面向應急管理的災害檔案信息服務能力建設研究＊

王 暉 何娟鵑

（湘潭大學公共管理學院，湖南湘潭，411105）

1 引 言

2021年，我國接連發生“7·20”鄭州暴雨、“9·16”瀘州地震、“10·5”山西暴雨等重大自然災害，嚴重影響了人民群眾的生命財產安全及社會經濟穩定。在面臨此類重大突發事件時，檔案部門常常難以第一時間參與到應急管理工作中，災害檔案信息所能提供的服務往往被忽視，導致其在應急管理過程中處于被動狀態，信息流通渠道阻塞，服務范圍有限。災害檔案信息是指在防災救災減災活動中形成的各種形式的歷史記錄，與其他災害信息相比，災害檔案信息所具備的原始性、權威性等特有屬性能夠為應急管理工作提供可靠依據，使應急管理工作得以科學高效地開展。2018年國家應急管理部成立，標志著我國應急管理進入全方位和全過程管理新階段，《“十四五”全國檔案事業發展規劃》也明確指出“建立重大活動、突發事件應對活動相關檔案利用調度機制”。［1］為了確保災害檔案信息在應急管理全程充分發揮其效用，亟須系統探討面向應急管理的災害檔案信息服務能力建構問題，讓災害檔案信息能夠在事前、事中與事后得以及時調用，充分發揮其作用，促使我國重大突發事件應急管理水平邁上新臺階。

2 相關領域的研究動態與實踐癥結

2.1 研究動態

目前，專門面向應急管理的災害檔案信息服務研究較少，但是對于突發事件檔案應急管理，國內已經展開了一系列研究。孫軍、張銳等對突發事件檔案的內涵［2］、特點［3］及突發事件檔案在應急管理中的作用［4-5］等做出基本概述。張丹、向立文等解讀了國家檔案應急法規標準［6］，從宏觀層面提出構建檔案應急管理體系［7］，設想突發事件檔案應急管理機制［8］，為重大突發事件檔案的應急管理工作提供了總體思路。［9］肖靜萍、范敏等從微觀層面深入研究了檔案應急預案的建設［10］，根據檔案應急管理現狀，提出既包括收集、整理、保管、服務等業務管理流程的具體措施［11］，又包括組織、技術、資金、人才等管理資源的優化對策。［12-14］

由此可見，目前國內在“災害應急”方面的相關研究，聚焦于檔案館、檔案部門自身的防災減災和應急管理，側重于存量檔案的安全保障，較少關注應急管理過程中新增的災害檔案內容信息的挖掘，更忽視了災害檔案信息對應急管理的作用與價值。在自然災害頻仍的今天，應急管理工作越來越依賴于災害檔案信息的先導性和嵌入性支持［15］，利用檔案傳遞精準可靠的信息來控制災情走向。因而，面向應急管理的災害檔案信息服務能力研究也迫在眉睫。

2.2 實踐癥結

長期以來，我國檔案部門在應急管理工作中缺乏參與度和話語權，未能充分發揮災害檔案信息對應急響應工作的支持作用。從應急響應之前來看，多數檔案部門并未依據工作特點制定專門的應急計劃。根據2021年聯合國教科文組織發布的《文獻遺產面臨風險：一項試點調查》，受訪的檔案館、圖書館等記憶機構在發生緊急情況或災難時，63.49%的機構不存在書面管理計劃。［16］其本質上是檔案部門對災害應急響應的忽視。災害檔案信息收集零散無序，也使得后續的服務工作難以順利進行。從應急響應之中來看，檔案部門因相關法律的欠缺、職權的限制，難以第一時間深入一線為應急工作提供災害檔案信息服務。2018年，國家電網有限公司通過調研國內外檔案應急處置工作情況發現，目前我國檔案應急服務機制普遍未建立，檔案部門多數情況下處于被動參與重大突發事件應急處置工作的狀態。［17］由此可見，我國災害檔案信息服務與應急管理工作之間依然存在著銜接不暢的問題。從應急響應之后來看，尚存在災害檔案信息服務方式單一，挖掘災害檔案信息價值的深度不夠等問題。我國災害檔案信息服務方式以展覽宣講、線上線下查檔為主，災害檔案信息開發利用方式較為單一，開發程度不深，且缺乏創新性。探索國外經驗，日本作為地震災害頻發的國家之一，善于凝聚科研院所、民間組織等各方力量，以建立專題災害檔案數據庫、利用項目眾包平臺等多元形式整合災害檔案信息資源。如，日本的“大家一起來轉錄”數字人文眾包項目，應用AI技術，合大眾之力，轉錄記載著歷史上自然災害的檔案材料，從中獲取經驗，為應對未來同類災害提供了可供參考的信息資源基礎。［18］與之相比，我國的災害檔案信息服務較少結合實際情況，對新興信息技術的利用不夠充分，也缺乏對社會公眾參與災害檔案工作的引導和鼓勵。

