 年） 中普通國道網60 條東西橫線中第57 條“東山—瀘水”； 國道G357 臨滄段起于景東縣與云縣交界處漫灣大橋， 經云縣、 鳳慶縣， 終點位于鳳慶縣與昌寧縣交界處的習謙村， 既有道路技術等級為二、 三、四級， 設計速度為60/30/20km/h， 路基寬度12/7.5/6.5m， 總長133.195km。

現狀道路存在的主要問題有： 經城鎮段城鎮化嚴重， 過境重載交通與城鎮交通流混行； 現有道路技術指標較低， 運輸效率嚴重制約沿線經濟的發展， 道路網絡對沿線旅游、 農貿等相關產業的發展支撐不足。

2 工作原則與目標

2.1 工作原則

普通國道國土空間控制規劃應堅持“規劃引領、重點突出、 集約發展、 統籌協調” 的原則。

規劃引領。 嚴格按照上位規劃開展編制工作， 最終落地的普通國道功能、 起終點、 重要節點、 線路走向等控制因素原則上應與上位規劃保持一致。

重點突出。 統籌普通國道規劃待建項目建設標準和建設時序， 優先安排消除斷頭路、 瓶頸路等， 能夠充分發揮路網效益的互聯互通項目， 其它項目建設時序可依據實際需求合理安排。

集約發展。 充分協調城鎮空間、 農業空間、 生態空間， 結合既有相關成果， 落實最嚴格的生態環境保護制度、 資源節約制度和耕地保護制度， 同時保證線位有效預留。 規劃線位應符合相關規劃和技術規范要求， 功能明確、 路網布局合理， 不存在重大安全隱患， 控制性工程具有可實施性， 工程規模合理。

統籌協調。 充分發揮普通國道國土空間控制規劃外合內聯的功能， 對接國土空間規劃體系， 強化部門協作和上下聯動， 形成工作合力。

2.2 工作目標

按照“一次布置、 同步啟動、 分批完成” 的方式， 將納入規劃的普通國道并行推進。 臨滄市普通國道公路國土空間規劃編制需與“三區三線” 控制線劃定相銜接， 通過套圖疊加分析， 摸查項目與“三區三線” 之間相互關系， 從而進一步落實普通國道路線線位， 實現與環保、 土地、 城鎮發展等相協調， 確保未來普通國道建設項目的可實施性； 對于普通國道城鎮過境段項目， 應統籌考慮城市規模和路段街道化狀況， 差異化選擇過境方式， 最終將臨滄市普通國道國土空間控制規劃納入國家國土空間控制規劃“一張圖” 中。

3 工作程序及成果形式

3.1 工作程序

1） 基礎資料收集： 收集與項目相關的自然保護區、 風景名勝區、 水源保護地、 濕地保護地區等環境敏感點的相關資料； 收集項目影響區域的土地總體利用規劃、 基本農田邊界、 生態紅線保護邊界、 公益林邊界、 城鎮規劃等資料； 收集不同比例的矢量地形圖（1∶1 萬， 1∶5 萬）； 統一坐標系統， 根據要求均采用2000 國家大地坐標系。

2） 實地調查： 調查項目所在區域的社會經濟發展現狀； 調查現狀公路的交通量， 公路的等級、 設計速度、 路基寬度、 橋涵狀況、 隧道狀況等， 調查沿線工程地質、 環境敏感區， 對不良地質路段需加強調查深度等。

3） 確定技術標準： 根據臨滄市普通國道國土空間資源儲備庫中的實際數據， 結合交通量預測值、 地形條件、 區域經濟遠期發展的需求， 確定普通國道適宜的技術標準。

4） 建設方案研究： 按照工可深度在1∶1 萬和1∶5萬地形圖上擬定路線起終點與走向。 路線走廊方案的研究， 運用1∶5 萬地形圖研究路線走廊帶， 通過定性分析路線走廊帶的優缺點， 結合定量比選， 推薦合理的走廊帶方案。 在1∶1 萬地形圖的基礎上， 對于城鎮過境段、 跨越大江、 大河或深切峽谷的特殊橋梁、 特長隧道、 穿越重要生態敏感區等路段應進行局部方案的路線比選， 通過套圖疊加“三區三線”、 工程規模和投資定量比選論證后， 結合地方意見提出推薦方案。

