鄉(xiāng)風文明建設中的村級治理結構及其效能——基于宜都市羅村“人情風”整治的歷時性考察

曹銀山

鄉(xiāng)風文明建設中的村級治理結構及其效能——基于宜都市羅村“人情風”整治的歷時性考察

曹銀山

（華中師范大學 中國農村研究院，湖北 武漢 430079）

行政與自治是開展鄉(xiāng)風文明建設的兩種基本工具，其不同組合方式生成了行政支配型、自治主導型、行政適配自治型三種村級治理結構。基于羅村“人情風”整治實踐考察發(fā)現，行政適配自治型治理結構因基于村民同意的內生性公共規(guī)則能夠獲得權威基礎，“共識+強制”規(guī)則嵌入能夠獲得普遍約束力，村民間的彌散化問責能夠最小化治理成本，從而實現治理效能最大化。實踐表明，治理人情異化現象并不必然以國家在場作為前提條件，鄉(xiāng)村自主生產的公共規(guī)則可以部分約束人情內卷化困境，而行政力量適時嵌入則可以進一步提供規(guī)制權。在實踐中，要通過處理好村民公共性與行政嵌入的關系，找回鄉(xiāng)村主體性。通過行政與自治力量在鄉(xiāng)村場域中的有效互動，形成行政適配自治的善治局面，從而最大化基層鄉(xiāng)風文明建設效能。

鄉(xiāng)風文明；人情治理；村級治理結構；行政嵌入；鄉(xiāng)村主體性

鄉(xiāng)風文明既是鄉(xiāng)村建設的重要內容，也是推動鄉(xiāng)村振興工作的有力抓手。2022年中央一號文件指出，要有效發(fā)揮村規(guī)民約、家庭家教家風作用，開展高價彩禮、大操大辦等移風易俗重點領域突出問題專項治理[1]。在實踐探索中，各地涌現出以道德評議會、紅白理事會、“無事酒”治理工作領導小組等為代表的鄉(xiāng)風文明治理模式。這些模式均包含相同的隱喻，即以行政嵌入為前提，強調國家制度規(guī)制與鄉(xiāng)村社會調試，通過互相妥協形成治理上的暫時均衡。但這類治理模式普遍面臨監(jiān)管成本高昂、政府中心工作轉移則出現反彈等困境。由此引發(fā)學術及政策層面的探討，國家在場是否是鄉(xiāng)風文明治理的必要前提條件？筆者基于宜都市羅村①“人情風”整治的歷時性考察發(fā)現，鄉(xiāng)風文明治理并不必然以國家在場為前提。鄉(xiāng)土社會的自治資源可以內生出破解人情內卷化的公共規(guī)則，而行政力量通過嵌入規(guī)制權，則可以找回鄉(xiāng)村主體性，實現鄉(xiāng)村社會的長效自主治理。

一、文獻述評與問題提出

認識我國鄉(xiāng)風文明治理模式變遷及當下困境，對于有效治理人情異化現象具有基礎性意義。在“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”[2](p8)的傳統(tǒng)時期，鄉(xiāng)紳與宗族權威作為政府在縣鄉(xiāng)以下的代理人，承擔著重要的禮儀教化職能，其所依賴的治理工具主要是鄉(xiāng)規(guī)民約、家法族規(guī)與民俗習慣等非正式制度規(guī)范，其有效運作的權威基礎則建立在鄉(xiāng)土熟人社會的傳統(tǒng)禮法、基層組織的鄉(xiāng)約宣教、家法族規(guī)的村落化與延展化、鄉(xiāng)村精英的教化授命基礎之上[3]。人情作為一種非正式制度規(guī)范，不論是表達性送禮還是工具性送禮，都在維系私人網絡方面發(fā)生著重要作用。在關系緊密的鄉(xiāng)土熟人社會，人情網絡比物質與金錢更加重要[4](p222)。而伴隨傳統(tǒng)社會向現代社會轉型，熟人社會逐步走向無主體熟人社會[5](p169)，作為治理主體的傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳被政黨組織所取代，村民之間的相互依賴關系為家戶個體與國家之間的直接聯系所取代。支撐傳統(tǒng)鄉(xiāng)土規(guī)則運行的社會基礎發(fā)生變化，各地名存實亡的村規(guī)民約不再能夠發(fā)揮制約人與人之間相互關系的作用。近年來，相互攀比、借機斂財、愈演愈烈的“人情風”異化本質上是原有鄉(xiāng)土文明規(guī)則趨于解體的結果。這一人情異化程度與村莊結構有著重要關系，在缺少結構性力量的中部農村，人情異化現象最為劇烈[6]。

