《產品質量監督抽查管理暫行辦法》芻議

文/王銳蘭 韓健秋 陳煌

隨著我國經濟由高速增長階段向高質量發展階段轉變，產品質量監督抽查工作作為維護市場經濟秩序、提升產品質量水平的主要手段，越發凸顯其重要作用。2020年以前，實施產品質量監督抽查的法律法規尚停留在2010年原國家質檢總局133號令《產品質量監督抽查管理辦法》、2014年原國家工商總局第61號令《流通領域商品質量抽查檢驗辦法》及2016年第85號令《流通領域商品質量監督管理辦法》這三部部門規章，在互聯網經濟飛速發展及新業態、新產銷模式井噴的今天，能影響的范圍日益收縮，全系統都在呼喚一部能打破固有分段監管思維和模式，實現生產流通領域全鏈條監管的規章出臺。

隨著工商、質檢、食藥監部門的“三合一”改革，市場監管總局于2019年11月發布了《產品質量監督抽查管理暫行辦法》（國家市場監管總局第18號令，以下簡稱《暫行辦法》），并于2020年1月1日起施行。《暫行辦法》實施兩年多來，為規范生產流通領域產品質量監督抽查，實現全過程監管，進一步減輕企業負擔，保護消費者的合法權益，固化改革創新成果作出了貢獻。但是，具體實施過程中也遇到了一些問題和困惑。

1 對“被抽樣生產者”的探討

《暫行辦法》多次提到了“被抽樣生產者、銷售者”，當被抽樣產品存在委托加工關系時，被抽樣生產者如何認定？當下很多產品上印有“生產者”“監理”“品牌商”，被抽樣生產者又該如何認定？

《暫行辦法》作為落實《中華人民共和國產品質量法》（以下簡稱《產品質量法》）第十五條的產品質量監督抽查配套法規，在保證被抽樣生產者、銷售者合法權益的基礎上，實施的樣品采集、結論判定等措施應當均以為《產品質量法》執法處置提供證據為根本目的。

《暫行辦法》中的被抽樣生產者應當沿用《產品質量法》中生產者的含義，指對產品質量負有法律責任的企業，而非將產品實際加工出來的企業。存在委托加工的情況時，《暫行辦法》中指的被抽樣生產者為委托方企業。理由如下：一是消費者選購產品時看到的是委托方企業信息，是基于對委托方企業的信任進行購買，既得利益者是委托方企業，委托方企業有義務對標有自己企業信息的產品履行產品質量管理職責；二是當下大部分企業具備生產各種質量等級產品的能力，被委托方企業生產產品的質量與委托方提出的要求、支付的價格密切相關，產品質量出現問題，委托方企業負有不可推卸的責任；三是被委托方企業為委托方企業提供產品代加工，本質上是一種技術服務，并不是《產品質量法》中明確的銷售產品，不受《產品質量法》約束，因為產品的質量由委托方要求，采用《中華人民共和國民法典》中對合同的規定更為適用。

在實際抽樣中，抽樣人員在被委托方企業抽取委托方產品時，抽樣單上的被抽樣生產者應當填寫委托方信息，并加蓋委托方企業有效印章。

《產品質量法》第二條中明確“本法所稱產品是指經過加工、制作，用于銷售的產品”，即被抽查的產品必須是用來賣的產品，沒有銷售行為的生產者并不受到《產品質量法》的約束，因此所有被抽樣生產者本質上都是銷售者。只有銷售才能產生收益，而收益自然綁定對等的義務。

越來越多的產品上出現 “制造商”“監理”“品牌商”這些名字，它們是商業模式進化的產物，目前也沒有相關法律專門來說明這些主體的責任，從而滋生出一種現象，即很多企業不經營實體生產，專門做品牌運維，授權其全資子公司或者其他企業在產品上使用它的品牌。當產品質量被抽查出現不合格時，只會處罰并公告“制造商”，不涉及 “監理”“品牌商”。然而，消費者在購買產品時，受品牌的影響遠遠高于標注的生產企業名稱。企業名稱（包括商標）印在產品上是一種責任的象征，多個企業名字出現在產品上是共同承諾的含義，他們也共享售出的產品產生的收益，所以他們中的任何一方都可以作為被抽樣生產者，而不僅限于明示的“制造商”。建議《暫行辦法》在下次修訂時，應當對這種情況予以重視，并進行規范。

2 對“同一產品”的探討

《暫行辦法》第一章第八條如此描述“對同一生產者按照同一標準生產的同一商標、同一規格型號的產品（以下簡稱‘四同’產品）”。從這段話可以看出，具有“四同”的產品即為同一產品，這樣說是否合適呢？

