黑龍江省墾區、林區社會治理現代化路徑研究

張彤彤 ，周小藝 ，曹曉東

（1.黑龍江省商務經濟研究中心； 2.黑龍江生態工程職業學院， 黑龍江 哈爾濱 150001）

十九屆五中全會的召開標志著我國進入新發展階段，開啟建設社會主義現代化國家的新征程。以十九屆五中全會提出的加強和創新社會治理要求，以及黑龍江省委十二屆八次全會提出的社會治理效能實現突破目標為指導。圍繞墾區、林區社會治理弱項總結社會治理中出現的一系列問題，按照新發展理念的內涵，提出墾區、林區社會治理現代化路徑，以期對加強和創新墾區林區社會治理提供借鑒。

一、黑龍江省墾區、林區社會治理背景

(一)墾區、林區自然情況

黑龍江墾區地處中國東北部小興安嶺南麓、松嫩平原和三江平原地區，分布在黑龍江省48 個市縣，總面積5.54 萬平方公里，總人口162.3 萬人，從業人口53.2 萬人。現有耕地4363 萬畝、林地1384 萬畝、草地507 萬畝、水面388 萬畝，是國家級生態示范區。林區所轄重點國有林區位于北緯43°30′至49°01′、東經127°01′至134°05′之間，包括小興安嶺和完達山、老爺嶺、張廣才嶺等山脈。森林經營總面積658.56 萬公頃，占黑龍江省國土面積的14.5%，其中：有林地面積557.61 萬公頃，活立木總蓄積6.56 億立方米，森林覆蓋率84.67%，是東北亞陸地自然生態系統的主體之一，是黑龍江、烏蘇里江、松花江、綏芬河四大水系發源地和涵養地，在保障國家生態安全、國土安全、糧食安全、能源安全以及促進綠色增長中具有重要的戰略地位。

(二)墾區、林區企業管理地域與行政區劃間關系變化

墾區和林區由于特殊的歷史原因，原企業管理地域與自然經濟區域管理分開并行，企業辦社會模式符合當時因地制宜的原則。各級農墾與森工管理局具備政府各類行政管理職能，逐步形成職能部門齊全、行使等同于所在行政區劃政府職能的政企合一、社企合一、管辦合一模式，其中總局為廳級單位，與市級職能相當，墾區涉及48個市縣、林區涉及47 個縣市分布，其中林區跨省分布的有4 個局、跨2 個以上縣(市)分布的有19 個局。

隨著中國特色現代企業制度持續完善，國企改革力度不斷加大，按照2015年《中共中央國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》，著力深化農墾市場化改革，推進政企分開、社企分開，推進國有農場生產經營企業化和社會管理屬地化。墾區、林區社會治理結合鄉鎮和建制村設置等行政區劃，重心逐漸由企業治理向地方治理過渡。北大荒農墾集團有限公司成立后形成黨群機構、黨委議事機構、經營管理機構的組織構架，行政職能逐步劃撥地區政府。中國龍江森林工業集團改為大型國有公益性企業，黑龍江省委省政府賦予生態建設、產業發展和林業投資三項功能。森工集團運行總體上是以集團公司為核心，公益類子公司、商業類子公司為支撐的組織結構，設黨委會、董事會、經理層及各職能部門。逐步落實墾區、林區集團化、政企分開、社企分開、管辦分離。

二、黑龍江省墾區、林區社會治理的現狀

(一)企業發揮協調治理優勢，墾區林區形成獨特多元主體合作共治模式

隨著政府職能轉變和簡政放權，墾區和林區企業改革穩步推進，根據社會治理新要求，墾區、林區逐漸形成企業參與協調治理，在關鍵節點發揮重要作用，融入網格化管理，多元主體合作共治的模式。墾區和林區社區服務日趨精準，社區居委會作用得到加強。與其他區域不同，北大荒集團和龍江森工改革前具備多年的行政管理經驗，擁有先天治理優勢。原來實行的四級管理方式：總局—管局—農(牧、畜)、林場—居民，改革后政府職能、社區職能屬地化改革，身份迅速由管理者轉變為企業并積極參與到社會治理中。在社區管理方面，企業也在不斷探索網格化管理和社會建設、常規社會管理的結合點，部分農(牧、畜)場(以下簡稱農場)、林場以社會化服務為切入點，組建物業公司、民營保潔等服務公司，開展經營管理，積極融入并發揮作用。墾區、林區全面推進社區屬地化管理，遠離中心城鎮的農、林場社區“三供兩治一業”等職能進行社會化、市場化改革，企業繼續在社區管理中發揮重要作用，部分林場由于地理位置偏遠，設立轉場地，解決部分林區生活問題，主要還是以企業管理為主。地處中心城鎮的農、林場逐漸將職能全部移交屬地政府。新冠疫情暴發后，配合屬地要求，北大荒集團和龍江森工抽調人手在各市地聯合開展疫情防控，處于聯防聯控的第一線，企業人員重心下移、力量下沉，支援社區工作、充實社區力量，提供人力、物力、設施支持，尤其在搞好民生服務、糧食供給保障上作用突出，在疫情防控期間發揮了巨大作用。

