協(xié)同治理視角下的社區(qū)垃圾分類管理能力優(yōu)化研究

吳巧玉， 王少輝

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

1 引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和物質(zhì)消費(fèi)水平大幅度提高，城市和人口規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，城市中生活垃圾的產(chǎn)量也越來越多，許多城市都陷入了“垃圾圍城”的窘境，環(huán)境隱患也日益突出。盡管國(guó)家出臺(tái)了各種方案大力倡導(dǎo)垃圾分類，但在真正實(shí)行時(shí)還存在許多問題：地方政府并未足夠重視開展垃圾分類這一項(xiàng)“費(fèi)力不討好”的工作；社區(qū)也大多是在做“面子”工程，并沒有將垃圾分類落在實(shí)處；居民不支持垃圾分類工作，沒有垃圾分類的觀念，更未養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣。

通過研究上海市X村垃圾分類管理模式對(duì)社區(qū)垃圾分類的推動(dòng)作用，可以在一定程度上破解社區(qū)垃圾分類難的困境，能夠更加明晰政府、社區(qū)管理者、居民、市場(chǎng)和第三部門的關(guān)系，對(duì)其他社區(qū)在進(jìn)行垃圾分類工作時(shí)具有一定的借鑒意義。這一研究在一定程度上能夠?yàn)榇龠M(jìn)居民養(yǎng)成“垃圾分類”觀念、自覺進(jìn)行垃圾分類，最大限度地實(shí)現(xiàn)垃圾資源的重復(fù)利用，減少垃圾處置量，改善生存環(huán)境質(zhì)量等提供一些建議，從而進(jìn)一步破解經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展難題。

2 上海X村社區(qū)垃圾分類管理存在的問題

2.1 垃圾分類市場(chǎng)化發(fā)展不足

X村在垃圾分類管理中并未進(jìn)行市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化的引導(dǎo)，其原因是和我國(guó)的大環(huán)境有關(guān)。生活垃圾分類收運(yùn)處置是一種新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)，垃圾分類的市場(chǎng)容量很大，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益與日俱增。但是在現(xiàn)今的市場(chǎng)中著重進(jìn)行垃圾分類的環(huán)保企業(yè)的數(shù)量并不多。其次，著眼于垃圾源頭分類的環(huán)保企業(yè)或機(jī)構(gòu)較少，垃圾分類企業(yè)或機(jī)構(gòu)更多參與的是垃圾分類后期的轉(zhuǎn)運(yùn)、資源化利用，而源頭垃圾分類管理卻鮮有企業(yè)自發(fā)參與。企業(yè)在參與源頭垃圾分類管理時(shí)前期投入較大，后期難以盈利，并且政府補(bǔ)助相對(duì)較少，大多數(shù)企業(yè)難以為繼。

2.2 缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制

X村垃圾分類管理模式中的激勵(lì)措施主要為正向激勵(lì)措施，沒有負(fù)向激勵(lì)措施，且主要為物質(zhì)激勵(lì)，缺乏精神激勵(lì)。

X村對(duì)居民進(jìn)行激勵(lì)的方式主要以上海市“綠色賬戶”的積分兌換為主。這一激勵(lì)方式為物質(zhì)激勵(lì)和正向激勵(lì)，“綠色賬戶”激勵(lì)是一種正向激勵(lì)制度，以積分兌換獎(jiǎng)品的方式，呼吁全市市民共同參與生活垃圾分類。“綠色賬戶”給予參與市民的基本上為較為單一的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)居民的激勵(lì)作用較為有限。在筆者之前所做的一項(xiàng)關(guān)于與上海市“綠色賬戶”的激勵(lì)作用的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：在127人的問卷調(diào)查中，32位居民認(rèn)為有較強(qiáng)作用的激勵(lì)作用，比例為25.2%；78位居民認(rèn)為有一定作用，比例為61.4%；17位居民認(rèn)為沒有什么作用，比例為13.4%，大部分居民認(rèn)為這種較為單一的物質(zhì)激勵(lì)的激勵(lì)效果并不理想。同時(shí)，在進(jìn)行社區(qū)實(shí)地調(diào)研時(shí)，部分居民表示其并不缺少物質(zhì)的獎(jiǎng)勵(lì)，他們更希望獲得一種榮譽(yù)感。盡管社區(qū)開展了一定的活動(dòng)進(jìn)行精神激勵(lì)，但總的來說激勵(lì)機(jī)制并不是特別完善，居民認(rèn)為缺少精神激勵(lì)。

