基于FATF建議的虛擬資產反洗錢和反恐怖融資監管策略分析

■潘翔

一、FATF有關虛擬資產的定義

基于區塊鏈和分布式賬本等新技術的金融創新快速發展，虛擬貨幣突破“貨幣”范疇并逐步向“資產”延伸。作為全球反洗錢和反恐怖融資標準制定者，金融行動特別工作組（FATF）有關定義也呈現出同樣的變化。2014年，FATF 在《虛擬貨幣：核心定義與潛在的洗錢和恐怖融資風險》[1]報告中，將虛擬貨幣定義為“一種可以以數字形式交易，具有交易媒介和（或）計價單位及（或）價值存儲功能，但在任何法域不具有貨幣地位的數字形式的價值。”2015年，FATF 發布《基于風險的虛擬貨幣指南》[2]，其中仍然使用“虛擬貨幣”一詞。2018年7月，FATF 在《給二十國集團財長與央行行長的報告》[3]中，則使用了“虛擬貨幣或加密資產”的表述。2019年4月，FATF在《給二十國集團財長與央行行長的報告》[4]中，提到“虛擬資產”既涵蓋二十國集團稱之為“加密資產”的技術，又涵蓋一些國家法律稱之為虛擬貨幣的技術，以確保對不同技術保持中立，適應未來發展。2019年6月，FATF 發布《基于風險的虛擬資產和虛擬資產服務提供商指南》[5]，將虛擬資產定義為“價值的數字表示，可以進行交易或轉移，并可用于支付或者投資的目的，但不包括法定貨幣、證券和其他金融資產的數字表示。”2020年6月，FATF發布向G20提交“穩定幣”研究報告[6]，明確穩定幣是虛擬資產，適用現行FATF建議。

由此可見，FATF 定義的“虛擬資產”由“虛擬貨幣”延伸而來，主要是為了盡可能覆蓋當前科技創新下更廣泛的“價值的數字表示”，督促更多國家和地區將具有同樣屬性的貨幣或者其他資產納入反洗錢和反恐怖融資監管。

二、FATF對虛擬資產的監管要求及部分國家監管實踐

根據FATF 建議和要求，部分國家在虛擬貨幣和虛擬資產監管方面進行了實踐和探索。本文以美國、意大利和新加坡為例，分別予以介紹：

（一）美國監管實踐

一是針對虛擬資產建立起全面監管框架。2017年美國《虛擬貨幣業務統一監管法》[7]和《2020年加密貨幣法案》[8]分別強化了州政府和聯邦政府對虛擬資產的監管。其中，聯邦政府的監管重點在于防范洗錢和恐怖融資等犯罪風險，通過不同監管部門在職責范圍內開展合作，如金融犯罪執法網絡、證券交易監督委員會、商品期貨交易委員會、稅務局等，督促虛擬資產服務提供商履行反洗錢和反恐怖融資義務。二是針對虛擬資產的監測、調查、執法成效顯著。通過金融犯罪執法網絡可以廣泛地獲取財務、行政和執法信息，包括傳統報告機構和虛擬資產服務提供商提交的有關虛擬資產的可疑交易報告。美國各部門通過民事和刑事訴訟等手段，有力打擊了相關非法活動。FATF在2020年9月發布的《虛擬資產洗錢和恐怖融資案例報告》[9]中介紹了13個案例，其中4 個案例由美國當局提供，涉及犯罪類型包括毒品交易、暗網交易、網絡盜竊等。三是針對虛擬資產開展了廣泛的國際合作。在涉及虛擬資產犯罪的案件中，美國執法部門不斷加強與境外執法部門的合作，共同開展調查、逮捕和犯罪資金凍結。在虛擬資產服務提供商涉及非美國公民或者跨國犯罪組織的情況下，美國鼓勵發起跨轄區的調查和起訴。為了防止犯罪分子銷毀或隱藏與虛擬資產犯罪相關的證據，美國甚至利用其霸權地位實施長臂管轄，打破跨轄區司法障礙，跨境收繳相關資產。

（二）意大利監管實踐

一是將從事虛擬資產和法定貨幣之間兌換服務的提供商作為貨幣兌換運營商的一類，納入反洗錢和反恐怖融資監管，并實行注冊制。意大利2017年第90 號法令[10]明確與虛擬資產相關的服務提供商應當遵守傳統貨幣（法定貨幣）兌換運營商應當遵守的所有條例，包括作為義務主體，應接受全套反洗錢和反恐怖融資監管的規定。經濟和財政部頒布的法令中規定了虛擬資產服務提供商的注冊要求，這是在意大利開展相關業務的前提條件。二是在國家層面開展了虛擬資產洗錢和恐怖融資風險評估。意大利于2019年3月更新了包括虛擬資產在內的國家洗錢和恐怖融資風險評估結果，并將其應用于國家反洗錢和反恐怖融資戰略的制定和實施。與此同時，監管當局要求虛擬資產服務提供商充分參考國家風險評估結論，以便其開展風險自評估并對結果加以運用。三是情報機構充分發揮監測分析作用。意大利情報機構UIF能夠獲取虛擬資產服務提供商的業務數據，包括客戶信息、交易記錄以及虛擬資產類型和交易特征等，并對其開展有效分析，同時關注與虛擬資產相關的STR 中重復標識的元素、操作方法和行為特征，據以更新STR的數據要素格式和要求，并公布了與虛擬資產違法活動相關的多個案例。