(二)墾區和林區社會治安情況良好，糾紛化解機制逐步完善，群眾滿意度不斷提升

對墾區和林區展開深入調研，重點調研密山農場、友誼農場、八五六農場、克山農場等，伊春林區部分林場、亞布力、興隆等林場，隨機與群眾進行談話調研。普遍反映治安情況很好，總體福利水平不斷提升，職工的醫療保障等方面相對滿意，墾區、林區社會治理總體滿意度較高。各級黨委包括企業黨委都高度重視社會矛盾糾紛排查和化解工作，墾區和林區糾紛化解部門主要由當地的法院牽頭，公安、司法部門配合，主動適應形勢變化，從嚴從實從細做好安保維穩工作，不斷深化平安墾區和林區、著力提升執法水平。各市縣重點建設維穩中心(站)、司法調解工作室、人民調解委員會及公檢法程序內調解機構等，解決改革中出現的矛盾如社會保障與就業、改革相關人員安置、屬地化改革職能轉移、工資薪金發放等。同時部分墾區和林區設立信訪部門、調解工作室，在化解矛盾糾紛和預防案件的發生方面起到了積極作用。有的農場開展重大項目社會穩定風險評估工作，涉及土地或林地承包、拆遷、單位改革、社會保障等事項在作出決策前進行社會穩定風險評估，建立預警機制。在部分地區已形成政府與企業有機結合、相互配合的矛盾糾紛化解機構體系。有效遏制了小矛盾積成大隱患、小糾紛釀成大案件，營造了墾區、林區和諧社會氛圍。

(三)行政管理職能屬地化改革與跨區劃職能歸口穩步推進，政府職能加快轉變

2018年4 月1 日起，黑龍江農墾總局開啟集團化改革，總局—管局—農場承擔的行政權力事項及其他政府行政職能逐步剝離移交屬地政府。工商、公安、司法、教育、民政、編辦六個系統首批移交。墾區以公檢法移交帶動全系統行政權力移交，積極與省直有關單位、各市縣進行對接，按照清單逐步移交各項行政權力。墾區公安局及9 個分局、116 個派出所全部掛牌更名，公安編制平臺整體劃轉省公安廳。綏北、寶泉嶺、紅興隆、建三江、九三人民法院舉行掛牌儀式。2019年6 月，總局層面3036 項政府行政權力事項、管理局層面26586 項政府行政權力事項以及延伸到農場的行政權力事項全部移交，自此，黑龍江農墾系統不再行使行政執法職能。與企業生產經營有關的職能機構，行政職能移交屬地，移交的辦社會職能事業機構，暫不具備移交條件的辦社會職能，實行內部分開、管辦分離，對區域內辦社會職能實施統一管理。行政管理、社會管理和公共服務職能全部剝離移交。2020年，重點國有林區加大改革攻堅，實現了政企、政事、事企、管辦“四分開”，森工2151 項政府行政權力分別移交43 個省直部門、8 個地市、18 個縣(市、區)，撤銷各類事業單位82 家，并移交省直廳局和屬地，完成了辦社會職能改革，通過了國家改革驗收。墾區、林區屬地化管理職能逐步理順，群眾反映部分職能部門的工作效率明顯提升。

墾區分布在全省12 個地市，林區分布在10 個地市、37 個縣(市)分布，其中林區跨省分布的有4 個局、跨2 個以上縣(市)分布的有19 個局。墾區和林區涉及跨行政區域的行政管理職能屬地化改革職能歸口以行政區域界線為劃分標準(實地位置，以界樁以及作為行政區域界線標志的河流、溝渠、道路等線狀地物和行政區域界線協議書中明確規定作為指示)，所處行政區域的人民政府行使原墾區、林區行政區域管轄權，跨區劃的墾區、林區行政管理職能分頭移交所屬行政區劃政府。根據了解，目前職能歸口較順利，人員安置主要包括：部分原行使行政職能人員轉隸歸到地方相關職能部門，部分歸口企業，部分由如國資委、林草局等部門進行逐步安置。