3 面向應急管理的災害檔案信息服務能力建構

面向應急管理的災害檔案信息服務能力是一種以災害檔案信息為基礎、以災害檔案信息服務為手段、以實現迅捷科學的應急處置方案和行動為目的的綜合性能力，其能力范圍應覆蓋防災減災救災全過程（如圖1所示）。具體可從應急管理的不同階段和災害檔案信息服務的不同層次兩個角度對其進行分析。

圖1 面向應急管理的災害檔案信息服務能力結構圖

3.1 不同階段的災害檔案信息服務能力分析

重大災害事件的發展一般劃分為事前預防準備、事中應急處置和事后恢復重建三個不同階段，與之對應，災害檔案信息服務能力在不同的發展階段有不同的任務和使命。

（1）事前預防準備階段

災害發生前期，災害檔案信息服務能力主要表現在預測預警方面。這一階段災害尚未發生，處于萌芽階段，是災害檔案信息服務工作的日常狀態。檔案部門應從多種渠道、多個維度盡可能收集災害檔案信息，并對災害的種類、等級、數量、頻次、災害造成的直接損失等基本信息進行分析，了解災情變化特征，如時空分布、發生原因、形成過程與特點、演變及其分布格局等，對災情形成系統認識，掌握災害及其管理活動變化規律，為災害風險評估和監測預警制定科學合理的應急預案和預防策略。

（2）事中應急處置階段

災害響應時期，災害檔案信息服務能力主要體現在應急處置方面。該階段重大自然災害已經爆發，處于控制期，是災害檔案信息服務工作的“戰時”狀態。此時，災害檔案信息服務以實現快速高效的應急決策和指揮、制定響應流程和策略為目的，最大限度保障人民群眾安全、穩定社會輿情。檔案部門通過及時啟動應急服務預案，明確各部門在應急信息服務中的權責，迅速整理和匯編與當前災害事件關聯的檔案信息資源，報送上級單位，為應急工作提供決策支持。此外，檔案部門以發布公告、社交媒體推送等方式同步更新災害事件進程，強化公眾風險防范意識，開展災害檔案信息的采集、利用工作，實現對政情、輿情、社情的多維服務保障。［19］

（3）事后恢復重建階段

災害恢復重建階段，災害檔案信息服務能力主要體現在全面總結與評估方面。到了這一階段，自然災害逐漸消弭，處于止損期，是對災害檔案信息服務工作的反饋和評估階段。災害檔案信息既是應急救援評估工作的主要依據，也是考核相關部門和參與人員的重要憑證。基于災害檔案信息，可對應急管理全過程中采取的方法和應對策略進行評價，以發現應急過程中存在的問題，汲取經驗教訓，對應急管理的業務指導和人員培訓作進一步的反思，進而促進各級應急響應方案、普識性應急教育培訓以及相關法律法規的完善。［20］同時，災害檔案信息也能為應急管理線上查詢服務平臺建設、智能化編研和科學研究、宣傳教育和輿論引導等災害事件善后工作打下堅實基礎。

3.2 不同層次的災害檔案信息應急服務能力構成

災害檔案信息應急服務是以災害信息和數據為基礎，協調組織、技術、資金與共享應用的綜合體。從功能業態來看，災害檔案信息應急服務能力可以歸納為：災害檔案信息采集能力、災害檔案信息開發能力、災害檔案信息共享能力、災害檔案信息評估能力。

