20 世紀70 年代美國種業概述及后期騰飛的經驗與啟示

胡資駿 白 浪 黃兵濤

（1 重慶大學經濟與工商管理學院，重慶 400044；2 中國人民銀行巴南中心支行，重慶 401320）

種業安全是關乎國家命運的大事。習近平總書記在不同場合多次提及種業安全問題，強調要下決心把民族種業搞上去。目前我國種子企業數量眾多，但存在全球性的龍頭企業少、科技創新能力不足、種子質量不佳等問題，而美國在種業發展初期也面臨類似的問題。通過政府對種業的大力支持，從20 世紀70 年代開始，美國種業開始騰飛，并一躍成為世界一流種業強國，其種業市場占世界種業市場1/4 的份額。分析20 世紀70 年代美國種業騰飛的措施與經驗，對我國種業發展會帶來一些啟示意義。

1 20 世紀70 年代美國種業概述

1970 年以前美國種子企業數量眾多，但規模普遍偏小，行業集中度不高。種子企業約2000 家，主要以家庭型公司為主，經營規模小，總體實力弱，種子公司并購率只有1.98%，缺乏大型龍頭企業。當時，美國在育種方面的科研投入（含私營企業和公共機構）總體水平也較低，其中私營企業育種研發意愿極低，更多從事種子的培育、包裝、儲存、銷售等簡單工作，種子企業科技創新能力不足。在1970 年美國《植物品種保護法》頒布之前，政府對育種知識產權保護政策不明朗，全社會都不愿、不想、不敢對種業進行研發。種子質量把控也較差，農民投訴和不滿情緒較多。

2 20 世紀70 年代后期美國推動種業騰飛的主要措施和經驗

2.1 積極創建與農業技術發展和市場需求變動相適應的知識產權保障法律體系

2.1.1 技術和市場的雙重力量推動美國法律轉向20 世紀上半葉，美國政府始終將種子的新品種歸類于“自然產品”。在1930 年的《植物專利法》和1953 年的《實用專利法》中，美國政府都將種子的研發排除在知識產權之外。但隨著生物學、工程學、化學等科學技術的飛速進步，以雜交技術為代表的種業研究在市場上獲得高度認可。以雜交玉米和雜交高粱為例，美國分別在1926 年和1955 年成功實現了雜交玉米和雜交高粱的商業化種植，到1960年雜交玉米和雜交高粱的市場占有率已經分別高達95%和70%。再加上雜交種子具有不易復制和不能留種的“天然優勢”，自1960 年起，美國各相關主體對種子研發和創新的熱情空前高漲。為了保護和進一步激勵種子研發的熱情，美國政府對種子創新的認識直接轉向，責令國會限期內出臺相關法律。

2.1.2 法律體系緊跟研發實際隨時調整1960 年美國種業協會成立了育種者權利研究委員會，專門研究植物育種者產權保護問題，并推動美國政府于1970 年12 月頒布了《植物品種保護法》。根據該項法律，新選育的品種被納入了知識產權保護范疇，并給予育種者18 年的保護期。隨著種子研發進程的不斷深入，種子研發的成本越來越高，且研發周期并未顯著縮短。如在20 世紀80 年代后期，新品種的開發成本已經上升到200 萬～250 萬美元，且研發周期需要10～15 年。為此，1994 年美國政府出臺《植物品種保護法》的修正法案，將相關產權的保護期限調整為18～20 年。同時，美國各州會根據聯邦法律規定，結合本州實際情況，對州種子管理進行適應性微調。

2.1.3 執法嚴格，以司法判例進一步明確和保護種子研發的知識產權1995 年美國法院通過Asgrow Seed Co.案對《植物品種保護法》規定的農民留種權進行了嚴格限制[1]，實質性擴大了育種者權力的保護范圍。2001 年著名的Pioneer Hi-Bred 案中，美國最高法院根據《植物品種保護法》，對美國植物的可專利性給出了確定性的答案，給育種者打上了一針“強心劑”，并對育種研發產生了深遠影響。