(四)企業職能劃轉與分類事業改革不斷激發地方新活力，促進各項社會事業平穩發展

北大荒農墾集團總公司掛牌成立標志著黑龍江農墾從政企合一的管理體制整建制地轉入集團化企業化管理體制，新體制內的所有員工均實行企業化管理，現代企業制度的管理模式逐步完善。截至2019年7 月1 日，北大荒集團九三、齊齊哈爾、紅興隆、建三江、寶泉嶺、牡丹江、北安、綏化分公司全部掛牌成立，墾區集團化改革進入新階段。墾區113 個農(牧)場完成有限公司注冊，負責經營本場經營性資源資產，從全民所有制企業改制為公司制企業。當前，墾區集團化、農場企業化改革的重點轉向公司制改制，著力建立現代企業制度和國有資產監管體制。推進分類事業單位改革是改革任務的重點和難點。墾區1063 個事業單位劃分成六類，采取差異化措施推進改革，對32238 名涉改人員落實相應政策。集團建立北大荒大學和北大荒研究院，致力于打造農業科技創新隊伍，發展城郊農業、現代服務業、置業開發等產業。

龍江森工建立健全集團法人治理結構，完成林業局公司制改革，內設機構、人員縮減均在50%以上。完成23個林業局公益類公司改制注冊工作，組建了投資集團、眾創集團。撤銷21 家事業單位，人員、資產整合并入眾創集團，啟動了省林業設計院轉企改革。大力推進城市院墻企業改革發展，完成了森工藥業公司混合所有制改革試點任務，森工混改實現歷史性突破。勞動、人事、分配等國企三項制度改革縱深推進，醫療衛生、職業教育、科研等公益服務職能納入企業集團。核定為事業機構編制的整建制納入企業集團，按事業單位管理。未核定事業機構編制的，按現狀納入企業集團管理。與屬地協商一致移交的，整建制移交屬地。

三、墾區、林區社會治理中出現的問題

(一)林區、墾區勞動力流失，保障和改善民生的任務十分艱巨

黑龍江重點國有林區天然林全面停止商業性采伐，天保工程資金補貼不能滿足林區人口的各項需求，天保工程財政專項資金根據林區面積撥付，工作任務有限，承載不了更多的勞動力，直接造成很多青壯年勞動工人停薪留職，外出打工，林區職工的生活受到一定沖擊。林區發展面臨人口流失嚴重，尤其年輕勞動力流失加速等問題。林區部分群眾收入與所在地區及本省其他地區差距偏大，矛盾相對集中。基礎設施建設水平不高，基本公共服務不均衡，原有商服、餐飲逐漸減少，在有些林場已沒有商業服務業。林區退休職工工資水平相對偏低，醫保報銷水平各地不同，有的低于當地新農合醫保報銷標準，有的與當地居民醫保水平相同。企業在職林業工人的工作內容主要隨季節變化開展，植樹、藤條灌木清理、透光透風作業、防火、“裝爬犁”等。

部分墾區存在人口流失情況，一個原因是改革后機構精簡，壓縮減少內設機構，減少人員，關停部分下屬公司；二是墾區承包土地面積及條件不同，面向市場招標競標，在職員工及職工子女承包土地面積各地有不同的規定，承包費用也不盡相同，有一部分農場職工停薪留職，部分“墾三代”為追求更好的生活外出打工，還有一部分人口外流是因為外出求學。墾區勞動力流失情況不嚴重，總體穩定性較強。對于林區和墾區來說，在既要保持現有的環境生態水平，提升生態保護成效，又要增加居民收入，保障和改善民生的任務還十分艱巨。