（1）災害檔案信息采集能力

完整齊全、真實可靠的災害檔案信息是應急服務能力順利施展的重要因素。重大災害具有突發性、不確定性與極大的危害性等特點，災害檔案信息及其形成主體廣而雜，給災害檔案信息采集工作帶來了巨大挑戰。因此，應結合災害檔案信息形成的主體類型和特點進行全面采集。一方面，按照災害檔案信息的形成主體劃分，可歸結為“兩跨兩向”，即跨部門、跨領域以及縱向、橫向維度上的主體。就跨部門而言，重大災害發生后，需要不同組織與機構、各級部門之間的協作，對災害檔案信息應收盡收；就跨領域而言，消防、醫療衛生、交通、通信等眾多領域皆包含災害檔案信息，也應納入儲備范圍。縱向上，災害檔案信息的來源主體包括上級、本級、下級等多個層次；橫向上，包括組織決策機構、后勤保障機構、信息管理機構等。［21］另一方面，就形成時間來說，災害檔案須囊括日常狀態與“戰時”狀態的信息與數據；就形成載體來說，實物檔案、紙質檔案、電子檔案、音頻檔案等具有保存價值且與災害相關的不同載體形式的檔案，均為災害檔案的重要組成部分，均應歸入采集的范圍。

（2）災害檔案信息開發能力

整合異構異質的災害檔案信息，對其進行深度加工，使之有序化、規范化、標準化，形成可應用于應急管理的信息是檔案部門參與應急管理的關鍵一步。在資源有限的條件下，篩選出災害檔案中具有價值的信息，分類整合成系統化的信息材料，為應急工作中各主體提供信息服務。“任何危局困境的出現，既有其難以預測的突發性和始料未及的偶然性，也有事物客觀發展的某種必然性和病灶積累爆發的合理性。”［22］通過深層次整理挖掘災害檔案中蘊藏的規律，有助于對當前發生的重大災害定性，找出災害發生的原因，據此提出具有針對性的方案策略，提高應急處理能力的效率。災害檔案信息的開發一方面可促使檔案部門發現在災害檔案管理方面的欠缺，完善災害檔案管理工作；另一方面也推動著應急管理工作的開展，降低防災減災難度，提高應急保障能力。

（3）災害檔案信息共享能力

數智時代，多領域主體通過縱向與橫向的協同，能夠良好地彌合現有檔案信息服務機制下縱強橫弱、條塊分割的缺陷。災害檔案信息共享能力是一種兼具可持續性與動態性的檔案信息傳遞能力，使應急服務的開展更加高效，是災害檔案信息應急服務的最終歸宿。通過建立共享機制和共享平臺可實現各相關主體之間信息的互聯互通。如，通過制定統一的信息共享標準，建立協調、靈活的運行機制，形成應急檔案信息共享網絡，減少災害檔案信息資源的重復建設，提高應急效能；利用微博、微信、網站、抖音等平臺，打造新媒體檔案信息共享矩陣，拓寬共享渠道，提供災害檔案信息的查詢與檢索、線上檔案展覽等共享服務［23］；運用云計算、數據挖掘、系統安全防護等新興技術，建立統一的災害檔案信息應用系統與專題數據庫，綜合不同區域、不同層級的災害檔案信息，保障共享資源的安全，分析不同主體的災害檔案信息需求，實現災害檔案信息的深度共享。

（4）災害檔案信息評估能力

為了提高災害檔案信息服務水平，信息的反饋與評估必不可少。災害檔案信息評估能力是災害檔案信息服務的發展動力，評估內容與評估指標是災害檔案信息評估能力的主要因素。災害檔案信息評估內容主要是各種反饋信息，如不同主體針對災害檔案信息服務提出的建議與批評、社會組織與個體的利用頻次、災害檔案信息檢索方式等。評價指標包括時效性、完備性、便捷性等多角度，如，對檔案部門是否能夠及時提供災害檔案信息，使其在應急工作中發揮最大價值進行評估；對檔案部門是否能夠提供來源豐富、載體多樣的災害檔案信息，以便滿足各應急主體的多元需求進行評估；對檔案部門是否能夠打通線上線下雙渠道，提高災害檔案信息的利用效果進行評估。通過對災害檔案信息的評估數據進行分析，能夠及時發現檔案部門參與應急管理過程中存在的不足，優化災害檔案信息的服務質量，實現服務主體與服務客體更深層次的雙向互動，增強社會各界對災害檔案信息服務的認可度和滿意度。