有效治理人情異化現象，是實現鄉(xiāng)風文明的重要內容與有力保障。以政策實踐及學界研究來看，主要有以下兩種路徑。一是“行政嵌入—回應調試”范式。既然農村無法再生產具有約束性的公共規(guī)則，那么就需要政府輸入具有權威性、約束性、群眾性的公共規(guī)則，在現實中可以通過黨和國家提供原則性倡議、基層組織給予政策性建議、群眾自治組織出臺村規(guī)民約來進行[7]。鄉(xiāng)村秩序瓦解是政府介入合法性與有效性的前提條件，政府通過輸入政策規(guī)范、調動行政資源能夠激活村莊內生資源，實現人情與鄉(xiāng)村秩序重構[8]。但政府通過自上而下行政嵌入實質上是實現普遍主義取向的公共規(guī)則與特殊主義取向的人際關系結構的融合。一方面，公共規(guī)則可以抑制人情名目；另一方面，卻帶來村民對公共規(guī)則選擇性遵從[9]。二是自治、法治、德治多因素融合范式。市場化沖擊帶來了鄉(xiāng)村社會的轉型，但這是鄉(xiāng)村社會現代化不可抗拒的進程。重構與市場化背景下相適應的鄉(xiāng)村秩序需要在樹立共同信念、加強社會組織建設及行為規(guī)范建設三個方面努力[10]。具體可以在黨和政府引導下，通過社會協同、公眾參與的社會治理社會化路徑，達到擴大治理主體、增加治理資源的效果[11]。通過動員多主體參與治理，則可以適度矯正這一人情異化機制[12]?；鶎诱ㄟ^搭建起村民之間交流互動的平臺，促進村民參與基層社會自治，遵守社會網絡的制度規(guī)則。通過努力構建社會資本，從而促進社會成員間廣泛合作，以此提高社會行動的成效[13]。

上述研究視角基本是以國家在場作為鄉(xiāng)風文明有效治理的前提條件，但也有學者基于東中西及南北區(qū)域差異指出，人情屬于社會事務，理應通過村民自治來解決。在中部地區(qū)，農民深為人情所累但自身又無法走出困境，應該采取基層政府出臺文件加以規(guī)范引導的形式[14]。亦有學者基于晉江農村移風易俗實踐指出，移風易俗由地方政府發(fā)起，最終經由基層組織推動轉化為地方自主性治理，其中，發(fā)揮關鍵作用的機制在于有為政府的政治動員、協同治理以及柔性治理方式[15]。盡管這一理論推導承認鄉(xiāng)風文明建設理應由村民自治行動加以解決，但在具體行動路徑上，仍然沒有超脫出自上而下行政引導自治的視角，即仍然認為國家在場是鄉(xiāng)風文明有效治理的前提條件。這一視角最大的挑戰(zhàn)在于，當行政力量面臨其他中心工作時，缺乏內生性力量約束的鄉(xiāng)村極有可能會重新陷入人情內卷化困境。

2021年5月，筆者借助華中師范大學中國農村研究院“百村觀察”項目，以宜都市羅村近十年“人情風”治理過程為觀察對象，筆者發(fā)現的實踐案例支持上述研究中所指出的村規(guī)民約仍舊是有效治理“人情風”工具的論斷。但與已有研究不同，這一村規(guī)民約并非是行政力量自上而下行政輸入，而是源于村民自主建構。自主建構的村規(guī)民約最大的優(yōu)勢在于能夠獲得村民的自愿性認同。同時，無需行政力量常態(tài)在場，便能夠實現鄉(xiāng)風文明的長效自主治理。這一案例可能的理論貢獻在于，說明行政嵌入并非人情治理的前提條件，鄉(xiāng)村可以內生出治理人情異化的公共規(guī)則，行政力量適時賦能則可以進一步提升治理效能。