(二)場區間發展不平衡凸顯，封閉式發展管理模式亟待打破

墾區地區發展不平衡的主要原因是土地資源差別造成的，其他影響因素，如土地水平、地處緯度氣候等影響相對不明顯。承包土地給企業職工和企業都帶來較高收益，有的農場場區職工或當地居民按照承包費掛牌競價可承包土地面積較大，有的農場承包給職工的土地面積相對較小，承包產生的收益差別很大。林區發展不平衡表現也比較突出，森工產業特點是轉型周期偏長、投入大、資源稟賦依賴性強、區域性強等，而林區主要功能為生態建設、產業發展和林業投資，產業主要包括營林產業、種養殖業、森林食品產業、旅游康養產業、林產工業及其他產業。根據調研，有的林場從2020年開始農產品加工如木耳加工產業有所起色，居民收入有所增加。但林區森工食品、原材料產品同質化還比較嚴重，市場容量有限。發展旅游業需要大量資金投入以及市場養成，目前，如亞布力林場、雙峰林場(雪鄉)、伊春上甘嶺溪水經營所、湯旺河日新林場等地旅游業發展較好，帶動當地產業發展。形成對比的是其他部分林場旅游設施、配套設施落后，引資亮點少，當地人口數量偏低，專業人才匱乏，且資源存在同質性，市場區分度不夠，或者地理位置偏遠等，市場培育投入高，回報周期長，發展旅游業難度很大。群眾增收手段有限，且引資方面難度大。部分場區遠離中心城鎮，封閉式發展受市場化影響較小，經營管理水平存在較大差異，管理體制現代化腳步還不夠快，企業經營職能被嚴重弱化，管理粗放導致企業生產經營困難，經營模式有待優化，盈利能力有待進一步提升。

(三)墾區和林區全面依法治理體制機制不夠完善，法治工作力量相對短缺

傳統的行政方式已經難以適應新形勢下墾區、林區社會治理的新要求，部分領導干部法治思維和運用法治思維的能力不強，導致地方依法履職、依法決策水平不高的現象。問題主要體現在：一是墾區和林區尤其是基層政府推廣法律顧問機制上還不夠完善，基層治理決策水平憑經驗多，運用法律方式上經驗少、思路窄。二是在發掘政府內部法制工作力量上還不夠，改革期間沒有為社區和農(牧)林場、鄉村“一對一”精準配備法律顧問，解決基層社會治理中的基本法律問題。三是在普法機制層面，因為墾區林區地理區域的特殊性，法治文化廣場、法治禮堂建設，法治標識和法治儀式建設，群眾文化、行業文化等沒有有機結合。四是法治力量和法治資源下沉不夠。改革過渡期區縣政府職能部門職能職責向墾區林區農(牧)林場延伸短，沒有真正融入到基層，社會治理和法律服務下沉沒有一沉到底全覆蓋。

四、墾區、林區社會治理現代化路徑選擇

(一)充分發揮黨的領導核心作用，形成黨組織與公司治理結構有機融合運行機制，有效提升基層治理能力

推進社會治理現代化，要牢牢把握黨領導社會治理的主動權、領導權，突出牽頭和抓總，充分發揮管方向、把大局、保落實核心作用，通過基層黨建帶“群建”、帶“社建”。把改革作為思想政治建設的重要內容，貫徹落實好黨中央、國務院發布的《關于進一步推進農墾改革發展的意見》《國有林區改革指導意見》。一是調整優化黨組織設置。結合墾區、林區自身實際，引導墾區、林區黨組織打破隸屬和級別限制，與屬地黨委積極構建農、林地黨建一體化工作格局，形成黨建工作整體合力。重點加強生產經營一線、場區一線黨支部建設，調整經營管理機構時同步調整黨組織設置，配備經營管理人員時同步配備黨務工作者。二是將黨組織充分嵌入企業法人治理結構。使黨組織成為公司法人治理結構的有機組成部分，形成黨組織與公司治理結構有機融合、協調運轉的運行機制。三是充分發揮黨組織功能。如伊春林區開展“四最”工作倡議書：到最偏遠的林場分公司去，到最困難的職工家庭去，到最破舊的林場分公司去，到最難解決的信訪問題中去。農墾北安管理局充分利用互聯網，任何困難，任何需求，只要點擊菜單，基層黨員就上門提供幫助。疫情防控期間農墾七星農場采取內有平臺，外有黨組的方式，綜治一體化信息平臺，開展定點定戶、定人排查效果顯著。四是加強黨員干部隊伍建設。加強年輕黨員干部的素質培養，利用安全生產例會、干部學習日、職工道德講堂、黨建園地、黨務公開欄等多種形式，加強黨員教育培訓。充分發揮黨員的幫扶作用，提升墾區、林區職工的生活水平。如墾區龍門農場在黨建工作中積極探索積分制管理，衡量黨員作用，評定黨員，進一步激發黨員的創造力和凝聚力。