2.3 部分外來人口的社區(qū)歸屬感不強(qiáng)

居民參與是社區(qū)治理中必不可少的要素之一，甚至可以說是社區(qū)治理的核心要素，而社區(qū)歸屬感則是推動(dòng)居民參與社區(qū)治理的主要原因[1]。X村中有將近2000多名外來人口，流動(dòng)性強(qiáng)且難以管理。這些外來人員缺乏對(duì)于社區(qū)歸屬感，由于居住在社區(qū)的時(shí)間并不長(zhǎng)，他們對(duì)社區(qū)的環(huán)境也不是特別關(guān)注，往往抱著“短期的租住并不值得為此投入過多的心力”，所以垃圾分類的意識(shí)也較為薄弱，盡管社區(qū)工作人員多次進(jìn)行宣傳教育，也仍是無動(dòng)于衷。

3 優(yōu)化社區(qū)垃圾分類管理能力的建議

現(xiàn)今我國(guó)城市垃圾分類的管理模式基本上是以政府為主要管理主體，政府進(jìn)行統(tǒng)一安排的單一中心治理模式[2]，由政府部門即市綠化和市容管理局統(tǒng)籌安排垃圾的處理，以社區(qū)為單位開展具體垃圾分類工作。這種管理體制難以吸引社會(huì)主體自動(dòng)參與到垃圾分類管理中，社會(huì)治理主體的積極性較低，配合度也較低。可以說政府主導(dǎo)的城市生活垃圾分類管理模式的效率較為低下，各部門之間配合不甚協(xié)調(diào)，職能邊界不清，無法滿足現(xiàn)在日漸龐大的社會(huì)需求。多元主體協(xié)同參與社區(qū)垃圾分類管理是當(dāng)前打破政府主導(dǎo)的生活垃圾分類治理模式的有效途徑，可以充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢(shì)，聚合各方力量，在垃圾分類管理的過程中積極構(gòu)建政府、企業(yè)、社區(qū)與社會(huì)組織等多元主體之間的合作模式，共同促進(jìn)社區(qū)垃圾分類的有效進(jìn)行，形成各主體對(duì)社區(qū)垃圾分類的協(xié)同治理[3]。

3.1 政府：細(xì)化法規(guī)、引入市場(chǎng)、加強(qiáng)教育宣傳

3.1.1 完善法律法規(guī)政策體系

垃圾分類工作作為一項(xiàng)長(zhǎng)期國(guó)策，完善的法律法規(guī)政策體系可以為其提供堅(jiān)實(shí)的保障。首先，從國(guó)家層面上要制定具體明確、可操作性強(qiáng)，各主體權(quán)責(zé)明晰的垃圾分類的法律體系，依據(jù)生活垃圾性質(zhì)的不同及從垃圾中回收利用資源的不同情況制訂相關(guān)的法律法規(guī)，并根據(jù)實(shí)際情況不斷進(jìn)行完善修改[4]。垃圾分類政策現(xiàn)在逐步由鼓勵(lì)居民進(jìn)行垃圾分類轉(zhuǎn)向強(qiáng)制居民進(jìn)行垃圾分類，將垃圾分類的實(shí)施情況納入居民的個(gè)人征信中，經(jīng)濟(jì)手段的刺激往往能使居民更加遵守垃圾分類制度。其次，明確城市生活垃圾分類制度，合理界定各級(jí)管理部門的法定職責(zé)，完善分類標(biāo)準(zhǔn)，更好地促進(jìn)垃圾分類工作的開展[5]。