二、羅村“人情風”整治的歷時性實踐

行政與自治作為人情治理的兩種基本工具，在不同地區(qū)、不同時段的治理過程中，發(fā)揮著不同的作用。行政以強制為保障，以效率為追求取向，具有化繁就簡、復雜事情簡單辦的化約邏輯[16]。自治以內生自我約束為基礎，是在他律約束之下的自律治理，有效的自治則依賴于自我道德與外在強制的雙重約束[17]。行政與自治在鄉(xiāng)村人情治理場域中的不同互動模式，生成了行政支配型、自治主導型、行政適配自治型三種治理結構，不同的治理結構。彰顯出不同的治理效能。筆者以宜都市羅村近十年“人情風”整治實踐為觀察對象，發(fā)現該村大致經歷了上述三大治理過程。

（一）行政支配型：強制規(guī)則的普遍性嵌入與治理失靈

2013年以來，羅村村民每年紅白喜事送禮支出大約在兩萬元左右，村民不堪重負，但又無法退出。湖北省宜都市相繼出臺了《干部職工操辦婚喪喜慶事宜申報管理辦法》《中共宜都市委辦公室關于進一步規(guī)范黨員干部、公職人員操辦婚喪喜慶事宜的通知》等多個文件，試圖整治愈演愈烈的“人情風”現象。但這一政策在實踐中遭到村民抵制，最終名存實亡。

1.強制規(guī)則嵌入的情理困境

《干部職工操辦婚喪喜慶事宜申報管理辦法》等政策規(guī)定，普通村民除了婚喪事宜，一律不得操辦其它事項；黨員干部更為嚴格，不僅要履行審批手續(xù)，且限制桌數與規(guī)模。普通村民認為，舉辦紅白喜事并不觸犯相關法律法規(guī)，因而政府無權干涉。此外，之前人情往來一直凈支出的家庭認為，嚴管后則會面臨巨大經濟損失。黨員則認為，單方面約束黨員無法切斷黨員與群眾之間的人情來往，長此以往自身會面臨經濟困難。因而，村民對這一政策存在抵觸情緒。政策執(zhí)行伊始，羅村黨支部書記WJ對政策加碼執(zhí)行，與村委會干部一起，強行拆除村民搭建的彩虹門。對于WJ加碼執(zhí)行政策的行為，村民普遍認為WJ是為了向上級鎮(zhèn)政府示好，爭奪“文明村”榮譽稱號，而不惜不顧村民利益。

2.村民以“軟抵抗”消解政策效能

2017年6月，為了有效執(zhí)行“人情風”整治政策，羅村村委會聯合該鎮(zhèn)工商所、派出所進行強制執(zhí)法。通過檢查食品是否合格、參加隨禮人員是否酒駕等行為，試圖阻止紅白喜事的進行。但村民對政策的質疑、對村黨支部書記的不信任，導致了村民的不合作行為。盡管村民不能公開抵制政策，但可以采取使紅白喜事過程更加隱蔽等“弱者的武器”加以抵制，例如，不公開搭設彩虹門，不飲酒。村委會面臨其它各項工作，有限的人手、時間無法制止村民的集體不合作。最終，鎮(zhèn)政府及村委會不得不放松管制，使得上述“人情風”治理政策名存實亡。

（二）自治主導型：內生性規(guī)則的自主生成及運作限度

由于政府“一刀切”使得之前人情支出失衡的農戶面臨經濟損失，強制遏制人情往來造成儀式性人情表達功能喪失，而遭遇雙重情理困境，村民紛紛采取不合作行為。但應當看到，由于巨大經濟負擔，村民有渴望走出人情異化的內在動力，這正是后來羅村能夠自主治理“人情風”的邏輯起點。2018年，在羅村退休鄉(xiāng)村教師WZQ的牽頭組織之下，羅村內部生產出了一套公共規(guī)則，在一定程度上緩解了人情愈演愈烈的風氣。

