北京市實施農藥經營許可制度的實踐與思考

孫國強，許 波，楊衛東，潘洪吉，李常平

(北京市農藥檢定所，北京 100029)

農藥作為重要的農業投入品，一直是社會各界關注的焦點。近年來，在農業農村部和北京市農業農村局的統籌部署下，市各級農藥管理部門真抓實干，全面實施檢打聯動，進一步加強對農藥市場的抽檢和查處力度，使農藥市場秩序持續好轉，逐步走向健康發展道路。然而，由于法律、執法人員、監管對象、環境等多種因素在不斷發生變化，農藥市場隨之呈現出一些新問題。2017年《農藥管理條例》修訂后，農藥經營實行了許可制度，農業農村部出臺了《農藥經營許可管理辦法》，北京市從2018年開始實施農藥經營許可，對申請者進行審核發證。目前已取得農藥經營許可證的農藥經營者共計803家，農藥經營者的類型有：單純進出口原藥、原藥+制劑的貿易公司、大型上市公司、中型批發零售企業、專門從事滅鼠和衛生害蟲的公司、統防統治兼農藥經營的公司以及村鎮級的零售門店。在經營方式、人員結構及技術水平、經營場地、設備設施等方面存在巨大差異，在實施《農藥經營許可管理辦法》過程中既要嚴格把關，又要因地制宜，實施好農藥經營許可制度，對助推我市農藥市場健康發展起到了重要的作用。

1 實施農藥經營許可前，農藥市場存在的主要問題

1.1 經營人員農藥相關知識不足 2018年以前，我市農藥經營單位最低保持在1 000家以上，最多達到1 396余家，其中90%以上為個體經營戶，高中以下學歷人員占80%以上，90%的經營人員不具有農藥、農學和植保專業的學習經歷，缺乏科學用藥的知識，以追求利潤為第一目標，對進貨的來源不能很好的控制，甚至愿意從一些游商手中購買明顯低于市場價格的假劣產品；對什么是合格標簽，什么是不合格標簽，既不清楚也根本不予考慮；農藥質量難以有效保障。大部分農藥經營單位缺乏對農藥使用者指導的能力和服務意識，盲目推薦用藥的現象十分普遍，給農業生產和農產品質量安全帶來了一定的潛在風險。

1.2 不合格農藥向生物農藥轉移 在農產品質量安全高度重視的大背景下，各地都大力發展有機、綠色和無公害農產品，對生物農藥的需求有了較大提升。由于生物農藥產品的特性、價格及對使用技術要求較高等因素的影響，在實際生產中見效較慢，價格又相對較高。由于生物農藥的速效性相對較差，很難短時間內顯示出防治效果，推廣起來有很大難度，因此一些不法企業打著生物農藥的幌子，非法添加某些化學成分以達到速效和高效的效果，給農產品質量安全帶來極大隱患。近年來，這種違規行為逐漸引起農業部門的高度重視，政府加大了對生物農藥的監管力度，開展了生物農藥專項整治行動，但當前市場仍不樂觀。據農業農村部2015年、2016年、2017年和2018年通報的全國監督抽查數據顯示，生物農藥的不合格率為96.2%、77.8%、42.3%和45.3%，其主要不合格原因是生物農藥中非法添加了高毒農藥克百威或高效化學農藥氯蟲苯甲酰胺、高效氯氟氰菊酯等其他農藥成分。

1.3 打擦邊球產品屢禁不止 在農藥市場上以各種伴侶方式銷售的現象花樣百出，如有以贈品方式銷售的；有兩種或幾種農藥連體銷售的；捆綁銷售的等形式，這些農藥很有可能其中至少有一種農藥存在問題的。在2014年農業部回復湖北省農業廳《農業部辦公廳關于擅自修改農藥標簽和贈送過期農藥適用法律問題的函》中提到了捆綁銷售適用的法律，但是在實際處罰過程中由于捆綁或連體銷售，對其中某一個不合格產品的價格難以界定，導致違法所得無從計算，對案件進一步查處造成困難，當前對此類情況仍舊缺乏有效的查處手段，也是這種現象屢禁不止的主要原因之一。