3.1.2 引入市場(chǎng)，加強(qiáng)政企合作

垃圾本質(zhì)是一種配置錯(cuò)位的資源。垃圾分類需要技術(shù)，也需要持續(xù)創(chuàng)新，而政府主導(dǎo)的城市生活垃圾分類的管理效率相對(duì)來比較低，創(chuàng)新能力不強(qiáng)，垃圾分類單靠政府是無法順利進(jìn)行的，其更多是需要更加有創(chuàng)新活力的企業(yè)來進(jìn)行改革創(chuàng)新，進(jìn)行市場(chǎng)化改革，政府應(yīng)采取措施吸收社會(huì)資金和國(guó)內(nèi)外專注于垃圾分類與處理的相關(guān)企業(yè)參與到城市垃圾分類中，推進(jìn)垃圾分類的產(chǎn)業(yè)化[6]。

(1)應(yīng)建立健全相關(guān)機(jī)制，引導(dǎo)和支持專業(yè)的生活垃圾分類處置企業(yè)，以市場(chǎng)為引導(dǎo)方向，推進(jìn)垃圾分類的產(chǎn)業(yè)化。

(2)應(yīng)促進(jìn)垃圾分類產(chǎn)業(yè)鏈條的構(gòu)成。政府應(yīng)將前端源頭分類、中端收運(yùn)、二次分揀、資源化利用、末端處理等方面進(jìn)行系統(tǒng)化的規(guī)劃布局，才能形成完整的垃圾分類產(chǎn)業(yè)鏈條，進(jìn)一步促進(jìn)垃圾分類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[7]。

(3)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，建立有效的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)垃圾分類企業(yè)的監(jiān)管，同時(shí)為了彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足，應(yīng)同時(shí)引入第三方進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，以此來共同推進(jìn)垃圾分類處理。

(4)應(yīng)落實(shí)企業(yè)的回收責(zé)任，對(duì)企業(yè)的產(chǎn)品包裝進(jìn)行收費(fèi)。借鑒德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)企業(yè)產(chǎn)品包裝進(jìn)行收費(fèi)可以很好規(guī)制企業(yè)的生產(chǎn)行為，易于回收循環(huán)的材料收取費(fèi)用較低，反之則較高，促使生產(chǎn)企業(yè)為降低成本使產(chǎn)品更有競(jìng)爭(zhēng)力而不斷簡(jiǎn)化包裝，充分體現(xiàn)“垃圾減量”的原則，從而起到源頭減量的效果[8]。

3.1.3 大力開展宣傳教育

應(yīng)將垃圾分類知識(shí)納入國(guó)民教育體系，讓垃圾分類知識(shí)成為孩子們?cè)趯W(xué)校學(xué)習(xí)的必修知識(shí)模塊，讓孩子們能夠樹立正確的垃圾分類觀念，熟知垃圾分類的基本知識(shí)，培養(yǎng)動(dòng)手能力。同時(shí)，大力宣傳垃圾分類知識(shí)，通過公益廣告、講座會(huì)議等形式將垃圾分類知識(shí)傳授給市民，逐步提高居民垃圾分類的意識(shí)和能力。

3.2 企業(yè)：發(fā)揮市場(chǎng)作用，形成垃圾分類產(chǎn)業(yè)鏈條

垃圾分類是一個(gè)開放的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，企業(yè)是垃圾分類協(xié)同治理中關(guān)鍵主體之一，垃圾分類單純的依靠政府和物業(yè)提供資金來維持社區(qū)垃圾分類回收及資源化管理明顯不足，必須要引入市場(chǎng)參與垃圾分類[9]。

