行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理問題研究

黃新瑜 濰坊市奎文區(qū)經(jīng)濟責(zé)任審計服務(wù)中心

黨的十九大報告明確提出了全面實施績效管理的要求，2018年9月中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，財政部隨之制定了一系列的貫徹落實措施和制度規(guī)定。行政事業(yè)單位應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，積極有序地推進全面預(yù)算績效管理。行政事業(yè)單位有效實施預(yù)算績效管理，能夠促進財政資金提質(zhì)增效。行政事業(yè)單位通過做好事前績效評估、合理設(shè)置績效目標(biāo)、嚴(yán)格進行績效運行監(jiān)控、科學(xué)開展績效評價并充分應(yīng)用績效管理結(jié)果，能夠保障財政資金安全、提高財政資金使用績效、更好地履職效能，從而撬動經(jīng)濟杠桿，促進國家經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

一、加強行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的重要意義

(一)保障行政事業(yè)單位規(guī)范使用財政資金

有效的預(yù)算績效管理可以促使行政事業(yè)單位按照預(yù)算批復(fù)用途規(guī)范地使用財政資金，遏制挪用、套取財政資金等違法亂行為。如果行政事業(yè)單位能夠有效地實施預(yù)算績效管理，財政、審計、紀(jì)委監(jiān)委等部門能夠?qū)π姓聵I(yè)單位預(yù)算績效管理實施情況實行嚴(yán)格的監(jiān)管監(jiān)督，則可以從制度層面保障財政資金安全。通過預(yù)算績效管理體系的有效運行和監(jiān)管監(jiān)督部門的有力監(jiān)控，可以揭示行政事業(yè)單位在財政資金管理和使用過程中的失范行為，能夠督促各部門、單位對預(yù)算績效管理存在的問題及時整改并建立長效機制，從而促使其依法合規(guī)地使用財政資金，保障財政資金安全。

(二)促使行政事業(yè)單位提高財政資金使用績效

科學(xué)的預(yù)算績效管理可以優(yōu)化資源配置，促使行政事業(yè)單位提高財政資金使用績效。行政事業(yè)單位通過做好重大政策和項目事前績效評估、合理設(shè)置績效目標(biāo)、嚴(yán)格進行績效運行監(jiān)控、科學(xué)開展績效評價并充分應(yīng)用績效管理結(jié)果，不僅可以有效避免政策落實不到位、項目推進不力、績效低下等狀況，減少財政資金沉淀閑置和損失浪費；還可以提高資源配置效率，將有限的經(jīng)濟資源合理分配，優(yōu)先保障關(guān)乎國計民生的重大項目順利開展，為社會大眾提供更多優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

(三)促進行政事業(yè)單位提高履職效能

嚴(yán)格的預(yù)算績效管理可以幫助行政事業(yè)單位對主責(zé)主業(yè)進行系統(tǒng)梳理，從而使其高效地開展業(yè)務(wù)活動，提高履職效能。建立健全并有效落實預(yù)算績效管理體系，能夠促使行政事業(yè)單位在預(yù)算編制時，根據(jù)其主要職責(zé)和工作安排，提煉出能夠衡量其工作目標(biāo)、任務(wù)的關(guān)鍵性指標(biāo)，然后參考相關(guān)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，結(jié)合預(yù)算安排等因素確定整體績效目標(biāo)；在預(yù)算下達后，對財政資金運行情況進行全過程監(jiān)控，動態(tài)掌握政策和項目進展情況，對在監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的影響績效目標(biāo)實現(xiàn)的各項問題，及時采取有力措施予以糾正；在預(yù)算執(zhí)行完畢后，從績效目標(biāo)、履職效能、社會效應(yīng)、群眾滿意度等方面開展行政事業(yè)單位整體績效評價，衡量其整體成效和核心業(yè)務(wù)的實施效果，對績效評價所揭示的財政資金管理、使用和業(yè)務(wù)活動開展方面的問題深入剖析原因，及時采取有效措施進行整改并建立長效機制。通過對主責(zé)主業(yè)的系統(tǒng)梳理，可以促使行政事業(yè)單位進一步提升預(yù)算精細化管理水平，更好地履職盡責(zé)，優(yōu)質(zhì)高效地完成工作任務(wù)。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

(一)對預(yù)算績效管理重視程度不夠

一些行政事業(yè)單位未對預(yù)算績效管理引起足夠重視，未能健全并有效落實預(yù)算績效管理體系，無法有效促進財政資金提質(zhì)增效。在外部監(jiān)管監(jiān)督力量薄弱的情況下，個別行政事業(yè)單位甚至存在事前績效評估流于形式、根據(jù)政策和項目完成情況篡改績效目標(biāo)、違規(guī)使用財政資金而績效自評滿分等問題。因缺乏對預(yù)算績效管理的重視，這些行政事業(yè)單位在使用財政資金時隨意性較大，容易滋生違法亂紀(jì)行為，從而無法保障財政資金安全，難以提高財政資金使用績效。