(二)創新網格化社會治理機制，整合資源營造共建共享共治社會治理格局

新時代社會治理需要治理方式的多元化，應以人民群眾為主體力量。因為墾區和林區地理位置上的特殊性，建議廣泛推行三級網格管理，構建基于網格化服務的綜治中心建設，多部門進網格并建立聯動協同機制，下沉執法資源與治理資源，加強多級網格管理，將農、林場納入網格，做到不遺漏、全覆蓋，延伸治理領域，拓展治理功能，建成“橫向到邊，縱向到底”的“無縫隙政府”。建立“網格+墾區或林區企業”、“網格+物業”、“網格+志愿者”等既各具特色又相互銜接的基層網格化社會治理機制。通過政府購買社會服務方式，尤其是北大荒集團和龍江森工集團旗下企業服務，促進多元參與社會治理。同時，建立農、林場區與地方的協同機制，有條件的場區建立區域治理現代化服務中心，統籌協調墾區、林區各種資源，形成信息搜集—發現問題—分析研判—處理問題—反饋核查的多元協同工作閉環。政府力量下沉，讓公安、司法、城管、衛生、市場監管等資源下沉到場區，推進企業和行政體制改革。

(三)做好管理角色轉換，平穩銜接墾區、林區企業垂直管理與行政管理間過渡

一方面墾區農場、林區林場進一步完善公司法人治理結構。過渡期內，落實墾區林區改革相關人員待遇，企業角色由原來的“我全管”轉變為“參與管”逐漸蛻變為“管經營”，期間過渡角色要做到“完成一項”—“跟一程”—“撤一項”。另一方面，改革過渡是一項復雜的工程，政府角色要作為“大家長”做好“協調員”“解決者”，提升統籌能力，尤其黑龍江省墾區和林區范圍大、情況復雜，各地政府要幫助企業做好身份轉變，盡快承擔起墾區林區行政管理職能。其中，社會職能改革情況復雜，遵循一次改，再次改，落下接著改，最后徹底改，保障改革人員生活水平，養老、退休社會保險、工作調轉、檔案管理、福利待遇等內容不能一刀切。如在教育改革中，中小學教師調整要有據可依，如某林業局所屬幼兒園教師、退休教師等在第一批改革中沒有包含在內，期間工資、社保等就需要協調專門部門先行解決，待再次改革后再調整進入當地教育系統。這類情況就需與相關部門做好溝通，爭取在三到四輪改革補漏洞的情況下改革徹底，做到讓群眾滿意。

(四)優化整合墾區林區法律資源，提高公共法律服務質效

籌劃部署推進墾區、林區“一站式多元解紛機制”和“一站式訴訟服務中心”建設，學習其他省份先進經驗，全面鞏固深化“非訴”和“訴訟”糾紛解決機制二元格局。主動把法院工作融入墾區和林區社會治理體系，培養律師調解員隊伍，積極開展訴前化解糾紛工作。針對墾區和林區主要矛盾、案件類型，建立法律專家庫，為群眾提供專業咨詢，及時處置疑難矛盾糾紛、信訪問題。建議評比選出民主法治示范農場或林場，形成一批墾區、林區治理品牌。搭建以公證業務為主導的“墾區、林區公證鏈”，為公證員源數據真實性比對提供可靠數據支撐。使公共法律服務真正從法治層面延伸到支持社會經濟發展各方面。

(五)推進社會治安防控體系建設，提升人民群眾安全感

一是落實平安墾區、林區建設責任制全覆蓋。建議各場區普遍建立平安建設領導小組，完善平安建設機制。牢固樹立“大平安”理念，集中力量攻堅突破，加快推進“六位一體”社會治安防控體系建設。二是嚴格防范化解影響社會穩定的重大風險。開展矛盾風險動態排查與防范化解，提升風險防控水平，加強公共安全隱患排查與治理。以防范化解影響社會和諧穩定的風險為著力點，深入推進更高水平的平安中國建設。充分發揮群防群治力量作用，關注在改革中政府行政職能移交和辦社會職能改革中發生的違法違紀行為。三是全面提高公共安全保障能力，滿足群眾新需求。扎實推進墾區、林區掃黑除惡工作，實現掃黑除惡成效持續鞏固、嚴重暴力刑事案件發生率持續下降、公共安全形勢持續改善，深入打擊整治群眾反映強烈的問題，盜采盜獵、黃賭毒、食藥環等領域的違法犯罪。不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。解決墾區和林區人民群眾“最煩最怨”的問題，避免重大案事件和公共安全事故發生。