（三）新加坡監管實踐

一是修改法律明確將虛擬資產及其服務提供商納入監管范疇，進行持牌管理。2019年頒布的《新加坡支付服務法案》[11]對虛擬資產服務提供商的監管要求與FATF標準的最新內容完全契合并于2020年1月28日正式生效。在新加坡，所有提供虛擬貨幣與法定貨幣之間的交換、一種或多種形式虛擬貨幣之間的交換以及參與和提供與之相關的金融服務提供商都將被納入反洗錢和反恐怖融資監管范圍。根據法案，上述服務提供商按年度交易規模申請標準支付機構牌照或者大型支付機構牌照，審批嚴格程度與規模成正比。通過這樣的方式，新加坡為所有持牌經營的虛擬服務提供商提供類似“永久沙盒”的寬松監管環境，達到風險管控與金融經濟增長的雙贏。二是發布行業指引為虛擬資產服務提供商提供具體的指導。2020年3月，新加坡金融管理局發布《持支付服務牌照機構的反洗錢和反恐怖融資指引》[12]，詳細介紹了針對虛擬資產服務提供商的反洗錢和反恐怖融資要求，包括風險評估、客戶盡職調查、依托第三方機構、代理賬戶和電匯、交易記錄保存、可疑交易報告和內部政策等等。特別地，新加坡金融管理局建議“盡可能早地追溯以前的代幣交易，以確定是否存在任何可疑情形”。

三、我國加強虛擬資產反洗錢和反恐怖融資監管的緊迫性

一是國際互評估進入強化后續程序的外部壓力。中國接受第四輪互評估之后，FATF先后更新了《40 項建議》中的“建議15——新技術”及解釋性說明。明確虛擬貨幣服務提供商應履行的反洗錢和反恐怖融資義務，各國主管部門應當采取的監管措施，包括許可和注冊、實施監控和國際合作等。即使一國拒不承認虛擬貨幣的合法性且禁止虛擬貨幣服務提供商運營，主管部門仍然有責任識別未經許可或注冊從事虛擬貨幣相關交易的自然人和法人。我國目前處于FATF 第四輪互評估的后續整改期，必須在3年內解決技術性合規問題，5年內解決有效性問題。按照FATF 評估慣例，新修訂的建議部分是評估的重中之重，而建議15的執行情況將直接關聯到1 項技術性評估和2 項有效性評估①的結果，所以一旦其對后續評估結果形成明顯的負面影響，我國很可能處于極為不利的境地，甚至面臨國際金融制裁的巨大風險。

二是國內洗錢和恐怖融資風險防控的內在需求。中國用戶和交易規模較大的虛擬貨幣交易平臺（如OKEX、幣安、火幣等）均在境外注冊經營，境內用戶只需提供姓名、身份證號碼和手機號碼即可注冊，提交虛擬貨幣交易訂單進行付款或收款后完成交易，支持銀行卡、微信以及支付寶轉賬。部分平臺在新手教程中會特別提醒用戶轉賬不要備注虛擬貨幣等敏感信息，有意避開監管以及其他反洗錢義務機構的監測；部分平臺高買低賣，高頻交易等惡意操作程序侵占用戶財產，利用橫盤、拉盤、砸盤等技術手段操縱交易，通過宕機、拔網線、凍結資產等手段停滯交易，使杠桿交易用戶無法主動平倉進而引發爆倉損失慘重；部分平臺對于客戶之間的訂單真實性不予關注也不加核實，可能被走私、販毒、貪腐等犯罪洗錢活動濫用。此外，一些不法分子打著“金融創新”“區塊鏈”的旗號，通過發行所謂“虛擬貨幣”“虛擬資產”等方式吸收資金，行非法集資、傳銷、詐騙之實，嚴重影響了人民群眾的財產安全。

四、我國虛擬資產反洗錢和反恐怖融資監管的現狀及問題

2013年12月，中國人民銀行等五部委發布《關于防范比特幣風險的通知》，明確比特幣為特定的虛擬貨幣，不屬于法定意義上的貨幣，要求金融機構和支付機構不得開展與比特幣相關的業務。2017年9月，中國人民銀行等七部委發布《關于防范代幣發行融資風險的公告》，明確指出代幣發行融資中使用的代幣或虛擬貨幣不具有與一般貨幣等同的法律地位，任何組織和個人不得非法從事代幣發行融資活動。我國不承認虛擬貨幣等虛擬資產的合法性并明確禁止相關活動，但尚未將其納入反洗錢和反恐怖融資監管的范疇。