(二)未對重大政策和項目有效開展事前績效評估

有的行政事業(yè)單位未對重大政策和項目有效開展事前績效評估，致使重大政策和項目實施效果達不到預(yù)期目標(biāo)，與績效目標(biāo)存在較大差距。行政事業(yè)單位如果未對重大政策和項目開展事前績效評估，或事前績效評估流于形式，則無法對重大政策和項目預(yù)算設(shè)立必要性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性等重要因素進行評估，難以降低財政運行風(fēng)險，可能導(dǎo)致重大政策落實不到位、重大項目推進緩慢、實際績效和績效目標(biāo)差距大等狀況，造成財政資金損失浪費，影響社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

(三)未科學(xué)設(shè)置績效目標(biāo)并有效進行績效評價

部分行政事業(yè)單位績效目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、績效評價流于形式，預(yù)算績效管理水平亟須提升。因預(yù)算績效管理能力不足，有的行政事業(yè)單位未結(jié)合工作職責(zé)，未根據(jù)不同的政策、項目設(shè)置科學(xué)的整體績效目標(biāo)及細化的分項績效目標(biāo)；有的行政事業(yè)單位未有效開展績效評價，無法反映履職盡責(zé)的整體成效及具體政策、項目的實施情況。個別行政事業(yè)單位甚至存在多個項目績效目標(biāo)雷同、績效評價千篇一律的問題。如果行政事業(yè)單位不能科學(xué)設(shè)置績效目標(biāo)并有效進行績效評價，則無法按照科學(xué)、明確的目標(biāo)履行職責(zé)，不能揭示財政資金運行風(fēng)險，無法安全、高效地使用財政資金。

(四)未對預(yù)算績效管理結(jié)果進行充分應(yīng)用

不少行政事業(yè)單位未對預(yù)算績效管理結(jié)果進行充分應(yīng)用，不能將其有效地應(yīng)用到后續(xù)預(yù)算績效管理中。因缺乏預(yù)算績效管理結(jié)果的應(yīng)用意識，這些行政事業(yè)單位未對預(yù)算績效管理存在的問題深入剖析原因，及時采取有效措施進行整改并建立長效機制。如果行政事業(yè)單位不能將預(yù)算績效管理結(jié)果有效應(yīng)用到后續(xù)預(yù)算績效管理中，則預(yù)算績效管理效果將大打折扣，難以有效避免今后工作中類似問題的發(fā)生，無法促進財政資金提質(zhì)增效。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的解決措施

(一)提高對預(yù)算績效管理的重視程度

提高行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理的重視程度，是提升預(yù)算績效管理水平的重要基礎(chǔ)。只有行政事業(yè)單位切實認(rèn)識到預(yù)算績效管理的重要性，才能積極地實施預(yù)算績效管理。政府應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)、會議、文件等多種方式宣傳預(yù)算績效管理的重要作用，在行政事業(yè)單位中形成“重績效、講績效、抓績效、用績效”的良好氛圍。同時，政府應(yīng)落實行政事業(yè)單位及領(lǐng)導(dǎo)干部的績效管理責(zé)任，推行“花錢必問效、無效必問責(zé)”的管理模式，將預(yù)算績效實施情況納入行政事業(yè)單位和領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系，作為行政事業(yè)單位綜合考核、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用等事項的重要參考。通過加大對預(yù)算管理的宣傳力度以及引入考核機制，可以加強行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理的重視，促使其規(guī)范、高效地開展預(yù)算績效管理。

(二)健全預(yù)算績效管理體系并使其有效運行

政府應(yīng)健全預(yù)算績效管理體系并推動行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理。首先，財政部門應(yīng)制定完善的預(yù)算績效管理制度，內(nèi)容涵蓋重大政策和項目事前績效評估、績效目標(biāo)、績效運行監(jiān)控、績效評價和績效管理結(jié)果應(yīng)用等方面。其次，財政部門應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)、會議、文件等多種方式做好政策解讀，組織指導(dǎo)行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理并對其實施情況進行督導(dǎo)考核。財政部門還應(yīng)建立績效結(jié)果反饋和督促整改機制、預(yù)算績效結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機制，組織實施預(yù)算績效信息向人大報告、向社會公示。與之相應(yīng)，行政事業(yè)單位應(yīng)充分領(lǐng)會預(yù)算績效管理的精神，結(jié)合本部門、單位工作職責(zé)，健全適用的預(yù)算績效管理體系。行政事業(yè)單位還應(yīng)成立預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組推動本部門、單位的預(yù)算績效管理工作，對預(yù)算績效管理的各個環(huán)節(jié)進行把關(guān)，在預(yù)算執(zhí)行完畢后組織績效自評或聘請第三方進行績效評價，做好預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用工作，從而降低財政運行風(fēng)險，提高財政資金使用績效。