1.鄉(xiāng)賢推動下的內生性規(guī)則自我生產

WZQ對于鋪張浪費的人情往來現象有著切身感受，有著改變這一現象的強烈動力。WZQ在走訪100余戶村民之后，征求家家戶戶的意見，形成了《紅白喜事辦理約定》。28條約定圍繞著操辦范圍、辦理程序、違規(guī)自愿接受懲罰等條款作了詳細規(guī)定。WZQ挨家挨戶上門講明情理，村內683戶人家均在上面按上手印。二組村民易某對此表示：“我也不愿意沒事‘整酒’，錢其實都被餐飲行業(yè)拿走了。但是我不整，別人要整，我不整就得虧錢”。

2.內生性規(guī)則的運作及其限度

沒有契約的簽訂，村民單方面退出人情送往機制就會在道德上陷于孤立困境，甚至面臨人情斷裂的風險。但共同簽字的契約為村民退出不必要的人情往來提供了合法依據。自此，村民每年隨禮支出由兩萬元降到了八千元左右。但是出于經濟利益的刺激，100多戶村民未簽訂契約。這些村民仍舊時不時舉辦“無事酒”，導致村民互相之間簽訂的契約不時會受到契約外群體力量的挑戰(zhàn)。簽訂契約的村民自身不再舉辦“無事酒”，但就是否參加契約外群體“無事酒”的問題上出現了分化。一部分人出于維護人際關系需要，在減少隨禮金額的基礎上仍舊送禮；一部分人認為自身不再舉辦“無事酒”，大大減少了回禮機會，而這些亂“整酒”的人本身就不道德，因此沒有必要再參與隨禮。

（三）行政適配自治型：行政再嵌入助推內生性規(guī)則有效運作

盡管羅村鄉(xiāng)風文明程度大大提升，但WJ認為這一契約無法限制村內未簽名的村民，不能徹底根治亂“整酒”這一不文明現象。而且長久持續(xù)下去，參加“無事酒”的村民很可能會產生心理失衡，最終出現“人情風”反彈現象。WJ與WZQ進一步商量，于2018年5月3日成立道德評議委員會。該委員會由村黨支部直接領導，成員由該村黨員代表、熱心群眾共7人組成，負責治理村內紅白喜事。隨后，村民大會集體表決通過了一系列更加細致的村規(guī)民約，將適用范圍擴大到每一位村民，有效杜絕了亂整“無事酒”的行為。

1.引導村民進一步細化人情規(guī)則

WZQ制定的28條約定，存在操辦范圍太廣、紅白喜事儀式規(guī)模過大的問題。2019年12月15日，羅村召開村民大會表決通過《羅村村規(guī)民約》。這一規(guī)約首先是確定操辦范圍，僅限于婚事、新生兒出生、喪事，從源頭加以控制。其次是明確辦理程序，紅事在辦理前十五日內將辦理事宜報紅白理事會審批并交村黨支部審核，白事即時聯系報備，由事主就辦理程序、桌數、禮金數量、飲酒、垃圾清運等問題簽訂承諾書并向紅白理事會繳納保證金1000元，如果違反規(guī)定則直接扣除。

2.基于村民同意嵌入強制規(guī)則

羅村通過召開村民大會，表決通過理事會制定的《文明誠信積分細則》，規(guī)定每戶人家每年誠信基礎積分為100分，遵守移風易俗、文明禮俗習慣的則加分，反之則減分。細則確定了22個加分項、31個減分項、3個一票否決項。紅白事宜辦理情況記入村民誠信檔案，為以后村民參軍、入黨、公務員錄取政審等提供審核依據。一組村民楊某表示：“現在誰還敢整‘無事酒’？自己背后挨其他人罵不說，以后娃娃考學參軍過不了村里的審核，當初我們可都是在上面簽字同意了的”。同時，面對極個別村民的不合作行為，村黨支部聯同道德評議委員會，申請鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍強制執(zhí)法，嚴格杜絕整“無事酒”的行為。此后，羅村除了婚喪，基本不再有整“無事酒”的行為，村民年人情支出降低到3000元以內。羅村因此獲評“文明村”稱號，并在全市范圍內推廣經驗。

