預算管理中存在的問題分析與應對策略探討

曾 戈，王倩文

(泰安市交通運輸局，山東 泰安 271000)

《中華人民共和國預算法實施條例》已經修訂并開始施行。萬事皆有因，國家緣何花費時間與精力修訂沿用多年的條例？主要原因不外乎是原條例經過多年運行，已暴露出不少需要修補的漏洞，已到制約預算法全面施行的地步。官方說法是“七個進一步”，主要修改內容包括以下七個方面：

——進一步明確政府預算收支范圍和編制內容，政府預算體系更加清晰完整；

——進一步規范部門預算管理，提高預算編制的完整性；

——進一步加強地方政府債務管理，防范債務風險；

——進一步規范預算執行，強化全流程管理；

——進一步完善轉移支付制度，規范政府間財政關系；

——進一步深化預算績效管理，提高資金使用效益；

——進一步加大預算信息公開力度，增強預算透明度。

作為一名預算管理工作者，個人認為不論是國家還是地方，不論是政府、部門還是企業，都應履行好各自的預算管理職能，制定自身權限內的實施細則，共同推動預算全流程管理，維護國家經濟健康有序發展。而貫徹落實《中華人民共和國預算法實施條例》，首先應當分析當前預算管理全流程中存在的管理漏洞或問題，再行研究堵塞漏洞、解決問題之法。

一、預算管理中存在的問題分析

欲要看究竟,處處細留心。要想研究預算管理中存在的問題，就要先領會并掌握預算管理工作的全流程。從預算收支全過程來看，大體可以分為三個階段：預算編報、預算執行、決算編報。

預算編報過程主要是“兩上兩下”。以某交通運輸局為例，其預算管理科室為財務科。每年10月左右，財務科組織內部各科室等編報年度收支預算，報經領導同意后上報財政部門（一上）；財政部門審核并提出修改意見反饋給該局（一下）；財務科再據此修改，再次報經領導同意后報財政部門（二上）；財政部門匯總各預算單位支出后送人大審查，財政部門再將人大批準的預算下達該局（二下）。

預算執行主要包括：財務科根據批復預算情況，結合各單位提報的預算收支需求等，將全部預算收支分配下達給各單位；各單位按照時間進度落實相關支出，財務科負責監督預算執行。

決算編報一般是由財務科根據年度預算收支情況，編報年度決算。

在預決算公開的大背景下，在財政、人大及社會監督下，預算編報、決算編報過程近乎透明，管理越來越規范。相對來說，預算管理存在的主要問題大多在基層單位預算執行環節。

（一）缺乏行之有效的預算管理架構

基層預算單位普遍缺乏行之有效的預算管理架構，主要表現在以下三個方面：

一是未成立預算管理工作領導小組。這條一般能反映領導對預算管理工作的重視與否，而領導重視不重視，又直接決定了預算管理工作的水平與成效。預算執行可視同為預算管理終極一環，如果各項預算支出事務均不經過領導小組集體研究來決定，這明顯有悖于預算管理精細化要求。

二是未設置獨立的預算管理機構。基層預算單位的預算管理職能往往由負責財務工作的科室兼顧。這種現狀易造成責任缺失，相關科室只會被動地去安排預算工作，很難將預算管理工作做到實處，也就難以落實前述的“七個進一步”。

三是內部單位預算管理員制度執行不力。當前，大部分預算管理員承擔的都是簡版“報賬員”角色：聽聽會、收集單據履行簽字報銷程序。至于下達預算是多少、已花費多少、剩余多少，往往是“一問三不知”！

（二）管理制度不健全、程序不完善

因各種原因，基層單位在建章立制方面積極性不高，普遍都是將制度建設任務甩給市場，導致制度實用性不高，政策出臺后將其束之高閣不是個例。

“沒有規矩，難成方圓”，再好的想法，沒有制度約束，沒有程序規范，均難以收獲好效果。譬如：預算單位普遍都存在年中調整預算事項，可在實際遇到時，因內部未明確程序導致處理時隨意性較強，沒能貫徹預算執行的嚴肅性。

二、應對策略探討

仍以某交通運輸局為例，針對上述問題來探討應對策略。

（一）構建預算管理架構

預算單位內部機構設置依據行政事業單位三定方案，新成立機構需要地方編辦審批，難度較大。在此，建議行使預算管理職能的部門可以向單位申請成立內部的預算管理專職部門，獨立履行如下職責：

1.組織編報年度部門預算；

2.每年定期向本單位預算管理領導小組匯報預算編報、預算下達、預算調整、預算執行以及預算完成情況（決算）等；

3.履行預算支出審簽制度并建立預算分類支出臺賬；

4.指導內部科室建立臺賬、制定預算執行計劃等；

5.編報年度部門決算。

（二）成立預算管理領導小組

領導小組成員涵蓋相關領導成員、內設科室負責人（項目負責人）。主要工作內容包括：討論并決定本單位預算編報事項、年中預算調整事項，適時聽取預算執行情況匯報，研究并解決預算執行過程中發現的各類問題等。