(1)企業(yè)應(yīng)有社會(huì)責(zé)任感，主動(dòng)承擔(dān)起垃圾治理的責(zé)任。消費(fèi)品是由企業(yè)生產(chǎn)的，居民根據(jù)自身需要購買消費(fèi)品，產(chǎn)品生命周期理論證明企業(yè)才是生活垃圾的最根本的源頭，因此企業(yè)有垃圾治理的責(zé)任和義務(wù)。企業(yè)應(yīng)主動(dòng)減少包裝量，通過不斷簡(jiǎn)化包裝來減少垃圾的產(chǎn)生，同時(shí)要使用再生和方便回收的材料進(jìn)行包裝，以便后期的垃圾分類。我國(guó)大部分企業(yè)商家為了能進(jìn)一步減少成本，提升產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)性，往往在包裝的時(shí)候會(huì)使用較為便宜的非環(huán)境友好型的材料。因此，企業(yè)應(yīng)有社會(huì)責(zé)任感，主動(dòng)承擔(dān)起垃圾治理的責(zé)任，進(jìn)一步規(guī)范自己的生產(chǎn)行為。

(2)從事垃圾分類相關(guān)的企業(yè)和機(jī)構(gòu)應(yīng)抓住我國(guó)大力推行垃圾分類的機(jī)遇，加強(qiáng)政企合作，積極承包政府相關(guān)的垃圾分類項(xiàng)目，進(jìn)一步促進(jìn)垃圾分類的產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化，助力形成一條完整的垃圾分類產(chǎn)業(yè)鏈條。垃圾分類行業(yè)具有一定的特殊性，企業(yè)在承包政府垃圾分類項(xiàng)目時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)施初期更多的應(yīng)該是注重成效，形成科學(xué)、規(guī)范、可操作的工作方法，為項(xiàng)目的穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。另外企業(yè)還應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，積極探索分類產(chǎn)品的銷路及去處，深入挖掘可回收物中的剩余價(jià)值，進(jìn)一步減少對(duì)政府相關(guān)補(bǔ)貼的依賴，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益雙贏[10]。

(3)企業(yè)應(yīng)自覺接受政府和社會(huì)的監(jiān)督，自覺接受第三方的績(jī)效評(píng)估，虛心接受各方的考察。同時(shí)應(yīng)建立自我糾錯(cuò)機(jī)制，公司內(nèi)部成立監(jiān)察小組，對(duì)有違反垃圾分類相關(guān)規(guī)定的行為應(yīng)及時(shí)制止。

3.3 社會(huì)組織：整合社會(huì)力量，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)

社會(huì)組織對(duì)垃圾分類工作的各個(gè)方面都具有較為重要的作用，高校、科研機(jī)構(gòu)、媒體和第三方組織等社會(huì)組織都應(yīng)發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)，不斷促進(jìn)垃圾分類工作的順利開展，使垃圾分類深入人心。

高校和科研機(jī)構(gòu)的學(xué)者們應(yīng)不斷探索完善垃圾分類的理論體系，建立一個(gè)科學(xué)的、系統(tǒng)的垃圾分類理論體系，明確垃圾分類的實(shí)現(xiàn)路徑、動(dòng)力機(jī)制、保障措施等問題，為我國(guó)的垃圾分類實(shí)踐提供相應(yīng)的指導(dǎo)[11]。

新聞媒體對(duì)輿論具有導(dǎo)向作用，對(duì)社會(huì)大眾具有較大的影響力。新聞媒體要大力宣傳推廣垃圾分類，積極報(bào)道政府、企業(yè)和社區(qū)推進(jìn)城市生活垃圾分類工作的進(jìn)展，在潛移默化中提高居民對(duì)生活垃圾分類的意識(shí)和能力[12]。新聞媒體要充分發(fā)揮新聞?shì)浾摫O(jiān)督的作用，對(duì)違反垃圾分類的行為予以報(bào)道，形成社會(huì)反響，倒逼其進(jìn)行改正。同時(shí)新聞媒體應(yīng)做到上傳下達(dá)的作用，將垃圾分類的相關(guān)政策傳遞給群眾，也把群眾的建議轉(zhuǎn)達(dá)給政府及相關(guān)部門。

第三方組織在垃圾分類管理中也發(fā)揮著重要的角色，其自身具有靈活、精干、專業(yè)、高效等優(yōu)勢(shì)。在垃圾分類管理中，要充分發(fā)揮第三方組織的優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員公民參與環(huán)保事業(yè)，拓展公眾參與層次和渠道，積極動(dòng)員與整合社會(huì)力量。同時(shí)第三方組織要充分發(fā)揮其作用，根據(jù)自身垃圾分類實(shí)踐的情況，為政府提供反饋，促進(jìn)政策的制定、執(zhí)行和修正，推動(dòng)政策的貫徹落實(shí)并優(yōu)化效果[13]。