(三)全員參與預(yù)算績效管理

有效的預(yù)算績效管理不是僅靠領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員的參與就能實現(xiàn)，而是需要全員參與其中。行政事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)加強預(yù)算績效管理的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，科學(xué)劃分各機構(gòu)、人員在預(yù)算績效管理中的職責(zé)，落實責(zé)任追究制度，使全體員工均能夠按照明確的任務(wù)認(rèn)真參與預(yù)算績效管理。例如，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，各機構(gòu)應(yīng)圍繞共同的工作目標(biāo)進行充分溝通與協(xié)作，打破各內(nèi)部機構(gòu)之間的限制，使最終的預(yù)算項目和預(yù)算績效目標(biāo)科學(xué)、合理，避免因信息不對稱導(dǎo)致工作出現(xiàn)重復(fù)交叉；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)：每名工作人員均應(yīng)按照各自的職責(zé)分工，優(yōu)質(zhì)高效地完成各項具體工作，領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)根據(jù)各自的權(quán)限，加強對資金支出和經(jīng)濟活動的審核把關(guān)；在預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)：對預(yù)算績效管理發(fā)現(xiàn)的問題，有關(guān)責(zé)任人應(yīng)及時查明原因并進行整改。通過行政事業(yè)單位全員參與預(yù)算績效管理，可以提高員工的積極性、增強員工的責(zé)任感，舉全員之力共同降低財政運行風(fēng)險，促進財政資金的提質(zhì)增效。

(四)加強對預(yù)算績效管理的外部監(jiān)管監(jiān)督

除應(yīng)加強行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理的內(nèi)部監(jiān)督外，還要加強財政、審計、紀(jì)委監(jiān)委等部門的外部監(jiān)管監(jiān)督。財政部門應(yīng)對行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理做好把關(guān)工作，防范財政運行風(fēng)險。財政部門應(yīng)對行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理情況進行督導(dǎo)考核：對預(yù)算績效管理制度建立情況進行檢查、對新增重大政策和項目預(yù)算進行審核、對資金分配和績效目標(biāo)的科學(xué)性進行審核、對預(yù)算執(zhí)行進度進行監(jiān)控、對績效自評進行抽查復(fù)核。財政部門應(yīng)當(dāng)及時向有關(guān)部門和單位反饋行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的問題，督促其及時整改，對發(fā)現(xiàn)的重大問題，及時按照有關(guān)規(guī)定移送相關(guān)部門。審計、紀(jì)委監(jiān)委等部門要加大對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的監(jiān)督力度，按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理違法違紀(jì)的部門、單位和有關(guān)責(zé)任人，通過行政威懾力促使行政事業(yè)單位規(guī)范、高效地使用財政資金。各監(jiān)管監(jiān)督部門應(yīng)在預(yù)算績效管理檢查中協(xié)同聯(lián)動、信息共享，檢查結(jié)束后對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的突出問題和共性問題進行梳理分析，共同研究改進措施，督促有關(guān)部門、單位完成整改。對拒不整改、整改不到位、弄虛作假的部門、單位，財政部門應(yīng)暫停資金撥付或核減下一年度預(yù)算安排。通過各監(jiān)管監(jiān)督部門“多向發(fā)力”，有利于節(jié)約資源、減少重復(fù)監(jiān)督、提高工作效率、促使行政事業(yè)單位規(guī)范、高效地使用財政資金。

(五)加強對預(yù)算績效管理結(jié)果的應(yīng)用

行政事業(yè)單位應(yīng)加強預(yù)算績效管理結(jié)果的應(yīng)用，避免類似的預(yù)算績效管理失范行為再次發(fā)生。行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理，會產(chǎn)生相應(yīng)的成本，如果未充分應(yīng)用預(yù)算績效管理結(jié)果，則會造成財政資源的損失浪費。行政事業(yè)單位應(yīng)對預(yù)算績效管理中存在的問題深入剖析原因，及時采取有效措施進行整改并形成長效機制，切實將成果應(yīng)用到后續(xù)預(yù)算管理中去。同時，對于典型的預(yù)算績效管理問題，財政、審計、紀(jì)委監(jiān)察委等部門應(yīng)共同進行梳理，追根溯源，提出加強預(yù)算績效管理的有效建議，并通過網(wǎng)絡(luò)、會議、文件等多種方式與各部門、單位進行研究學(xué)習(xí)。通過學(xué)習(xí)，防患于未然，降低行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理過程中的重大風(fēng)險，提升行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理水平。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位應(yīng)加大對預(yù)算績效管理的重視程度，正視目前預(yù)算績效管理所面臨的問題，提高對預(yù)算績效管理的重視程度，健全預(yù)算績效管理體系并使其有效運行，全員參與預(yù)算績效管理；各相關(guān)部門要加強對預(yù)算績效管理的外部監(jiān)管監(jiān)督，加強對預(yù)算績效管理結(jié)果的應(yīng)用。相關(guān)部門分工協(xié)作，多措并舉，切實提升行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理水平，從而保障財政資金的安全，優(yōu)化資源配置，提升財政資金的使用績效，促使行政事業(yè)單位更好地履職盡責(zé)，推動經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展。