2.2 眼光向外，積極運用多邊體制為美國育種權和國際市場拓展提供國際保護除了在國內制定嚴格的知識產權保護法律體系外，美國還瞄準國際市場，積極加入或創建育種保護的多邊體制，以國際協定和公約的形式不斷強化對美國種子公司育種權的保護。

2.2.1 推動修訂已有的保護公約，以更加嚴苛標的準擴大育種者保護范圍國際植物新品種保護聯盟（UPOV）成立于1961 年，是保護植物育種知識產權較為權威的國際組織。美國加入后，于1978年和1991 年兩次推動并積極參與了UPOV 公約法的修訂，不斷擴大育種研發產權保護范圍。特別是1991 年的UPOV 公約法取消了對植物派生品種的豁免。按照新規定，各成員國的育種者若試圖將單個基因加入現有受保護品種而創造出新品種，必須獲得原品種所有者的許可；未經育種家的允許，任何受保護的品種都不得進入生產與銷售渠道。

2.2.2 推動建立新的國際知識產權保護管理體制，將種子知識產權保護義務加給其他國家由于國際糧農組織、聯合國和國際農業研究磋商小組（CGIAR）的工作重點是保護和共享植物遺傳多樣性，與美國植物產權保護的想法并不一致。為此，1995 年包括孟山都（2016 年被拜耳收購）在內的13 家美國頂尖公司草擬了《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPs），成功地將種子知識產權保護的要求納入到WTO 體系之中。按照新規則，所有成員國必須更新其知識產權立法，以滿足種子知識產權保護等新的國際標準。若不遵守，WTO 將進行制裁。值得注意的是，在TRIPs 磋商過程中，以美國為首的發達國家極力反對披露遺傳資源的來源，僅希望通過合同的方式解決惠益分享的問題。

在美國主導的種子知識產權保護框架下，美國種子出口快速增長。1996 年美國種子出口額已達6.98 億美元，較1982 年上升128.85%。其中玉米種子出口增長161.82%，增速最為迅猛。

2.3 私營企業和公共機構互補性、雙輪驅動式的種子研發模式，極大促進了美國種業創新，提升了市場競爭力

2.3.1 嚴格產權保護制度下，種子研發回報率大幅上升，刺激私營企業取代公共機構成為種子研發主力軍1940-1955 年玉米種子研發的平均回報率為35%～40%，但1977 年回報率已上升至115%。1940-1957 年高粱種子的研發回報率僅為20%，到了20 世紀80 年代初，回報率已經超過90%。高額回報率進一步刺激了私營企業的種子研發熱情，一舉打破種子研發以公共機構為核心力量的格局。1960 年公共機構育種研發支出是私營企業的5.7 倍，但從1976 年開始，私營企業研發投入就超過了公共機構，1996 年私營企業育種研發占比達67%。1960-1996 年私營企業在育種方面的研發支出增長了91.3 倍，至5.54 億美元，而公共機構僅增長了13 倍（至2.67 億美元）。為了更快獲得種子專利，提高研發效率，開始掀起并購浪潮。美國種業公司從20 世紀60 年代的2000 家縮減到1995 年的500 家，2015 年公司數量進一步下降至50 家。

2.3.2 始終堅持市場需求導向，是美國私營企業由弱到強的核心驅動因素在種子研發方面，美國私營企業堅持“巨大的商機在于滿足棘手的需求”。以全球種子巨頭公司——孟山都為例，孟山都在全球擁有106 個種子研發中心，超2 萬人的科研團隊，其種子研發的主要方向包括兩方面:一是以高產量吸引消費者，孟山都培育的玉米、大豆和蓖麻等高產種子獲得了農民的廣泛歡迎；二是研發具有特殊性能的種子，提高種子的競爭力與市場份額，如耐除草劑的種子，適應干旱和貧瘠土壤的良種等。同時，為了提高研發投資回報率，孟山都會想盡一切辦法推廣新產品。如規定消費者若需要傳統種子，要提前2 年進行預定，進而抑制消費者對傳統種子的需求；又如，借助自然災害或經濟危機的時機，給相關國家農民免費贈送種子，借機擴大市場份額。