（一）虛擬資產監管法律依據不足

從全球范圍看，各國傾向于對虛擬資產及相關服務提供商進行適當、有效的監督管理而不是簡單地加以禁止，所以很多國家都針對虛擬資產等出臺了專門的法律法規。反觀我國，有關虛擬資產定義、相關服務提供商的準入、義務和責任、監管部門、監管對象、監管范圍等問題，至今尚未有官方或權威的定義。2013年和2017年中國人民銀行等部委發布的通知或者公告，均屬于規范性文件，法律層級相對不高，效用也相對有限。兩個文件的出臺雖然使得各大虛擬資產服務提供商轉至境外注冊經營，但從本質上來說，其為境內用戶提供的各類服務并未發生改變。法律依據的不足，導致虛擬資產監管活動師出無名、責任不清，不利于洗錢和恐怖融資風險的防控。

（二）虛擬資產監管方法手段不足

由于我國禁止為虛擬資產提供相關服務，大量虛擬資產服務提供商都選擇了境外經營，監管部門難以通過注冊或者行政許可獲取服務提供商的清單和名錄，依靠客戶盡職調查、交易記錄保存以及可疑交易報告等對服務提供商、用戶及其交易實施有效的監測和調查，及時識別非法運營的服務商和交易網站，及時發現并處置相關風險或者直接移送司法機關。實踐中，往往是案件已經發生，司法部門在查處的過程中才摸排到相關服務商或用戶的違法活動，而且往往因為注冊地、辦公地和業務發生地不相同、弱實名無法核實到人等，難以追究相關主體的法律責任。

（三）虛擬資產監管國際合作不足

當前全球虛擬資產相關犯罪呈現多發態勢，涉及走私、販毒、集資、貪腐、暗網、黑客等各種嚴重違法行為。鑒于虛擬資產的跨國流動性，各國都把國際合作視為虛擬資產監管的有效方法之一。但值得注意的是，合作的基礎和核心是信息的共享和交換。我國虛擬資產監管步伐相對落后，經驗不足，反洗錢監測中心所掌握的與虛擬資產有關的報告主體、交易記錄等信息較少，因此對他國而言情報價值相對有限，在跨境調查信息申請和反饋工作中還處于比較被動的局面，打擊跨國境的虛擬資產洗錢和恐怖融資犯罪活動成效還有待進一步提升。

五、完善我國虛擬資產反洗錢和反恐怖融資監管的建議

為有效防范虛擬資產尤其是虛擬貨幣相關的洗錢和恐怖融資風險，順利完成FATF 相互評估的后續整改工作，建議我國參考國際反洗錢標準，借鑒其他國家在虛擬資產監管方面的做法和經驗，結合本國實際，在法律政策、監管實踐、國際合作等方面做出合理安排。

（一）建立健全法律法規明確將虛擬資產納入監管范圍

隨著虛擬資產的發展，將其納入監管并將其合法化、規范化是全球監管的一個大方向。建議我國參考國際上的做法，結合國內實際作出恰當的選擇。一方面，針對虛擬資產出臺專門的監管制度，確定監管主體和監管對象，明確消費者權益保護、納稅申報、網絡安全標準、財務信息披露、反洗錢和反恐怖融資監管等事宜。另一方面，將虛擬資產相關活動納入現有受監管的業務進行管理，如新加坡將虛擬資產服務商納入支付機構進行管理，意大利將服務商納入貨幣兌換運營機構進行管理，明確對虛擬資產交易及其服務提供商的所有監管要求均不低于同類受監管的機構，包括注冊許可、持牌經營、懲處機制等。

（二）明確虛擬資產反洗錢和反恐怖融資監管實施路徑

有關虛擬資產的上位法出臺之后，人民銀行應及時組織開展虛擬資產洗錢和恐怖融資風險評估，在FATF建議要求的基礎上結合評估結果制定監管實施細則或監管措施，指導虛擬貨幣服務提供商開展風險評估、客戶盡職調查、交易記錄保存、可疑交易報告等工作，尤其是確定相關數據報送的規范標準等，明確適用的監管手段、處罰標準，對于違規境外運營、拒不履行反洗錢和反恐怖融資義務、為各類洗錢上游犯罪或恐怖融資個人和組織提供服務的虛擬資產服務提供商，采取適當的勸阻性懲處措施，對相關風險做到早識別、早預警、早發現、早處置。

（三）積極參與虛擬資產領域的反洗錢和反恐怖融資國際合作

虛擬資產交易具有跨國性、快捷性的特點，因此FATF 強調各國在虛擬資產反洗錢和反恐怖融資監管方面開展廣泛而有效的國際合作。建議主管部門加強與FATF 交流合作，重點就虛擬資產洗錢和恐怖融資風險、監管原則、應對策略等內容進行深入探討，積極提出“中國方案”，推動國際監管標準的進一步完善與規范；加強與聯合國、國際刑警組織、國際貨幣基金組織協調配合，不斷提升監管與調查水平，有效打擊跨國境的虛擬資產洗錢和恐怖融資犯罪活動；加強與各國監管機構協作，實現虛擬資產情報信息的交流，分享監管實踐經驗等。■

注釋

①根據《FATF 建議反洗錢/反恐怖融資合規性及有效性評估方法》，評估包括40 項技術性評估和11 項有效性評估。此處所指技術性評估為建議15——新技術，有效性評估為直接目標3——監管和直接目標4——預防措施。