政策工具視域下“十四五”檔案事業發展規劃文本分析
——基于“全國規劃”與“省級規劃”的比較研究

陳永生 李 婧

（1.中山大學信息管理學院，廣東廣州，510006；2.中山大學大數據研究院，廣東廣州，510006）

2021年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（下文簡稱“全國《規劃》”）。浙江省、陜西省早于全國《規劃》公布了本省的“十四五”檔案事業發展規劃。截至2022年9月17日，有22個省級《“十四五”檔案事業發展規劃》（下文簡稱“省級《規劃》”）在全國《規劃》印發后陸續公布，這引起了檔案界的廣泛關注。目前我國有關“十四五”規劃的研究主要以分析解讀［1-2］為主，文本比較［3］的相關研究較少。而文本比較分析有利于更深層次地把握規劃內容與結構，其要求在準確定位文本性質的基礎上科學選擇文本分析方法。

從概念角度看，政策往往規定了必須實現的任務，一般以回應經濟、政治或社會問題為最終目的，廣義而言，發展規劃也屬于政策的重要組成。而政策工具即是連接政策任務與政策行動的中間“鏈條”，在政策文本研究中發揮著重要作用。政策工具一詞與政府計劃、行政工具等概念相比，具有更強的普適性，也適用于機構團體等執行主體。因此，將發展規劃納入政策工具的研究范疇具有堅實的理論依據。同時，政策工具理論的引入使得發展規劃的文本分析能夠更好地著眼于規劃具體執行與操作層面，更加關注多主體間的互動過程，進而以政策工具的科學選擇促進政策目標的高效實現。

本文嘗試收集全國《規劃》和除港澳臺地區外的31個省級《規劃》，獲取途徑為各省檔案信息網或其他官方網站。截至2022年9月17日，獲得正式公布的全國《規劃》文本1份，省級《規劃》文本24份，未在社會面檢索到剩余7個省級地區的《規劃》全文，僅檢索到部分地區有關的新聞報道。省級《規劃》全文的公布同規劃印發的相關報道相比具有明顯滯后性（收集狀況見文末［4］）。

1 政策工具視域下檔案事業“十四五”發展規劃文本分析框架

政策工具類型的劃分標準具有多樣性。較為典型的劃分方式有Hood［5］提出的NATO模型、Schneider和Ingram［6］的“五類型”劃分、Howlett和Ramesh［7］的“三類型”劃分等。為更加科學合理地分析文本內容及結構特征，本文以政策工具理論自愿型、混合型、強制型三類型劃分方式為基礎，結合檔案事業發展規劃的特點，以全國《規劃》為參考，設計了“政策結構—政策工具”規劃文本分析框架（見圖1）。

圖1 “政策結構—政策工具”規劃文本分析框架

1.1 規劃結構分析

規劃結構分析是指比較各省級《規劃》與全國《規劃》的編寫結構。具體思路為：以全國《規劃》為參照，對省級《規劃》文本結構特點進行總結，對可能存在的問題展開討論。

1.2 規劃內容分析

本文將政策工具的“三類型”劃分方式與《規劃》指導性特點結合，將文本內容分為自愿型、任務型以及混合型三類。

（1）自愿型文本

自愿型指較少受到發布單位的影響，所完成的目標盡管是期望中的目標，具有一定態度傾向性，但不完成該目標也在情理之中。完成該目標更多是被看作一種先發的嘗試或經驗的總結，它是一種可選擇的目標，一般以“鼓勵”“引導”“探索”等詞為標志。

（2）任務型文本

規劃類文本不具有明顯強制性，其更多是對未來發展整體性、方向性、長期性問題的考慮、愿望與計劃，而所謂“考慮”“愿望”“計劃”則并不意味著在當前階段必須完全被實現。因此，“任務型”由政策工具理論中的“強制型”演變而來，其強制的意味相對弱化，但相較于自愿型，其“目的性”意味又顯濃郁。因此，任務型更多受到發布單位的影響，所完成的目標大多是預期中的目標。一般情況下，若出于某些原因未能完成該目標則被認為是規劃落實的缺失；當然，未完成目標但依舊能被接受的情況也并未被完全排除在外。“建立”“能夠”“達到”等詞作為動詞，均指達到某種程度。其后跟隨限定條件，即對“某種程度”的具體說明，具有明確的預期任務指向性。“應當”一詞的含義則較為復雜，常用來表示一種將然的可能性，而非被用來描述一種已然的實際狀況。但在政策法律術語環境中，“應當”之后往往跟隨一種積極正面的描述，所以在對政策法律進行解讀時用“應當”來表述確定性、命令性（與禁止性相對應）的指引要求，但與“必須”“一定”相比依舊具有一定彈性。［8］因此，本文將“建立”“能夠”“達到”“應當”等詞作為任務型文本的表現特征。