2.3.3 美國公共機構與私營企業錯位育種研發，著力解決市場失靈問題一是公共機構研究中心逐步轉向非營利性的種業基礎性研究。依據美國1994年調查，美國有2205 名育種家，其中農業部706 人，私營企業1499 人。玉米育種家有545 位，其中510位（94%）服務于私人企業，35 位（6%）服務于大學或農業部公營單位。這些公共機構專家側重于基礎育種、種質資源和應用植物遺傳學的研究。二是有序退出商業化育種研究，注重填補市場空白，確保種子多樣化。私營企業的育種研發不是一蹴而就的，而是先從玉米、大豆等市場規模較大的品種開始的。公共機構緊跟市場節奏，有保有壓，確保育種多樣化研究不斷檔。1960-1984 年燕麥、小麥以及其他小型田間作物等種子研發，公共機構占比一直都是100%。

2.4 建立健全較為完善的種子質量保證體系一是真實標簽制度。根據《聯邦種子法》的相關規定，任何單位或個人在銷售種子時必須要有種子標簽，并對種子標簽的制定、顏色、項目、內容、代號、批量等都做了具體的規定，而且要求非常嚴格。對從事農用種子或蔬菜種子的生產、運輸、銷售保留3 年的記錄。具體到每個州，州種子執法官員一般通過檢查生產和銷售記錄，查看標簽，對種子進行品種真實性、發芽率等例行檢測來執法。一旦發現違法行為，可以作出警告、罰款、扣押、司法禁令等。近些年，美國對于種子市場的監管開始尋找一些替代性方案，由中立的第三方代替政府對行業實施監管。政府培養各類行業協會，廣泛參與種子管理，協會和獨立監管機構又推動大學研究機構、推廣機構、企業、農民與農業部門一起參與決策和種子糾紛處理[2]。

二是種子認證制度。與真實標簽制度的強制性不同，種子認證制度是自愿性的，由企業自行選擇是否進行種子認證。但美國規定進口商品種子必須經過認證。盡管是自愿性認證，美國政府還是詳細規定了種子認證的標準、程序、類別等，以全面提升種子質量。

3 我國種業存在的問題及發展建議

近幾年，雖然國家加大了對假種子、套牌種子的打擊力度，但由于侵權容易、違法成本較底，取證與驗證困難、時間長、過程繁瑣等原因，侵權行為屢禁不止[3]。由于我國種業起步比較晚，種子企業科研總投入占銷售收入的比例低，且目前從事品種研發的企業低水平重復，選育出的品種同質化現象也較為嚴重；大多數企業幾乎沒有專門的研發機構和科研人員[4]。雖然我國有先正達與隆平高科兩家企業進入全球十強行列[5]，但還應努力提升國際話語權。

3.1 改革研發模式，提高企業育種研發活力種子的研發是高風險、高投入的行業。另外，企業的研發更重視追求直接的經濟效益，但如果基礎研究跟不上，企業的研究也會停滯不前。因此建議政府和企業進行錯位研發，一是政府主導的科研單位逐步轉向種業基礎性研究，注重填補市場空白，保護種子的多樣化；二是企業以市場需求為導向開展種子研發，滿足農民對產量和耐蟲、耐旱等特殊性能的需求。

3.2 嚴格執法，加大種子知識產權保護力度以新修訂的并于2022 年3 月1 日起開始施行的《中華人民共和國種子法》為契機，加大執法力度，以司法判例進一步加強育種者知識產權保護力度，激發育種者創新熱情。建議一是應不斷完善法律法規，針對最新出現的侵權行為及時修訂法律。二是應聯合農業、公安等多部門執法，加大執法力度，切實保障種子企業的利益。完善監督機制，規范市場交易行為，加大對種子知識產權的保護力度以及對假冒偽劣產品的打擊力度，保證市場競爭的公開性、平等性。

3.3 積極參與多邊體制，為國內育種企業開拓國際市場提供保護國內的種子龍頭企業應該積極走出去，實現全球化，占據世界種子份額。另外，政府應積極加入育種保護的多邊體制，深入參加種業國際組織相關工作，爭取參與種業國際標準制定，努力提升國際話語權，為國內育種企業開拓國際市場提供保護。

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