我國國庫集中支付制度改革策略

陳 旦 無錫新吳區財政預算審核與支付中心

國庫與國家財政聯系緊密，國庫集中支付制度運行直接影響國家經濟活動。我國推行集中支付制度為建立單一賬戶體系，形成高效合理的國庫管理機制，克服傳統國庫收付制度的弊端。為改變我國財政資金監管不理的局面，適應公共財政發展要求，完善國庫集中支付制度成為經濟發展必然要求。建立國庫集中支付制度是預算執行機制的制度性創新，是其他公共財政制度順利實施的保證。我國實行集中支付制度改革取得很大成效，同時運行中暴露出制度建設不健全等問題，目前有關國庫集中支付制度改革研究理論成果不夠完善，深入研究加強集中支付制度改革策略非常重要。

一、國庫集中支付制度改革概述

隨著經濟體制改革的深入，傳統分散支付制度不能適應提高政府效率的需要，必須建立國庫集中支付制度解決財政支出管理問題。集中支付制度是國庫直接控制預算分配到資金到達商品提供者賬戶過程[1]。發達國家實行國庫集中支付制度多年，不同國家稱謂不同，其內涵是統一設置單一賬戶體系，其特征體現在財政資金支付方式規范，財政設立專門的國庫先進管理機構。

(一)國庫集中支付制度改革的內涵

隨著我國市場經濟的發展，建立公共財政體制框架成為必然選擇。財政支出治理體制改革包括建立國庫集中支付制度，成為部門預算實行必要條件[2]。2001年中央財政國庫集中支付制度啟動，2004年在北京各縣區推行。國務集中支付制度改革規范財政支出行為，提高財政資金使用效率。隨著制度改革的推進，實際執行中遇到法律依據缺失等問題，財政國庫工作會議提出預算單位實行集中支付制度。為推進支付制度改革，需要研究制度實施現狀問題，探討制度改革的有效對策。

(二)國庫集中支付制度改革的重要性

我國傳統財政資金運作方式不能適應公共財政發展的要求，傳統國庫分散支付制度存在資金分散支付使用效率低，預算執行運行控制不規范等弊端。國庫管理方式改革是適應新時期公共財政的內在要求，是我國市場經濟的必然選擇，有利于加強財政管理，建設穩固強大的政府財政。現行財政國庫管理制度改革非常必要，實行國庫集中支付制度是推進依法治國行政的要求，是與國際接軌的必然要求。我國逐步有序推進國庫改革工作，主要內容包括改革銀行賬戶體系，改革財政資金支付方式與程序。國庫集中支付制度改革框架基本確立，制度新機制優越性不斷顯現。

二、國庫集中支付制度改革現狀

國庫集中支付制度是市場經濟國家普遍采用的財政資金收付管理制度，有效提高財政資金收繳使用透明度。我國國庫集中支付制度改革在借鑒國際先進財政國庫管理經驗基礎上，在國務院領導下穩步推進，經歷規章完善全面推進過程。國庫集中支付制度在大部分地區得到推行，改革取得階段性成果，體現在建立規范的財政資金支付管理制度，確立在財政管理中的基礎地位，初步建立國庫管理信息系統框架。國庫集中支付制度改革實踐取得很大成效，同時由于多方面因素影響仍存在諸多問題[3]。

(一)國庫集中支付制度改革中的問題

國庫與國家財政緊密聯系，國庫集中支付制度管理影響政府在國家經濟中的地位，是國際上先進的財政資金支出管理制度，我國在建立適應市場經濟財政框架中逐步開始國庫集中支付制度改革，由于制度情況復雜，與社會法律政策等關聯性強，建立中面臨許多制約因素。我國國庫集中支付制度改革開展運作多年，但配套設施未全部到位，實踐中存在許多阻力困難。我國國庫集中支付制度推進中的問題集中于宏觀管理制度與微觀系統建設方面。目前改革主要問題表現為相關法規不健全，資金額度到賬不及時，單位零余額賬戶功能受限等。