建設方案對于普通國道公路規劃有著至關重要的作用， 需要注意的是： 推薦方案線形指標要符合技術規范要求， 布設的線形指標要適宜地形條件， 充分利用現有道路資源。 建設方案要避免存在安全隱患， 應對大型地質災害進行避讓， 對重點控制性工程需多方案比選， 確保工程的可行性， 做到工程規模合理。

5） 建設方案與“三區三線” 關系摸查并提出建議： 說明推薦路線方案與“三區三線” 的關系， 對于路線無法避讓基本農田、 生態紅線、 自然保護區等敏感點， 要充分征求地方政府、 自然資源、 生態環保、城鄉規劃等相關部門的意見， 對占用的必要性、 合理性進行論證， 提出相關規劃的調整建議。

6） 測算投資匡算： 通過測算工程投資， 為項目實施所需資金提供參考。

7） 分析存在的問題并提出建議。

8） 成果上報。

3.2 成果形式

臨滄市普通國道國土空間控制規劃編制成果采用“1 +1 +3” 形式， 即1 個技術報告， 1 套技術圖表及3 個專題報告， 其中技術報告包括總報告和項目子報告。 3 個專題報告即生態保護專題研究報告、 建設用地專題研究報告、 城鎮發展影響專題研究報告。

4 建設方案與“三區三線” 關系分析

“三區” 指生態、 農業、 城鎮三類空間， “三線”指的是根據生態空間、 農業空間城鎮空間劃定的生態保護紅線、 永久基本農田和城鎮開發邊界三條控制線。

4.1 與沿線城鎮的關系

國道G214 臨滄段采用一、 二級公路技術標準建設， 可使沿線6 個城鎮串聯在一起； 國道G219 臨滄段采用二級公路技術標準建設， 可使沿線10 個城鎮串聯在一起； 國道G323 臨滄段采用一、 二級公路技術標準建設， 可使沿線10 個城鎮串聯； 國道G357 臨滄段采用一、 二級公路技術標準建設， 可使沿線7 個城鎮串聯在一起進行商貿往來。 國道公路城鎮過境段可以構建新的經濟走廊帶， 使山區的鄉鎮不再閉塞，對鎮區發展具有重要作用。

從城鎮發展影響來看， 城鎮過境段路線大部分從規劃區外圍通過， 公路與城鎮規劃區之間形成緩沖區， 可減少遠期交通量對城鎮區域的干擾， 國道公路既能快速過境， 有能有效帶動沿線城鎮發展， 同時對改善沿線交通狀況具有積極的作用。

4.2 與基本農田控制線的空間關系

國道G214 線臨滄段涉及云縣、 臨翔區、 雙江縣、滄源縣， 項目用地總規模為885.1hm， 占永久基本農田面積88.1hm（水田23.6hm、 旱地64.4hm）， 其中占用城鎮周邊永久基本農田14.5hm（水田2.4hm、 旱地12.0hm）、 占用壩區永久基本農田5.6hm（水田5.0hm、 旱地0.5hm）。

國道G219 線臨滄段涉及永德縣、 鎮康縣、 耿馬縣、 滄源縣， 項目用地總規模為576.8hm， 占永久基本農田面積103.9hm（水田8.3hm、 旱地88.1hm、可調整地類0.9hm）， 其中占用城鎮周邊永久基本農田12.5hm（水田1.5hm、 旱地11.0hm）、 占用壩區永久基本農田 2.4hm（水田 1.5hm、 旱地0.7hm）。

國道G323 線臨滄段涉及臨翔區、 云縣、 耿馬縣，項目用地總規模為790.8hm， 占永久基本農田面積209.7hm（水田67.1hm、 水澆地0.5hm、 旱地119.5hm、 可調整地類22.5hm）， 其中占用城鎮周邊永久基本農田4.5hm（水田0.8hm、 水澆地0.3hm、 旱地3.3hm）、 占用壩區永久基本農田54.5hm（水田30.8hm、 水澆地 0.3hm、 旱地23.2hm）。

國道G357 線臨滄段涉及云縣、 鳳慶縣， 項目用地總規模為363.6hm， 占永久基本農田面積18.3hm（水田0.6hm、 水澆地4.5hm、 旱地13.1hm）， 其中占用城鎮周邊永久基本農田4.9hm（水田0.6hm、旱地4.2hm）， 不占用壩區永久基本農田。