4 面向應急管理的災害檔案信息服務能力的提升策略

4.1 增強災害檔案信息服務與應急管理的融合深度

災害檔案信息服務在應急管理工作中發揮著不可替代的作用，理應貫穿于應急管理全程，兩者相互配合，最終實現深度融合。一方面，應建立健全災害檔案應急服務機制。將檔案部門納入應急管理體系，編制應急預案時明確檔案部門的職責，成立專門的災害檔案信息服務工作領導小組，優化災害檔案信息服務工作流程，使災害檔案信息服務能盡早介入重大災害事件應急處置工作中，在預防準備、監測預警、應急響應和事后恢復等過程中發揮作用，降低經濟損失，減少人員傷亡。另一方面，應結合災害檔案信息服務工作自身特點，根據實際情況逐步摸索，從不同渠道匯集、整合檔案信息資源，根據災害事件發展軌跡完善重大災情防控體制機制，填補當前應急管理體系的漏洞。

4.2 促進多元主體之間災害檔案信息的共建共享

來自不同領域的各主體以其獨有的視角和形式記錄著對社會生活有重大影響的災害事件，通過匯合與交互，這些記錄組成了豐富多元的災害檔案信息，共筑集體記憶。打通不同應急主體之間的檔案信息傳播路徑，有利于縮短災害檔案信息在應急管理過程中的傳遞時間，提高應急管理的效能。實現災害檔案信息的共建共享，可以從機制建設、體系建設以及平臺建設三個方面入手。［24］首先，建設災害檔案信息共享機制。堅持縱向貫通、橫向聯通的原則，明確權責分工，對檔案中蘊含的災害信息進行全方位開發和利用。運用協同理論，發揮應急管理參與主體的專業優勢或資源優勢，使災害檔案信息服務能在搶險救災工作中達到時間、空間與功能上的有序狀態，打破應急管理過程中出現信息不對稱、信息孤島的局面，形成多方聯動、共同參與的強大合力。其次，建立災害檔案信息管理體系。明確災害檔案信息的收集范圍，完善整理規范，優化保管技術，擴展利用途徑等，對災害檔案信息的范圍、載體、形式、采用的技術等加以制度化、標準化、科學化。最后，搭建災害檔案信息共享平臺。打造數據共享與交互中心、數據處理中心、數據云存儲中心和數據運維中心四位一體的災害檔案信息共享平臺。［25］多元主體可通過信息共享平臺實現災害檔案信息互聯互享，及時掌握最新信息，提升集“資源、管理、服務”于一體的應急管理水平。

4.3 推動災害檔案信息服務建設融入檔案治理新格局

在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，為應急管理工作提供災害檔案信息服務是檔案工作的重要使命。一方面，要將災害檔案信息服務融入應急管理中，借助真實可靠的災害檔案信息可提高應急管理的精準度、科學性，推動“應急管理”走向“應急治理”。另一方面，應急管理能力的提升亦將反哺檔案部門，促進檔案部門治理能力的現代化。具體來看，首先，檔案部門應主動作為。檔案治理雖強調多元主體協同參與，但檔案部門仍是其中的主導力量，因此，檔案部門要轉變過去被動參與的狀態，積極主動地參與到重大災害事件應對和處置的全過程中。牢固樹立以人民為中心、居安思危的災害檔案服務意識，加強相關理論研究。以每一次重大災害事件顯現的問題為導向，不斷完善災害檔案信息服務的機制體制、資源配置等。其次，提升災害信息服務質量。建造應急管理融媒體平臺，綜合應用云計算、人工智能等新興技術，匯集線上與線下各種類型的災害檔案信息，對檔案信息進行整合，為不同的應急管理參與用戶提供多元個性的服務。同時，開通平臺建設反饋評價渠道，評估系統的好壞最終取決于應急管理參與用戶滿意與否。重大災害事件發生期間，社會輿論的正面導向有賴于高質量的災害檔案信息服務。最后，完善災害檔案信息的保障建設。面向應急管理的災害檔案信息服務是一項復雜工程，需要資金、智力等作為堅強后盾。檔案部門在災害檔案信息服務建設過程中，應保障災害檔案管理專項經費；從各高校、科研院所引進專業人才，并加大人才培養力度，推行終身學習制、激勵機制和績效考核制，為災害檔案信息服務提供智力支撐。