(二)國庫集中支付制度改革問題的成因

隨著我國現代化進程加快，過去分散的國庫支付方式逐漸暴露很多弊端，國庫集中支付制度改革與社會法律政策等關聯性強，目前我國國庫支付制度改革運作多年，但配套設施未全部到位，實踐中存在很多挑戰阻力，我國支付制度推進問題主要集中于管管理制度與微觀系統建設方面，需要及時解決相關問題才能推進國庫集中支付制度改革[4]。支付制度改革宏觀制度問題包括集中支付需求無法滿足，直接支付比重較低；中觀操作方面存在缺乏制度性約束，代理銀行獎懲機制不足；微觀業務能力問題表現為預算單位財事權不協調，轉賬支票與公務卡業務不到位，國庫信息化程度低。國庫集中支付制度改革問題主要原因是配套措施不完善，部門預算改革不到位，國庫集中支付系統穩定性較低。

三、國庫集中支付制度改革國際經驗借鑒

國庫集中支付制度是各國財政資金規范管理的基本做法，通常由國庫單一賬戶，現金管理構成，機構履行智能強調國庫對財政資金管理。目前我國國庫集中支付制度改革存在財會人員素質，配套改革進度與管理監督制度等方面問題，上世紀70年代后部分發達國家提出新公共管理概念，要求政府預算公開透明。國庫集中支付制度為基礎財政預算能全面體現預算單位資金收支情況，借鑒發達國家制度經驗可以為我國財政管理提供啟示。

(一)國家國庫集中支付制度改革的做法

市場經濟發達國家實行國庫集中支付制度采用高效的資金運作管理機制，共同特征體現在財政資金運行效率為目標，支付集權化支付方式，開設國庫單一賬戶。集中支付制度下提高國庫資金運轉效率，有效遏制財政資金侵占等腐敗現象；實行國庫集中支付制度開設單一賬戶，將支付財政現金集中于中央銀行單一賬戶，通過預算額度審批后預算單位按計劃合理安排指出，財政部門發出支付指令，上傳至國庫集中支付管理系統。由于發達國家各國政治經濟體制不同，導致國庫管理改革模式存在差異。美國實行獨立國庫制度，英國單獨設立國庫部，法國等國家是財政部直接管理。各國現金管理制度由于經濟文化等存在差異。

國庫集中支付制度涉及廣泛性，以及對具體工作要求高的特點，決定我國實施制度要聯系國情進行，采取平穩過渡的方法，要完善財政預算管理中配套改革作用機制，推進政府集中采購及收支分類改革，建立編制科學性、監督有力性的財政預算管理機制。要堅持對財政資金使用權掌控，國庫集中支付制度改革需要改進資金管理方式，優化現行管理體制與機構設置，要求堅持法治便利與效益原則，在法治規范下不斷優化國庫集中支付程序，使各部門單位使用款快捷方便支付；堅持國庫集中支付效益第一原則，加強財政部門對資金調度管理；國庫集中支付涉及多方利益，要協調各方面理解獲得支持。

(二)國外國庫集中支付制度改革的啟示

制度設立實施需要良好監管系統保障運行有效性，國庫集中支付制度完善要推動監控系統更新，我國國庫集中支付監控系統要以財政制度完善為目標，要有序協調全方位推動集中支付、政府集中采購等多個項目完善；切實落實好國庫集中支付程序保密工作，加大信息技術研究力度；綜合運用現代化技術手段，建立全方位一體化流水程序線，形成包括用資金支付實時動態監控等各環節緊密聯系的管理體系。要加快國庫集中支付監控系統升級優化，需要使用先進網絡平臺使支付效果更加有效。我國推行支付制度改革要借鑒國外經驗，結合國情全面統籌部署突出重點分步開展，有效提高國家財政管理水平。國庫集中支付制度實施要建立單一賬戶制度，加強國庫信息收集處理功能，實行預算執行與監督分離制度。