三、不同村級治理結構下的村民公共性與行政嵌入：治理效能的視角

村級治理結構指的是村級組織的系統(tǒng)結構及權力配置、權責分工關系，這是治理的基礎所在[18]。在羅村“人情風”治理過程中，由于行政與自治的作用方式不同，分別形成了行政支配型、自治主導型、行政適配自治型三種村級治理結構。在每一階段，行政與自治互動關系所反映出來的實則是行政嵌入的方式、力度與村民公共性的關系問題。行政嵌入與村民公共性這兩大要素的不同組合作用方式，決定了治理主體、治理規(guī)則、治理成本的顯著不同，最終決定了不同治理結構下差異化的“人情風”治理效能。

（一）村民公共性：人情治理中村民行為的差異比較

公共性是一種基于正義和公正，為達到公共善而積極行動的價值體系[19]?？梢姡残员仨毥⒃谝欢ɡ砟罨A之上。步入現代社會以來，這一價值評判愈發(fā)以公眾自愿認同為基礎。既然任何人對于自己的同類都沒有任何天然的權威，既然強力并不能產生任何權利，于是便只剩下約定才可以成為人間一切合法權威的基礎[20](p10)?？梢?，在鄉(xiāng)風文明建設乃至日常治理過程中，只有村民發(fā)自內心認可，才有可能激發(fā)公共性，從而形成合作性的集體參與。在政府整治“人情風”的初始階段，村民在平衡之前失衡的人情利益需要、對鎮(zhèn)政府行為缺乏信任的情況下，對政府的管制行為采取抵制態(tài)度，呈現出公共性嚴重不足的狀態(tài)。究其根源，是村民間存在囚徒困境，村民擔心單方面退出會損害自身利益。在政府強制行為失去村民自愿認同的情況下，村民表現出很強的私利性，自然無法參與到抵制“人情風”的集體行動中來。

WZQ牽頭簽訂的契約為村民參與集體行動提供了基礎。村民之所以愿意主動參加，一方面是因為分類施策的規(guī)則能夠讓之前失衡的人情得到平衡；另一方面則是因能夠減少人情支出而契合村民利益。WZQ牽頭簽訂的契約之所以能夠發(fā)揮作用，關鍵在于以鄉(xiāng)規(guī)民約的形式，滿足了村民降低人情往來的現實需要。激發(fā)村民參與集體行動的公共性，必須滿足共同需求、有效激勵以及一定的參與規(guī)模三個條件[21]。WZQ正是滿足了村民利益，才有效激發(fā)了村民的公共性。同時，信任資本具有自我強化的作用，大部分村民在遵守契約的情況下，享受到了遵守公共規(guī)則帶來的好處。但就本質而言，社會資本仍舊是一種軟約束條件。尤其是在市場化轉型背景下，這一約束力逐步降低。村民間自發(fā)簽訂的契約無法約束少數缺乏公共精神的村民。

以村黨支部書記為代表的行政力量的適時介入，使得少部分村民的投機行為受到道德和強制規(guī)則的雙重約束。這部分村民轉而與其他村民一道采取合作行為。在這個過程中，這部分村民的公共性能夠得到進一步培育。行政適配自治型治理模式不同于行政支配型的基礎在于，前者的強制性建立在村民公共性得到激發(fā)的基礎上，這也正是村黨支部書記提出的懲罰性措施能夠獲得村民集體擁護的基礎。在充分激發(fā)村民公共性的基礎上，行政力量介入就有了足夠的合法性、合情理性。在這個過程中，少數群體也會因道德與強制力量的雙重規(guī)制，而逐步生長出公共性。

