退耕還林工程建設成效和鞏固對策

鎮安縣退耕還林還草中心 王萍

前言

鎮安縣在退耕還林工程中，認真樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，以“秦南增綠、農民增收”為目標，科學規劃，精心組織，精心實施退耕還林，認真開展政策兌付工作。通過長期的努力，取得了較為理想的建設效果，既對生態環境進行了優化、改良，又完善了農業生產結構，使人與自然之間實現了統一、和諧發展。但是其中依舊存在著較為嚴重的問題，這對退耕還林工程建設成效、質量鞏固造成了極大的阻礙。為此，本文將從退耕還林工程建設對生態環境的影響以及退耕還林工程開展中存在的問題著手，對建設成效和鞏固對策進行深入探討。

1 基本縣情

鎮安縣地處秦頭楚尾，秦嶺南麓中段，被稱為秦楚咽喉。西康鐵路、包茂高速縱貫南北，G345國道橫穿東西，由一個交通落后、信息閉塞的山區縣，一躍成為秦嶺的明珠、西安的后花園。全縣土地總面積3487平方米，轄15個鎮（辦）、148個行政村、6個社區，總人口30.26萬，是全省第一個率先脫貧的深度貧困縣。同時，鎮安縣也是全省林業重點縣，林業用地總面積440萬畝，占國土總面積的84.1%，其中林地面積有349萬畝，森林覆蓋率68.5%，林木總蓄積1664萬立方米，連續20年保持雙增長，被評為“中國板栗之鄉”和全國綠化模范縣。鎮安板栗、象園茶葉享譽全國，金臺秘境、木王畫境、塔云仙境備受青睞，來安去安、小城鎮安已成為鎮安縣靚麗的名片。

2 退耕還林工程建設成效

2.1 生態環境明顯改善

第一輪退耕還林工程，完成新造林50.98萬畝，其中，荒山造林25.74萬畝，退耕還林25.24萬畝，完成鞏退后續產業項目8個，建成產業示范基地12.23萬畝。首輪退耕還林使鎮安縣基本消滅了宜林荒山，并新增林地25萬畝，森林覆蓋率提升9.5%，滿眼盡是綠色，使“生態鎮安”名副其實。同時，還有效改善了局部小氣候，增加了降雨量，對緩解水土流失和土地沙化狀況，有效抵御自然災害對工農業生產的危害，增加糧食產量具有一定作用，并使工程區的防災減災能力得到逐步提高。

2.2 經濟效益大幅度增加

退耕還林農戶不僅通過國家糧款補助直接增加了收入，而且在一些自然條件較好的地方，結合退耕還林工程建設，因地制宜地發展起了經濟效益顯著的特色經濟林產業，如核桃、板栗、茶葉等產業。首輪退耕還林使鎮安縣新增經濟林園近20萬畝，其中核桃3.65萬畝、板栗12.46萬畝，鞏退項目新增經濟林7.3萬畝、科管改造4.9萬畝，因退耕還林工程新增的經濟林園占全縣經濟林園總面積的三分之一以上，這些經濟林園已全部進入豐產期，年均產值達到1.2億元，已成為農民增收的新亮點。

2.3 農村產業結構得到調整

退耕還林為全縣農業產業結構調整提供了良好機遇，改變了農民廣種薄收的傳統習慣。鎮安縣把退耕還林作為解決“三農”問題的重要措施，合理調整土地利用和種植結構，因地制宜推行林經間作、種養結合、產業配套等多種開發治理模式，大力發展生態產業和循環經濟，促進了農業產業結構調整。

2.4 群眾生態意識進一步加強

退耕還林工程的實施使人們認識到，生態惡劣是貧困的主要根源，改善生態是改變自身生存和生活條件的根本出路。通過實施退耕還林，政府引導和鼓勵退耕農戶發展生態經濟型產業，農民生產、生活條件得到明顯改善，工程區群眾參與生態環境建設的積極性大大提高，全民生態意識得到加強。

3 主要做法和特點

鎮安縣發展的潛力在山，希望在林。因此，歷屆縣委、縣政府的主要領導都高度重視林業工作，始終把林業工作作為破解三農難題、解決三農問題的重要抓手，一任接著一任干。近年來，更是把以林業為主的生態建設和產業發展作為“立縣之本”“富民之基”，堅持常抓不懈。特別是在退耕還林工程建設中，通過定政策、活機制、嚴管理、惠民生，保證了工程的順利實施和達標達效。

3.1 定政策就是制定和貫徹落實“實施意見”