1.4 銷售本地無適用作物農藥有隱患 我國農藥管理實行登記制度，經農業農村部登記的農藥均可在市場上銷售，而不同的農藥具有不同的登記作物和適用范圍，超范圍使用是農藥法律法規所不允許的。但是在市場檢查中經常出現此類產品，例如，在北京銷售僅登記在柑橘上的農藥，這些農藥售出后可能會超范圍使用，但對農藥經營單位的經營行為，執法部門卻缺乏監管的依據和手段，只能進行法律法規的宣傳，指出可能造成的后果，提醒其增加自我保護的意識，避免因盲目推薦，產生藥害、效果不好等情況而遭到農藥使用者索賠的情況發生。同時，通過為其列舉國內及我市近年來發生的實際案例，并明確告知《農藥管理條例》《農藥經營許可管理辦法》中都明確規定，“農藥經營者應當向購買人詢問病蟲害發生情況并科學推薦農藥，必要時應當實地查看病蟲害發生情況，并正確說明農藥的使用范圍、使用方法和劑量、使用技術要求和注意事項，不得誤導購買人?！币虼耍r藥經營者盲目推薦行為不僅違法，還會對使用者的農產品質量安全帶來一定的安全隱患。

1.5 追根溯源難以實現 在農藥市場監督抽查中的抽檢產品確認環節，標稱生產企業否認為其產品的情況屢見不鮮。據農業農村部2015年、2016年、2017年和2018年監督抽查數據顯示，檢出假農藥分別占不合格農藥的48.4%、59.1%、63.0%和67.2%。其中90%以上被生產企業認定為假冒自己的產品，其中不乏有的企業知道產品確認非常困難，明知是自己生產的產品也予以否認。由于監管工作實行屬地管理，使監管部門對外埠企業缺乏有效的監管手段，加之存在一定的地方保護，協調配合不夠，核查起來非常困難，造成對這種假冒企業的打擊力度不夠。經營臺賬形同虛設，盡管監管部門一直想辦法要求經營單位建立臺賬，但實際能夠按要求登記臺賬的卻很少，加之缺乏有效的處罰手段，給追根溯源帶來困難。

2 實施農藥經營許可制度，為解決問題提供了抓手

2017年《農藥管理條例》修訂后，農藥經營實行許可制度，農業農村部出臺了《農藥經營許可管理辦法》(以下稱為《辦法》)，對農藥經營單位的人員、場地、設施、服務等進行了規范，對有效解決當前農藥市場的一些問題起到積極作用，讓農藥執法人員做到了心中有數，扭轉了過去只能靠檢查發現才能掌握農藥經營店的被動局面。

2.1 對農藥經營人員提出明確要求 《辦法》要求農藥經營人員應具有農學、植保、農藥等相關專業中專以上學歷或者專業教育培訓機構五十六學時以上的學習經歷，熟悉農藥管理規定，掌握農藥和病蟲害防治專業知識，能夠指導安全合理使用農藥的經營人員。目前，我市已取得農藥經營許可證的單位共計803家，其中609人是經過專業教育培訓機構組織的五十六學時的培訓，通過考核拿到培訓證書。盡管五十六學時的培訓不可能讓經營者在各方面知識上有太大的提高，但在培訓內容中特別強調了違法經營處罰情形，明確新實施的《農藥管理條例》加大了處罰的力度，對經營人員提高法律法規意識，注重學習安全合理使用農藥知識起到了警示和促進。

2.2 營業場所和倉儲場所的要求 《辦法》中明確規定，農藥經營店必須有不少于三十平方米的營業場所和不少于五十平方米的倉儲場所，并與其他商品、生活區域、飲用水源有效隔離；兼營其他農業投入品的，應當具有相對獨立的農藥經營區域。這一條件的設立將過去經營條件不合格的一批小散亂的單位予以淘汰，提高了農藥經營的門檻，改善了經營環境，從另一方面也促使企業做好經營活動。

2.3 臺賬制度的要求 《辦法》中明確規定，農藥經營店必須有可追溯電子信息碼掃描識別設備和用于記載農藥購進、儲存、銷售等電子臺賬的計算機管理系統。把進銷存電子臺賬作為經營許可審批的一項重要內容，并且對不執行臺賬制度的行為，條例》設定了相應的處罰條款，一旦實施處罰，將吊銷《農藥經營許可證》，處罰力度相當大，對實現農藥經營可追溯管理提供了保障，對凈化和整治市場起到重要作用。

2.4 八項規章制度的要求 《辦法》中明確規定，農藥經營單位要建立并執行八項規章制度，有進貨查驗、臺賬記錄、安全管理、安全防護、應急處置、倉儲管理、農藥廢棄物回收與處置、使用指導等管理制度和崗位操作規程。八項制度的制定和實施，對提高農藥經營單位的整體水平十分重要，其中進貨查驗、臺賬記錄制度對防止假冒農藥的流入和追根溯源起到至關重要的作用，可以有效降低假劣農藥的流通；使用指導制度進一步強化了農藥經營人的指導責任義務，避免盲目推薦用藥，不按照標簽登記作用推薦用藥，也將承擔更大索賠風險，對科學合理使用農藥起到一定推動的作用。