（3）混合型文本

混合型文本兼具自愿型和任務型文本的特征。盡管受到規劃發布單位的影響，但對目標最終完成的結果并未作出明確要求，更多是一種對未來發展方向及著力點的聚焦。“推進”“促進”“提升”等詞指在現有基礎上進一步采取行動，使事物朝著一定方向運動，更強調整體發展的方向與過程，對最終結果的指向較為模糊。因此，本文將“推進”“促進”等詞作為混合型文本的表現特征。

2 全國及省級《規劃》文本結構分析與內容分析

相對而言，“主要任務”與“保障措施”兩部分是規劃較為核心的內容。使用NVivo軟件對25份規劃的核心內容進行手動編碼，部分編碼由作者兩人共同完成，編碼結果具有一致性，效度較高。

2.1 文本概述

詞頻分析能夠從整體上把握規劃的制定狀況。全國《規劃》的詞頻分析如圖2，矩形面積大小與該詞出現的頻次正相關。整體而言，“十四五”期間全國《規劃》以相關法規制度、標準規范的頂層設計及基礎業務工作部署為兩大核心目標。在制度規范方面，關注健全檔案法規體系，完善檔案標準體系，強調電子檔案的規范化管理。在基礎業務工作方面，強調檔案資源的開發利用，充分發揮檔案服務民生的職責；重點加強檔案信息化建設，要求利用多種形式，采取多種手段推進檔案資源的利用服務；關注高新技術在檔案事業中的應用，積極與高等學校合作，建立重點實驗室；穩步推進電子文件單套制歸檔工作，加快檔案資源數字化轉型；重視檔案實體安全與檔案數字資源安全；重視檔案保護與開發等。

圖2 全國《規劃》矩陣樹狀結構圖

省級《規劃》的詞頻統計如圖3。省級《規劃》的高頻關鍵詞與全國《規劃》相近，二者在整體內容上具有較高相似性。這充分體現出全國《規劃》作為我國檔案事業發展“指向燈”的重要作用，鮮明顯示出各省級區域對全國《規劃》的積極響應，但同時也不利于凸顯省級區域性規劃的發展重點。

圖3 省級《規劃》矩陣樹狀結構圖

2.2 結構分析

對25份規劃核心內容的結構進行比較發現，上海市與浙江省并未遵循全國《規劃》“四個體系+兩個模塊”的篇章結構對本地《規劃》進行布局，與全國《規劃》具有明顯結構差異。上海市將《規劃》分為服務中心大局、加大開放力度、數字賦能、檔案特色、檔案工作基礎、檔案安全管理、人才隊伍建設七部分；浙江省將《規劃》分為服務中心大局、法治建設、智慧檔案、民生檔案、平安檔案、活力檔案、基層檔案工作七部分。其余各省與全國《規劃》具有較高的結構一致性，基本由“四個體系+多個模塊”構成。全國《規劃》及其余22份省級《規劃》結構的進一步分析見圖4。

圖4 《規劃》結構分析

在主要內容方面，22份省級規劃皆涵蓋“四個體系”及信息化建設；各省份對人才隊伍建設的定位不同，除福建省、云南省將人才隊伍建設的有關內容歸入保障措施部分外，其余20省都將人才隊伍建設納入《規劃》主要任務之中；部分地區對科技創新、合作交流也具有較高關注。就保障措施而言，天津市采用了“一段式”的論述形式，其余地區大多分為組織領導、經費保障、檢查評估等，對保障措施的論述更為細化；部分省級區域也充分發揮自身優勢，積極尋求“十四五”期間檔案事業的特色發展之路。如：福建省將文化特色置于主要任務中提出，加強僑批檔案的開發與保護，深入挖掘海絲文化、媽祖文化等。安徽省、湖北省將檔案服務中心工作單獨提出，強化“十四五”期間檔案為政治經濟社會服務、為社會公眾服務的使命職責。

規劃的結構布局是該地區檔案事業發展布局的重要體現，行文結構差異體現各地區檔案事業發展的側重點。上海市與浙江省的《規劃》更側重于具體工作，地方特色顯著；其余各省則更關注檔案工作的整體協同發展，體系化管理與發展的思想更為明顯。總體而言，除上海市與浙江省外，各省《規劃》與全國《規劃》的結構差異并不顯著。高度的結構一致性更像一把“雙刃劍”：一方面，保持結構高度一致更易于地方規劃與全國規劃“對標”，將地方規劃發展方向與我國未來對檔案事業發展的總體部署緊密結合，一定程度上保證了我國檔案事業發展的區域平衡，增強了地方《規劃》對全國《規劃》的響應；另一方面，結構的高度一致易造成地方規劃內部“失焦”。區域性《規劃》與全國《規劃》的編制思路理應有所差異，不同地區的檔案事業發展狀況也各有不同。結構的一致在一定程度上對規劃內容的地方特色彰顯造成了限制，不利于突出地方檔案事業發展的關鍵任務與自身特點。