為了全面搞好新一輪退耕還林工程，縣委、縣政府在認真總結第一輪退耕還林經驗的基礎上，通過全方位充分調研，多層次集中會商，政府常務會議研究決定，制定出臺了《新一輪退耕還林工作實施意見》，“實施意見”對鎮安縣實施新一輪退耕還林工作提出了總體要求，明確了工作重點，規范了工作流程，夯實了各方責任，是鎮安縣貫徹落實國、省、市新一輪退耕還林政策的綱領性文件?！皩嵤┮庖姟苯鉀Q了鎮安縣退耕還林工作政策不夠明晰、責任不夠明確、措施不夠精準的問題，針對性和操作性很強，更接地氣，更便于遵循和執行。

3.2 活機制就是堅持并推行三項機制

一是專業隊施工制。為解決過去部分退耕戶不按作業設計施工、隨意變更作業地點和樹種、栽植成活率保存率低及無人管護的問題，鎮安縣在深入調研和先行試點的基礎上，大膽實行專業隊承包造林。以鎮、村為單位組建以生態護林員為主的造林專業隊，簽訂施工合同，明確權責義務，限時規范施工。專業隊施工確保了工程任務按時完成。二是分期付款制。每畝220元造林施工費，分三年按成活率、保存率分期兌付，滿一年并驗收合格的兌付50%；滿兩年驗收合格的，再付20%；滿三年造林保存率達到85%以上的，兌付最后30%的施工費。若施工質量達不到驗收標準，施工中不整改或整改不達標，則立即終止合同，且不支付剩余工費，分期付款確保了工程建設質量達標。三是工程監理制。新一輪退耕還林政策性更強、要求更嚴更細、實施難度更大，現有的技術力量難以滿足工程建設需求。因此，我們引進了第三方監理公司，由監理員按照方案要求，跟班作業，現場指導，把關質量，參與驗收，實現全過程監管。監理制使工程建設更加公開透明，更加嚴謹務實，從而能夠確保專業隊施工和分期付款制得到全面落實。

3.3 嚴管理就是嚴把五個關鍵環節

在作業設計上，我們按照科學規劃、超前設計、鎮辦負責的原則，實行鎮辦政府提出退耕申請、林業分站負責設計、縣退耕辦負責把關的分工負責制，依據作業設計規程，在省市下達工程計劃前完成設計任務，確保上級計劃一旦下達，就能按已經設計好的方案，精準分解到鎮、到村，快速啟動工程建設，避免了因計劃下達遲而錯過季節、分配到鎮村的指標與實際需求不一致的矛盾發生；在種苗選用上，堅持“兩優先、兩不用”制度，即優先選用本縣苗木，優先選用鄉土樹種，不用國家二級以下的苗木，不用沒有“兩證一簽”的苗木，確保工程用苗均為優質壯苗；在檢查驗收上，我們按照《退耕還林檢查驗收辦法》和作業設計方案要求，堅持“鎮辦自查，鎮長簽字，縣級復查”的驗收流程，落實“誰檢查、誰簽字、誰負責”的責任制，做到圖表與現地相符，檔案資料齊全。依據自查和復查結果，向退耕農戶兌現補助資金，向施工專業隊結算施工費，確保所有工程全部達標；在資金兌現上，我們堅持專項管理、專款專用，嚴格遵循“先驗收、再公示、后兌現”的程序，憑鎮辦政府上報的申請兌現文件、自查驗收表、資金兌現表和縣級復查結果，對合格的退耕還林面積，采用一卡通，直接兌現到退耕戶手中，實現了“誰退耕、誰受益”；在檔案管理上，堅持做到“三同步、六齊全”，即：建檔立檔與工程建設同步，縣、鎮、村三級檔案建設同步，紙質文檔與電子文檔建設同步，各類文件、設計文本、圖表卡冊、施工監理、政策兌現、規章制度六類資料齊全完備，相互印證，專人管理，專柜保存。

3.4 惠民生就是堅持兩個結合

一是堅持與脫貧攻堅相結合。退耕還林是生態脫貧的重要支撐，我們將工程建設納入精準脫貧計劃，在任務安排上優先向貧困村、貧困人口集中區域和貧困戶傾斜，利用退耕還林帶動貧困人口脫貧。新一輪退耕還林覆蓋58個貧困村，占退耕村總數83個村的70%，占全縣貧困村總數96個村的60%，已向5934戶貧困戶兌付補助資金1393萬元，戶均2348元。二是堅持與產業發展相結合。按照一鎮一業、一村一品和因地制宜、相對集中的原則，鼓勵退耕農戶種植板栗、核桃、茶葉等鄉土樹種，引導他們發展林藥、林菌、林禽、林蜂等林下特色種養業，支持他們通過退耕還林，大力發展集休閑、采摘、生態觀光于一體的特色旅游，實現了“植一片林、造一道景、生一地金”的目標。