（二）行政嵌入：人情治理中行政力量行為的差異比較

在村民組織化程度低、公共權威缺失的鄉(xiāng)村，依靠行政力量整合鄉(xiāng)村、構建鄉(xiāng)村秩序是快速有效的方式。但行政力量外生于村莊，其合法性來源于官僚體系自上而下的授權，導致行政嵌入型鄉(xiāng)村秩序缺乏長效性與穩(wěn)定性[22]。因此，在人情治理的初始階段，行政力量通過嵌入紅白喜事規(guī)則和嵌入執(zhí)法隊伍保障規(guī)則得到執(zhí)行。但這一“一刀切”的規(guī)則忽視人情禮俗，缺乏運作的合法性基礎，無法得到村民的認同。羅村村民的“軟抵抗”實際上銷蝕著治理的有效性，最終導致行政嵌入的規(guī)則名存實亡。

在第二階段，村民在鄉(xiāng)賢的影響下，公共性得到激活，開始自主治理“人情風”的嘗試。但這一階段盡管取得較好效果，由于強制規(guī)制力量缺失，無法完全杜絕整“無事酒”的行為。在第三階段，以村黨支部書記為代表的行政力量由缺失到補位，為村民自發(fā)建立的村規(guī)民約提供了強有力的約束力。這一階段，行政嵌入之所以能夠得到村民自愿認同，獲得良好效果，是因為行政力量的嵌入建立在鄉(xiāng)村內生認同基礎上。建立在村民公共性基礎上的行政嵌入是彌補原子化村莊組織化程度低、內生權威不足的有效手段。行政力量的嵌入以村民公共理性為前提，因而具有深厚的道義情理根基。政府提供的強制規(guī)制為村民所自愿服從，因而能夠被遵守。不同于第一階段行政支配型治理模式，其不需要鎮(zhèn)政府、村委會干部時時在場監(jiān)管，村民會自主約束自身及周邊人行為。換言之，這一階段行政力量的嵌入，只需要提供強制之“名”，而無需其“實”。

（三）村民公共性、行政嵌入與治理效能

在不同的村級治理結構中，村民公共性程度不同，行政力量嵌入的方式、運作基礎不同，導致每一種治理結構下的治理主體、治理規(guī)則、治理成本均呈現出較大差異。如表1所示，這三大因素共同作用，最終導致治理效能呈現出顯著差別。

1.治理主體

鄉(xiāng)村的自治性、復雜性、事務多發(fā)性，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人力、財力資源的有限性，決定了在鄉(xiāng)村治理場域中，必須充分發(fā)揮村民主體性[23]。在行政支配型治理結構中，政府取代村民成為人情治理的主體，村民不僅不能認識到人情治理是為了村民長遠利益，反而認為鎮(zhèn)政府與村干部出于政績需要，而違背村民利益。因此，造成事實上的行政嵌入擠占村民公共性，鎮(zhèn)政府及村黨支部成為唯一治理主體。在自治主導型治理結構中，村民公共性得到極大彰顯，但行政力量的缺位導致缺乏普遍約束力，造成了部分村民投機行為的生成。盡管絕大多數村民參與到治理中來，但仍有少數村民采取不合作行為，對人情治理形成“離心力”。而在行政適配自治型治理結構中，村民公共性得到充分激發(fā)，人情治理成為大多數村民的共識。以村黨支部為代表的行政力量的強制規(guī)則供給，為規(guī)避投機行為提供了保障。實際上，在道德共識與強制規(guī)則的作用下，這一少數群體也逐漸加入人情治理過程中。在這一結構下，村黨支部與村民展開合作共治，形成了多元主體共治“人情風”的局面。

2.治理規(guī)則

在行政支配型治理結構中，行政嵌入是治理規(guī)則生成的前提條件。當前鄉(xiāng)村治理最大的困境在于家戶私利性膨脹，抑制了公共性[24]。村民對政府的強制規(guī)則存在強烈抵觸情緒，導致抵制“人情風”的集體行動難以達成。政府的強制規(guī)則甚至被認為是政績塑造需要，而受到情理道義層面的質疑，無疑起到將松散的村民凝聚起來共同抵制政府強制規(guī)則的作用?？梢姡狈η槔淼懒x依據的強制性公共規(guī)則無法得到村民認同。在自治主導型治理結構中，村民自愿簽訂的契約因其道義合法而能夠發(fā)揮一定作用。與政府強制規(guī)則供給不同，契約因其內生性、合情理性而能夠得到大部分村民自愿服從。但在原子化村莊，缺乏強有力的內生型權威，僅靠情理還不足以完全約束經濟利益刺激下的投機行為。在行政適配自治型治理結構中，基于共識而形成的村規(guī)民約是約束村民行為的基礎，而以行政力量為支撐的強制性規(guī)則則是取締投機行為的重要保障?！肮沧R+強制”的治理規(guī)則能夠真正發(fā)揮治理效能，使共識能夠有效落地。