2.3 內容分析

由于上海市、浙江省與全國《規劃》在編寫體例方面差異較大，不宜對其內容按照“四個體系+多個模塊”進行重新劃分。因此，本文僅將剩余23份規劃按照“內容結構—推進力度”兩個維度進行層級編碼。部分編碼內容列舉如表1。

表1 編碼示例

本文首先分別計算各體系模塊中三種政策工具類型所包含的參考點數及占比。但由于表述差異導致的規劃篇幅差異，相同語義難以被相近長短的句子表達；同時，規劃中除三種政策工具文本外，不可避免地還存在“其他”內容，直接以文字覆蓋率作為比較參數缺乏一定合理性。所以，此處對占比的計算方式進行重新設計，即以句子為單位，占比=該省《規劃》各體系模塊中各類型政策工具出現的頻次/該省各體系模塊中所有類型政策工具總數×100%。

根據“政策結構—政策工具”規劃文本二維分析框架，本文使用字母作為區域簡稱，將文本內容占比進行歸類并排序，最終得到全國及省級《規劃》政策工具類型二維分析結果，部分結果如圖5，用以明確各省與全國《規劃》、各省《規劃》間的內容分布異同情況。

圖5 全國及各省級《規劃》政策工具類型二維分析結果（部分）

將所有省級《規劃》文本視為整體，其與全國《規劃》文本內容的比較情況見圖6。綜合來看，省級《規劃》信息化模塊與人才模塊的文本占比與全國《規劃》相比差異不大。信息化模塊除自愿型文本占比高于全國《規劃》外，其余類型的文本占比都與全國《規劃》相近，省級《規劃》相比于全國《規劃》而言，其對信息化建設的嘗試性舉措較多；人才建設模塊混合型文本占比高于全國《規劃》，自愿性文本低于全國《規劃》，二者任務型文本占比相近。就科技創新與合作交流模塊而言，僅有部分地區將其納入主要任務之中，省級《規劃》對這兩者的重視程度較低，相較省級《規劃》“四個體系”及其他模塊，科技創新模塊與合作交流模塊的任務型文本占比明顯降低。在科技創新模塊中，以混合型文本為主，任務型文本為輔，自愿型文本占比較小；與省級《規劃》各部分內容相比，合作交流模塊的混合型文本占比最大，與全國《規劃》相近，任務型文本占比較小，沒有明顯的自愿型文本，以長遠布局為主。

圖6 全國《規劃》與省級《規劃》文本內容比較

不同推進力度的文本在各個體系模塊中的占比反映出不同地區對該體系模塊發展的態度。總體而言，全國《規劃》對治理體系、資源體系、安全體系、信息化建設及人才隊伍建設、科技創新、合作交流以積極推進發展的舉措為主，以鼓勵引導的舉措為輔；對利用體系的鼓勵引導多于其他體系模塊；對信息化建設、人才建設關注度較高，對合作交流的關注度相對較低。從任務型文本占比來看，省級《規劃》對資源體系、安全體系關注度最高，對合作交流關注度最低；整體體現出以全國《規劃》為參照，結合自身特色的編寫方式；各部分內容中混合型文本占比最高，其次是任務型文本，自愿型文本占比最低，且混合型文本與任務型文本占比差異較大。在文字表述方面，省級《規劃》與全國《規劃》也具有較高相似性，易對地方檔案事業發展關鍵問題的“聚焦”造成一定影響。

3 結論與建議

不同層級規劃的角色定位理應具有差異。全國《規劃》與省級《規劃》相比，其站位更高，是對我國檔案事業最全面、最宏觀的發展部署，具有較強的普適性；相對而言，省一級的規劃則應更側重于地區協調，具有較強的實施性。基于二者結構及內容兩方面的異同，本文為進一步明確省級《規劃》的角色定位及規劃的編制提供一些建議。

3.1 強化政策工具組合協同，保障規劃順利推行

現有的大部分“十四五”規劃除利用體系外，各部分內容呈現混合型文本占比高于任務型文本、自愿型文本占比最低的分布特點，對不同參與主體的權責及預期工作目標的劃分較為模糊。運用政策工具理論制定規劃，能夠加強規劃的科學性與可執行性，而政策工具的使用應堅持綜合運用的原則，充分發揮各類型政策工具的互補性。既要明確不同主體所適用的主要政策工具類型，也需兼顧不同類型政策工具間的協調互補。從參與主體角度而言，檔案事業發展過程中所面臨的問題可大致歸納為兩類：一是檔案部門管理問題，二是社會力量調動問題。