根據國家政策規定， 一般建設項目不得占用永久基本農田， 重大建設項目以及深度貧困地區、 集中連片區特困地區、 國家扶貧開發工作重點的基礎設施、易地扶貧搬遷、 民生發展等建設項目， 選址確實難以避讓永久基本農田的， 在項目國土空間規劃階段， 須對占用的必要性、 合理性和補劃方案的可行性進行嚴格論證。 本項目屬于重大交通基礎設施工程， 在方案可行、 可控的情況， 盡量少占基本農田為準則。

4.3 與生態保護紅線的空間關系

經過arcgis軟件平臺“相交” 分析， 項目需穿越生態紅線共計229.9hm， 國道G214 臨滄段需穿越生態保護紅線面積98.5hm， 國道G219 臨滄段需穿越生態保護紅線面積36.3hm， 國道G323 臨滄段需穿越生態保護紅線面積50.6hm， 國道G357 臨滄段需穿越生態保護紅線面積39.3hm。

值得注意的是國道G323 耿馬至勐簡段路線穿越南滾河國家級自然保護區緩沖區， 項目設隧道方式從緩沖區通過， 隧道采用新奧法進行施工， 從工藝選擇上看， 類比臨滄境內的隧道工程， 如風吹埡口、 大梁山等隧道， 未見隧道上方植被因隧道施工而影響生態環境， 因此在認真執行操作工藝， 和相關保護措施的情況下， 隧道建設對保護區緩沖區的功能影響較小，從生態影響的角度來分析， 項目建設是可行的。

按照政策要求， 生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理。 因國家重大基礎設施、 重大民生保障項目建設等需要調整的， 由省級政府組織論證， 提出調整方案， 經環境保護部、 國家發展改革委會同有關部門提出審核意見后， 報國務院批準。 因國家重大戰略資源勘查需要， 在不影響主體功能定位的前提下， 經依法批準后予以安排勘查項目。 本項目屬于國家重大基礎設施工程， 在方案可行、 可控的情況， 盡量少占生態紅線為準則。

5 措施與建議

5.1 深化建設方案

云南臨滄地處高原山區， 土地資源極其珍貴。 交通建設必須堅持發展與保護并重， 合理和有效地利用土地資源， 貫徹最嚴格的耕地保護制度。 建設方案要做到工程方案可行、 工程經濟合理， 加深路線方案研究， 需多方案比選， 不能遺漏有價值的工程方案， 在方案比選過程把與城鎮規劃的關系和占用永久基本農田、 優質耕地、 生態紅線的數量作為方案優先的指標， 不能為了降低建設成本、 減少拆遷等而多占耕地特別是壩區范圍內的永久基本農田、 優質耕地、 自然保護區核心區的生態紅線。

5.2 嚴格控制用地規模

按照《公路工程項目建設用地指標》 嚴格控制用地規模， 包括總規模以及路基、 橋梁、 隧道、 連接線、 互通和附屬設施等均應控制在《用地指標》 規定的規模內； 同時， 應采取先進的工程技術手段， 減少土地的占用。

5.3 預留交通廊道

加強與相關縣（市、 區） 對接， 在目前正在開展的永久基本農田、 生態紅線核實整改中予以調整， 預留出交通廊道； 在土地利用總體規劃中已預留廊道的應盡量利用。

5.4 加強與地方規劃部門的溝通協調

在公路的規劃、 可研、 設計等階段邀請地方規劃部門的全程參與， 在項目的用地預審及審批、 環境評價、 水土保持、 社會影響評價等方面得到最大支持與幫助。 同時， 積極主動參與各部門的實地踏勘， 對于合理化建議， 特別是避讓永久基本農田、 生態紅線的建議在規劃和設計階段中予以采納。

6 結語

經過本輪規劃臨滄市普通國道均能達到二級公路及以上的技術標準， 大幅度的提升整體路網結構及功能， 提高了沿線居民的出行效率， 同時能與臨滄市“五橫三縱” 高速公路網規劃以及現狀國道、 省道提升為二級及以上公路標準的目標相吻合。 其規劃將助力臨滄市國土空間規劃“一張圖” 的加速形成， 進一步促進臨滄市成為西南邊境的交通樞紐和經濟增長極核。