3 把好農藥經營許可關，對保障農藥市場健康發展事半功倍

《辦法》的實施，在一定程度上對規范農藥經營單位和農藥經營行發揮重要作用，如何做到既能把好審批關，又能從為企業服務出發，因地制宜的執行好農藥經營許可制度，也是管理部門應該積極思考的問題。

3.1 農藥經營許可布局規劃 做好農藥經營許可布局規劃，指導農藥經營許可審批工作。目前，北京市現有農藥經營許者790家，其中，由北京市農業農村局發放的經營范圍為“農藥”的經營許可證70家。《辦法》明確規定，經營限制使用農藥的，也就是經營許可證上經營范圍為“農藥”的，應該符合省級農業部門制定的限制使用農藥的定點經營布局，這是相關法律法規賦予的職責。如何做好限制使用農藥經營定點布局，使之既能滿足生產、生活的需要，又有利于形成良性競爭，促進農藥市場健康發展，是需要認真研究的問題。

3.2 制定農藥經營許可審查細則很必要 為公平、公正的執行農藥經營許可制度，制定全市統一的農藥經營許可審查細則，進一步細化各項要求，例如，農藥、農學、植保專業的學歷，有關園藝專業的學歷，是否可以視為同等學歷；農藥營業場所和倉儲場所不在一地，甚至在不同省市如何辦理；出口企業沒有小包裝，如何設立農藥展示柜等細節性的問題很多，只有進一步的細化，將可能出現的問題盡量涵蓋進去，才能讓執行者有據可依，降低人為因素的干擾，讓各項制度落到實處，避免執行的尺度不一，給相對人帶來不公，保證全市農藥經營許可用一把尺子量到底，保證通過的單位都是符合《農藥管理條》和《農藥經營許可管理辦法》規定的條件。

3.3 加強審批后的回頭看 加強對行政許可審批后農藥經營單位的監管，對于取得農藥經營許可證的農藥經營單位，要實行事后監管。采取定期或不定期的“回頭看”，對取得農藥經營許可的單位進行回訪檢查，對發現不符合農藥經營許可條件進行責令整改，對于拒不整改或者整改后仍不符合相關要求的，由發證機關吊銷農藥經營許可證。同時，注意收集相關農藥經營單位的誠信信息，對存在農藥市場抽檢不合格的、對有投訴舉報等的單位，要及時跟進核查，保證農藥經營單位持續不斷保持農藥經營許可應達到的條件和要求。

3.4 充分發揮農藥經營者的橋梁作用 農藥經營者是農藥市場中的重要一環，是聯系農藥生產企業、農藥使用單位和監管部門的橋梁和紐帶，也是凈化農藥市場的主力軍。作為農藥管理部門審批并不是最終目的，應把對農藥經營單位的監管作為重要抓手，進一步強化對農藥經營者的服務和監管，打造農藥經營品牌和標桿，通過提高農藥經營人員的綜合素質，嚴格進貨查驗制度，倒逼農藥生產企業生產質量可靠的產品，對規范農藥市場將起到事半功倍的效果。也可以通過加強對農藥經營者的宣傳培訓，不斷提高農藥經營人員業務水平；可以通過樹立示范店等樣板，鼓勵農藥經營單位向好的樣板看起；出臺相應的鼓勵政策，使農藥經營自覺遵守相關的法律法規和規范，形成良好的市場秩序，促進農藥市場的健康發展。

3.5 與執法監管有機結合 2020年9月，北京市成立了農業綜合執法總隊，加大了對農藥市場的監管力度，但監管與許可由不同的部門負責，這就要求我們要把農藥經營許可工作和執法工作緊密結合，不能相互割裂，不能審批只管審批、執法只管執法，應該相互協調配合，互通信息，加強溝通，讓行政許可和執法監管形成合力。

總之，《農藥管理條例》的修訂和《農藥經營許可管理辦法》的實施，給農藥管理工作帶來了新的發展機遇，使農藥管理工作向著法治化又邁出了堅實的一步。當然在具體實施過程中，不可避免的會遇到這樣或那樣的問題和困難，但應一切以法律為準繩，做到依法辦事。同時也應因地制宜，以為企業服務為宗旨，充分落實好《農藥管理條例》和《農藥經營許可管理辦法》等相關法律法規，一定能夠為北京市農藥市場保駕護航，促進農藥市場健康發展。