4 退耕還林工程建設成效的鞏固對策

4.1 加大宣傳力度，提高群眾的思想覺悟

鎮安縣退耕還林地大多交通不便、土壤貧瘠、零星分散，為享受退耕還林資金補助，農戶前期能被動地落實一些撫育管護措施，但待退耕還林補助資金兌付完畢后，受農村勞動力轉移以及治理本錢高的因素制約，農戶治理樂觀性下降，治理粗放，有的甚至出現棄管現象，因此導致苗木長勢較差，成林難，從而直接影響退耕還林質量和后期效益的發揮。同時，由于一部分農戶長期受農耕理念的影響，在退耕還林后，還會出現嚴重的復耕問題，對退耕還林工程的開展造成了極為不利的影響。因此，為了能夠推動退耕還林工程順利開展，需要加大宣傳力度，以黨的政策為導向，保證宣傳工作的有效性，進而提高群眾的思想覺悟。

4.2 提高政策補助標準，調動農戶的積極性

上一輪退耕還林共補助16年，前8年為230元/畝，后8年為125元/畝，每畝共計享受補助2840元；新一輪退耕還林五年內分三次對付到位，共計補助1200元，補助期限短、標準低。雖允許種植豆類等矮桿作物，但部分退耕農戶也有種植玉米、小麥、烤煙等高桿作物的，且在耕種過程中容易損壞苗木，導致退耕還林難以成林，因此鞏固難。加之物價上漲等因素，農戶實際享受的政策補助比第一輪有較大幅度的降低，局部農戶退耕還林樂觀性明顯下降，退耕還林工程難以組織實施。為調動退耕農戶的積極性，完成好重大政治使命，建議提高補助標準，延長補助期限，提高農林收入，避免套種復耕現象的發生。

4.3 推廣先進的科技成果，提升林業產業質量

工程隊造林5年后，退耕地由退耕主體自行管護，但大多數退耕還林戶以前主要從事糧食生產，對糧食作物的栽培和治理有一定的閱歷，但對營造林技術和經營治理缺乏經驗，特別是經濟林的育苗、栽培、整形修剪和病蟲害防治等技術更是如此。林業部門雖然舉辦了不同形式的培訓班，但由于專業技術人員少、培訓內容單一等緣由，退耕還林工程建設的效果不能滿足實際需求，并且科學的經濟林管護技術體系也尚未建立，因此難以獲得良好的經濟效益。所以在退耕還林實施過程中，要始終把提高科技含量放在頭等重要的位置，將科技保障貫穿于整個工程，大力推廣先進有用的科技成果。

4.4 平衡基本農田與退耕還林關系，鞏固退耕還林建設成效

由于耕地“非農化”和基本農田保護政策的嚴格執行，在與國土資源基本農田數據比對后可知，耕地80%以上都是25度以上的坡地。新一輪退耕還林政策規定，退耕還林地塊必須嚴格限定在25度以上的非基本農田坡耕地。嚴格的基本農田紅線保護政策，導致這些地區生態環境脆弱，一些退耕還林的基本農田因政策限制而無法退耕，新一輪退耕還林建設任務難以落實。而現實中，部分坡耕地基本農田也因種植本錢高、效益低，多年撂荒，雜草叢生，成為荒地。

4.5 進行多種林下經濟，實現可持續發展

退耕還林工程是把農業用地改作森林，這在建設生態環境方面雖然意義重大，但是此工程的大面積實施，會造成農民用地不斷減少，對農產品產量及農民收入構成很大影響。只有提高退耕還林地單位經濟效益，才能激發林農重視科技、加強管護的樂觀性。要因地制宜開展多種形式的林下經濟，比如林下魔芋、林下養殖、林下藥材等，通過立體栽培，以短養長，以種（養）促管，不僅降低了管護本錢，還增加了經濟收入，實現了退耕還林經濟的可持續進展。

5 結語

總之，退耕還林工程建設對局部生態環境、優化農村產業結構、加快農村經濟發展、助推鄉村振興工作起到了積極的作用，達到了“林業發展、生態改善、群眾增收”的預期目標。現階段的退耕還林整體實施狀況仍有待獲得優化，其根源主要體現在退耕還林的工作實施機制欠缺長效性，退耕還林工程未能得到當地群眾的廣泛認可和支持，以及退耕還林的資源投入力度相對薄弱。為了從根本上達到優化改進的目標，就要構建長效的退耕還林管理運行模式，保障當地群眾的合法經濟利益，同時還需要增加退耕還林的資金投入。在開展退耕還林工程的過程中，要結合當地實際情況進行，并且采取有效可行的措施，加強成效的鞏固，實現生態保護與經濟發展的平衡，保證退耕還林的作用最大化。