（三）規范預算支出報銷模式

設計內部“電子報銷單”（如圖1），補充完善以下幾項內容：

圖1 電子報銷單式樣

1.項目支出名稱；2.支出憑證編號；3.結算方式；4.預算管理員審核；5.自動合計大小寫金額。通過補充完善上述內容，實行電子化同步，可以讓基層單位每筆預算支出均有跡可循，內部各單位也能隨時自行知曉各項下達預算的執行進度，分析預算執行中存在的問題，適時做出預算調整安排的建議。與此同時，也將提高內部各單位預算管理意識、增強預算管理員責任。

（四）建立預算支出臺賬

一般人大多都認為，預算支出均在財務賬上反映了，預算執行進度相關數據就應由財務部門提供，建立臺賬會讓人誤會是重復、無效勞動，從而產生抵觸情緒。可現實是，單靠財務賬去規劃預算支出等有諸多弊端：一是時效性無法保障，畢竟財務記賬很難做到日清；二是項目負責單位（包括預算管理員）因無法及時獲知項目支出明細及進展而導致發生超預算支出情況；三是不便于推行全員預算管理理念。因此，建立預算支出臺賬制度，有利于實現預算管理全過程控制，修補預算管理中存在的漏洞。

預算支出臺賬應在上下兩級預算管理崗位同時建立：財務科預算管理崗位與內部單位預算管理員崗位。考慮常態化需要，在設立臺賬時要以滿足管理需要為主，盡可能從簡以減輕登記臺賬人員的負擔（如圖2、3）。

圖2 臺賬式樣：財務科預算管理崗位與內部單位預算管理員崗位兩級同時記錄

圖3 全局預算支出匯總臺賬式樣：由財務科記錄

所以，在設計臺賬時，主要體現“預算項目”、“項目實施單位”、“下達預算支出額”、“支出時間”、“支出憑證編號”、“支出金額”等內容。“年度預算剩余額度”可以通過設置公式來自動顯示。著重說明一點，“支出憑證編號”必須唯一，對應每筆預算支出，以方便上下兩級預算管理崗位的賬目核對。

局財務科登記的預算執行情況匯總表（匯總臺賬）最好與明細項目支出臺賬放在同一工作簿內，便于從明細預算項目臺賬取數，如“下達金額”、“已支金額”、“剩余金額”等，“完成比例”可以較為及時反映單個預算項目及全局總支出預算盤子的執行進度，方便及時進行預算分析，發現并研究解決問題。

通過設立臺賬，各單位將隨時掌握預算支出下達、執行及剩余支出額度等，對預算執行的過程有了更加清楚的認識，也能及時做好預算調整；便于各單位與財務科核對支出賬目。避免了單純依靠記賬查詢而導致的信息滯后性，提高了時效性；將支出主動權（確定支出的預算項目與經濟科目）全部交由項目實施單位，以更好落實年度預算下達各項支出內容，真正做到“無預算不支出，有預算抓進度”。通過相關科室與人員全過程參與預算管理，從而逐步使全局達到全員預算管理目標。

（五）規范程序，建章立制。

需要規范程序的主要有兩方面：預算編報與年中預算調整。在做好上述規范后，就需要預算單位將預算管理架構、預算執行與調整、決算編報等形成管理制度，用制度約束所有從事預算管理工作的人員。規范程序、建章立制應遵循“量體裁衣”原則，重點落實“實用性”、“有效性”。依舊以交通運輸局為例：

因疫情防控需要，交通運輸局承擔著交通運輸樞紐疫情防控責任，局領導經集體研究后，將疫情防控責任落實給了局辦公室（事權主體）。局辦公室綜合考慮各交通樞紐特點，擬安排200人左右參與疫情防控，需要購置防疫口罩、防護服、測溫計、測溫門等相關疫情防控物品，約需專項經費20萬元，需申請調整預算。

局辦公室申請調整預算的主要程序應包括：

1.局辦公室結合年初預算下達情況，首先考慮科室內預算內部調劑的可能性及能調劑金額；

2. 局辦公室向財務科（預算管理科室）遞交預算調整申請公文；

3.局財務科根據預算調整申請，考慮全局預算已下達和執行情況等，考慮局內部調劑的可能性及能調劑金額；

4. 局財務科將此預算調整申請提交局預算管理領導小組集體討論，局辦公室參加；

5.局財務科根據局預算管理領導小組集體討論形成的決定，屬于內部調劑的完善手續，需要提報財政局增加預算的，履行財政預算調整程序；

6.根據財政局反饋的最終結果，報經局預算管理領導小組同意后，局財務科下達預算調整文書；

7.局辦公室根據調整后的預算開始執行。

綜上所述，預算單位在厘清自身職責及內設科室崗位責任，履行預算管理各項程序后，其預算管理工作將形成一種上下聯動、各負其責、齊抓共管的良好局面，從而真正把《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國預算法實施條例》落實到實處。