我們定義“同一產品”的概念是為了確定一批具有完全相同性狀的產品，只通過對其中部分產品質量檢驗得出的結果，就能夠推斷出這一批產品具有相同的檢驗結果。《暫行辦法》規定，對于“同一產品”不應該重復抽查，“同一產品”中有發現產品質量不合格，所有“同一產品”都必須停止生產銷售。最關鍵的一點是：抽樣單上的抽樣基數是根據抽樣現場“同一產品”的數量填寫的，這個基數是后期罰款時確認不合格產品貨值金額的重要證據參數。

然而，“四同”產品只是“同一產品”的必要條件。因為兩者無法完全等同，就會衍生出一個情況，即在產品質量抽查不合格后，用“四同”的條件確認不合格產品數量將大于等于實際不合格的產品數量。這種情況在建材產品中比較突出，例如鋼筋、水泥都采用一個型號，而實際生產中偶發性問題導致的質量不合格將牽連所有“四同”產品，這樣的企業異議情況比較多，而且情緒比較激烈。

由此可見，對于抽查結果不合格的產品，抽樣現場用“四同”條件確定的產品基數和《產品質量法》規定的“不合格產品”數量還是不同的，不合格產品數量應當在后期調查中再予以核實。然而，由于檢測周期較長，等出了檢測結果以后再核實不合格產品數量貨值，操作難度大，尤其是偶發性質量問題，要準確找到每個不合格產品難度更大。雖然根據實際不合格產品的數量來確定罰款的金額，更符合思維習慣，但是在實操中的局限性很大，追求絕對準確的調查成本很高。如果我們跳出必須基于不合格產品數量來確定罰款的城墻，便無須再為“同一產品”必須要一模一樣而糾結，應當強調“同一產品”都必須符合同一個標準要求，其中有一個或者全部產品質量未達到標準要求，都屬于企業質量管控不達標，進而采用基于這種行為的處罰，而不僅限于基于不合格產品數量的罰款，在處置的威懾力及效率上更有優勢。

3 對“備樣”的探討

《暫行辦法》第三章第二十二條“樣品分為檢驗樣品和備用樣品”。這里明確規定，抽樣時要有備用樣品。但是一些不以破壞性試驗方式進行檢驗，并且不會對樣品質量造成實質性影響的樣品，抽樣時是否必須要備樣？這個問題一直是抽樣機構和檢驗機構討論的焦點。從法律的角度來看《暫行辦法》，抽樣必須要有備樣，但是在實際操作時往往會遇到困難。

3.1 定配眼鏡類產品

定配眼鏡類產品的抽樣是由被抽樣生產者、銷售者按照抽樣的要求定制好成品，然后再帶回檢驗機構進行檢驗的。《暫行辦法》實施以前，抽樣機構在抽取此類產品時，為了減輕企業的負擔，一般是不備樣的?！稌盒修k法》實施以后，一旦檢驗機構判了該類產品不合格，而且被抽樣生產者、銷售者如果對檢測結果有異議，按照《暫行辦法》，他們都不愿意在原樣上復檢。他們認為，樣品檢測過后，多少會對樣品的狀態和性能有些影響。但是，另一方面，備樣留在企業銷售不出去，必然增加企業的負擔。對于這種情況，目前解決的辦法只能是采取抽樣檢驗時與備樣一起買回，有異議時，復檢在備樣上復檢。然而，考慮到財政的負擔，對于價格昂貴的產品，這也不是最好的解決途徑。

3.2 塑料注射成型機類大型產品

塑料注射成型機類大型產品的監督抽查，一般是在被抽樣生產者、銷售者在抽樣現場配合調試的情況下，完成全部項目的檢驗。類似的還有平板硫化機、危險化學品罐體、數控車床等產品，檢驗項目也全部為現場檢驗項目，現場檢驗完成后，檢驗原始記錄經被抽樣生產者、銷售者簽字確認，因而現場檢驗可以不予復檢。這意味著這類產品可以不需要備樣。但是如果不備樣，就違反了《暫行辦法》，如果備樣，那備樣的意義何在？而且體型巨大的備樣存放時間太久，不但占用空間，且影響企業該產品的銷售。目前在編制這類產品實施細則時，一般是按照《暫行辦法》，采取抽兩臺、備一臺。雖然是備了一臺，但大部分還是采取“現場檢驗不予復檢”或“在原樣上復檢”，這樣給人的感覺是，備樣只是一種形式罷了。

我認為，備樣這個問題，也不一定要一刀切，因為《暫行辦法》第二十二條中最后有一句：“法律、行政法規、部門規章對樣品獲取方式另有規定的，依照其規定。”每個組織監督抽查的行政部門可以根據產品的不同，靈活制定監督抽查實施細則。

4 結束語

以上是我們在實際工作中遇到一些問題后的大膽思考。這些問題未能在《暫行辦法》中作出說明?！稌盒修k法》是深化改革和全面履職的需要，是實質性降低企業負擔和全面從嚴監管的有機結合，希望通過實踐不斷地完善，適應未來產品監管的需要，由“暫行”變成一項真正的監督抽查管理實施辦法，為提升我國產品質量監督管理水平提供更為全面的制度保障。