四、國庫集中支付制度改革深化推進策略

國庫集中支付制度改革是國家財政管理優化的必然要求，推行國庫集中支付制度改革是解決支出管理問題的重要措施。我國國庫集中收付制度改革取得顯著成效，有效提高財政資金使用安全性，增強國庫資金控制與統一調度[5]。但改革推進中仍面臨思想認識與運行實踐方面的問題，國外國庫集中支付制度實行多年運行成熟，要借鑒國外財政制度改革經驗，從減輕財政國庫執行機構，完善制度監督體系等方面優化改革。

(一)國庫集中支付制度運作模式優化

國庫集中支付制度是財政資金規范管理基本做法，支付制度基本由財政資金集中收支構成國庫機構履行職能強調對財政資金管理，我國實施制度改革要聯系國情，采取分步實施的方法[6]。要堅持對財政資金使用權掌控，預算單位相關部門審批后直接授權支付下撥資金。要健全完善財政預算管理中配套改革作用機制，實行國庫集中支付采購及收支分類改革，逐步建立編制科學監督有力的財政預算管理體制。集中支付制度是預算管理體制的核心，要改革預算管理體制需要推進部門預算，建立科學的預算編織制度。會計集中核算制度資金使用缺乏監督制約機制出現的挪用資金問題，集中支付解決多戶頭存放造成資金閑置問題。二者實現有機融合建立國庫會計為重心的政府會計體系，為分析宏觀經濟調控提供真實會計信息。

(二)國庫集中支付制度監控系統完善

國庫集中支付制度實施需要良好的監管系統，不斷完善制度中需要推動監控系統更新。我國支付監控系統要以提高電子科技監控水平為手段[7]。要落實國庫集中支付程序保密安全工作，協調有序推進國庫集中支付，支付集中采購，債務管理系統建設等多個項目完善。加大集中支付系統完善力度，擺脫財政與央行紙上辦公的方法。加大對資金審核程序簡化，形成包括預算指標管理、支付申請審核、資金交換清算等相連的支付管理體系。國庫對預算單位經費集中支付應采取直接與授權支付結合方式，以國庫單一體系為基礎，單位經費報賬流程，編制分月用款計劃，根據經濟業務用真實的原始憑證進行報賬處理，對小額零星開支可以進行授權支付。

(三)國庫集中支付制度信息化建設

實施國庫集中支付制度為規范國庫資金收支行為，減少擠占國庫資金違法現象，發揮國庫對社會經濟發展的推動作用。傳統手工記賬導致預算單位業務量較多，加強制度信息化建設非常必要。要求整合信息技術系統，改善升級軟硬件設施，實現對賬方式電子化，逐步推進集中支付制度信息化發展。改造升級軟硬件設施是完善國庫改革信息化建設的重要途徑，國庫現有信息管理系統升級后，預算單位可以方便依托信息系統完成各項工作計劃，國庫信息管理系統軟硬件改造應照顧無法配置先進系統的預算單位。國庫現金收支款項與金額一致，對賬采用電子方式可以逐筆勾對，改進賬務記錄系統可以使預算部門現金收支記錄取得一致。

五、結語

國庫集中支付制度改革是市場經濟的必然要求。國庫集中支付制度改革實施多年取得階段性成果，預算單位應有序推進國庫改革，同時面臨多方面障礙制約。人們對舊有國庫制度依賴性導致推行中遇到很多阻力。目前國庫集中支付制度存在政策認識不到位，相關配套改革不完善等問題，國庫集中支付制度改革要遵循法治便利等原則，提高預算編制質量，確保國庫支付安全。本文分析我國國庫集中支付制度改革內涵意義，總結國庫集中支付制度改革中的問題，提出健全相關法規，完善預算編制制度，探索零余額賬戶模式，防范國庫集中支付風險等對策措施。