機構改革后，檔案主管部門與其他檔案部門間的權責關系得到進一步區分。在具體工作實踐中也需進一步明確各主體的職責分工，完善工作機制，充分發揮黨管檔案的優勢。新時代的檔案治理應由各級檔案主管部門統籌規劃，多元主體合作，協同發展。在此背景下，多主體的協同治理也易形成相互錯位、越位、重疊、推諉等問題。針對上述潛在問題，一方面應在規劃中明確各主體權責，如：深圳市設置了主要任務與責任分工表，將各項任務明確落實至具體單位。盡管該市規劃不屬于省級規劃，但在權責劃分方面為各地區樹立了良好典范。另一方面，對檔案部門而言，應以任務型工具為主，混合型工具為輔，依據實際發展需求，適當應用自愿型工具。使用任務型工具更有利于壓實職責，使用混合型工具有利于提升檔案部門積極性，使用自愿型工具有利于為未來發展提供工作思路。

新《檔案法》明確指出“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”。與檔案部門相比，社會力量參與具有更大的不確定性及自主性，因此，針對社會力量應以自愿型工具為主，混合型工具為輔。采用自愿型工具，通過鼓勵、激勵等方式增強社會力量參與檔案事業發展的積極性，推動檔案市場健康發展、培育多元主體參與格局；采用混合型工具對市場資源配置等加以調節，構建良好的外部發展環境等。

各地區在制定規劃時可借助政策工具理論，建立健全“政策工具箱”，針對不同參與對象采用與之相適應的政策工具，并明確各政策工具的適用條件、使用范圍等。綜合運用各類型政策工具，強化其組合協同，充分發揮出政策工具間的互補性，合理安排規劃內容，保障規劃順利推行。

3.2 科學管理各項目標，推動規劃穩步落實

各地區對具體任務的安排具有較為明顯的差異。除黑龍江、貴州、湖南等9個地區外，我國省級《規劃》大多將任務型目標以工程或專欄的形式單獨列出，在體例上與全國《規劃》一致。如：山東省提出6項重點工程；廣東省設置5個主題12條任務；浙江省設置8個專欄任務，并附有相關名詞解釋等。此外，部分地區還對任務指標的屬性進行了劃分。北京市設置了主要指標表，將指標屬性歸為預期性；云南將指標屬性分為約束性與預期性。

規劃的本質是基于現實情況對未來發展問題的拆解，即對未來發展目標預先的部署，以目標的逐步達成推動檔案事業整體向上發展。規劃目標管理的合理性、科學性與規劃執行效果息息相關，其目標管理的層級劃分需更加細化，方向性與任務性兼具，能力所及與奮力追求兼顧。一方面，方向性與任務性是從宏觀微觀的角度對目標進行的劃分。對方向性的宏觀目標不需要過多明確的量化指標，而對于任務性的微觀目標則需要更為明確的量化指標，以此作為任務完成度的判斷標準。另一方面，能力所及與奮力追求是從難易程度的角度對目標進行的劃分，規劃理應既有未來五年能夠完成的約束性任務，也有力求實現的預期性任務。

此外，大部分省級《規劃》與全國《規劃》在結構與內容上一脈相承，結構一致性與內容相似度總體較高。行文結構作為區域性檔案事業內在發展邏輯及發展策略的重要體現，各地區在規劃編制過程中應打通頂層設計與底層邏輯，戰略引領與實際操作兼顧，從結構及內容兩方面突顯區域發展特色與發展重點，依據本區域檔案事業發展現狀及未來投入力度對目標屬性進行明確劃分，將各項任務指標落實至有關單位機構，切實推動規劃各項任務穩步完成。

習近平總書記對檔案工作的重要批示充分體現了黨和國家對檔案事業的重視與期望。檔案事業發展規劃是對現階段檔案事業發展狀況的深刻復盤與全面分析，也是對未來發展方向與目標的根本把控。對規劃文本展開比較，有利于明確未來五年我國檔案事業發展的主要任務，明確各地區檔案事業的發展重點；有利于厘清全國《規劃》與省級《規劃》間的關聯，明確二者角色定位；有利于加強今后區域檔案事業發展規劃編制的科學性與合理性。因此，本文基于政策工具理論，對全國《規劃》及省級《規劃》進行文本分析，首先明確了各省《規劃》與全國《規劃》在內容、結構方面的差異；其次對現有省級《規劃》的編制特征進行總結，從規劃制定與執行兩方面提出強化各類政策工具組合協同、科學管理各項目標的建議，為進一步明確“十四五”期間各省檔案事業發展重點提供參考，為明確區域性規劃的角色定位、科學組織規劃內容提供幫助。