3.4 社區(qū)：加強(qiáng)人員配備，組建志愿者隊(duì)伍

社區(qū)是居民區(qū)垃圾分類的直接管理層，是分類管理體系中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

(1)發(fā)揮社區(qū)基層黨組織作用，黨建引領(lǐng)，將社區(qū)的居委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)組織起來，讓居委會(huì)、物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)這“三駕馬車”在垃圾分類的工作上齊頭并進(jìn)，不斷強(qiáng)化社區(qū)垃圾分類管理機(jī)構(gòu)建設(shè)及人員配備，讓垃圾分類的工作更加順利進(jìn)行[14]。

(2)組建垃圾分類志愿者隊(duì)伍，招募社區(qū)居民、在校學(xué)生等成為垃圾分類志愿者，共同協(xié)助社區(qū)垃圾分類工作的開展，在居民投放垃圾時(shí)進(jìn)行檢查監(jiān)督，通過適當(dāng)?shù)默F(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)或示范，糾正錯(cuò)誤的投放方式。

(3)重視娃娃教育，通過學(xué)生們用自己的小手拉起家長(zhǎng)的大手，將文明和諧的理念傳播到家庭，進(jìn)而全面提升公民素質(zhì)和城市管理水平，進(jìn)一步帶動(dòng)各個(gè)家庭參與到垃圾分類中來，最終實(shí)現(xiàn)全民參與[15]。

3.5 居民：樹立分類觀念，落實(shí)分類行動(dòng)

居民是垃圾源頭分類的執(zhí)行者，要提升自我的垃圾分類意識(shí)，培養(yǎng)主人翁意識(shí)，將其垃圾分類回收落實(shí)到行動(dòng)中去，真正把垃圾分類當(dāng)成自己的事。

(1)居民應(yīng)該明白垃圾分類的重要性與必要性，重視垃圾分類工作，認(rèn)真學(xué)習(xí)垃圾分類知識(shí)、垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，按照規(guī)定進(jìn)行垃圾分類。同時(shí)應(yīng)主動(dòng)配合社區(qū)的相關(guān)工作，自覺接受他人的監(jiān)督，真正做到垃圾合理分類。

(2)居民也要帶動(dòng)身邊的人一起進(jìn)行垃圾分類，積極參與社區(qū)內(nèi)組織的垃圾分類宣傳活動(dòng)，督促他人進(jìn)行垃圾分類。

(3)居民應(yīng)對(duì)社區(qū)、企業(yè)和政府的垃圾分類管理進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也要對(duì)垃圾分類有關(guān)的政策、法規(guī)以及相關(guān)規(guī)定提出意見和建議。

4 結(jié)語

城市生活垃圾的分類處理是實(shí)現(xiàn)垃圾減量化、資源化、無害化的重要手段，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的重要舉措，為了更好地解決城市生活垃圾的問題，需要把垃圾源頭分類處理納入社區(qū)治理，從源頭上盡量最大化地減少垃圾。本文以上海X村為案例進(jìn)行社區(qū)垃圾分類管理研究，指出社區(qū)垃圾分類管理存在的種種弊端，存在法律法規(guī)不完善、部分居民分類意識(shí)薄弱、缺乏有效的激勵(lì)性措施、未進(jìn)行垃圾分類市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)等問題。社區(qū)垃圾分類管理是一個(gè)十分龐大的工程，僅僅靠政府的推動(dòng)解決不了根本問題，需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)和居民的有機(jī)結(jié)合共同進(jìn)行垃圾分類管理工作，進(jìn)而共同打造政府、企業(yè)、公眾全面參與，多方協(xié)同的垃圾分類新格局，探索出真正符合中國(guó)國(guó)情的社區(qū)垃圾分類管理模式。