表1　不同村級治理結構下差異化的“人情風”治理效能

3.治理成本

治理成本是任何組織運作都必須考慮的問題。在行政支配型治理結構中，政府依靠單一強制力量，造成監(jiān)管與執(zhí)法成本高昂。在基層面臨多中心任務的現實情景下，政府分配到人情治理上的資源有限，導致難以持續(xù)不斷深入鄉(xiāng)村整治“人情風”。從長遠來看，因監(jiān)管不到位而造成事實上的選擇性執(zhí)法會削弱政府公信力，進一步加大其他事項治理成本。因此，盡管政府充滿提振鄉(xiāng)風文明的抱負，但始終面臨高成本低效能的雙重困境。在自治主導型治理結構中，契約盡管能夠激發(fā)大多數村民的公共性。但極少數村民公共性缺失，仍舊不能使整個鄉(xiāng)村走出人情內循環(huán)困境。政府因不參與而降低治理成本，但從長遠來看，偶發(fā)的投機行為不僅破壞了公正秩序，甚至會刺激其他村民，激起新一輪人情內卷行為。在行政適配自治型治理結構中，以共識為基礎的軟性道德問責工具，以強制規(guī)則為保障的硬性問責工具，將村民整合進鄉(xiāng)村問責網絡中，形成緊密共同體。村民彼此之間形成彌散性問責狀態(tài)，每個人既是監(jiān)管主體，同時又受到其他人有效監(jiān)管。鎮(zhèn)政府及村黨支部無需介入日常監(jiān)管及治理過程中來?；诠沧R基礎上的共同利益，使得每個人都有擺脫人情內循環(huán)的充足動力，因而能夠有效自我約束以及約束他人。即便政府不在場，村民也能夠依據村黨支部象征性的強制力量進行自主治理，因此能夠實現治理成本最小化，治理效能最大化。

四、找回鄉(xiāng)村主體性：有效村級治理結構的路徑建構

行政與自治是鄉(xiāng)風文明建設的兩種基本手段。羅村的實踐案例表明，行政適配自治型治理結構之所以在治理主體、治理規(guī)則、治理成本上占有顯著優(yōu)勢，能夠有效治理“人情風”，關鍵在于行政嵌入建立在村民公共性得到充分激發(fā)的基礎上。就根本而言，村民基于公共性而產生的理念認同、自主治理是鄉(xiāng)村主體性的重要體現。同時，這一案例也為我們理解村民公共性與行政嵌入的運作效度及其限度提供了分析視角，為我們找回鄉(xiāng)村主體性，建構有效的村級治理結構，實現鄉(xiāng)風文明提供了現實的政策路徑。

（一）村民公共性、行政嵌入的效度及限度

鄉(xiāng)風文明的根基在于社會大眾對公共文化規(guī)則制度的認同與接納[25]。羅村案例及各地實踐表明了村民公共性對于開展鄉(xiāng)風文明建設的重要性。但問題在于，傳統(tǒng)村落共同體權威趨于解體，僅靠鄉(xiāng)村自身又難以生長出有效的公共規(guī)則。傳統(tǒng)時期，依靠禮俗所生產出的公共秩序能夠得到村民的自發(fā)性認同。伴隨傳統(tǒng)社會向現代社會轉軌，原有依靠地緣、血緣關系所形成的人情秩序趨于解體，村民之間陷入誰也不服誰的困境。當前中國處于個體化轉型時期，個人本位意識凸顯，而公共理性則處于隱性狀態(tài)。簡言之，鄉(xiāng)村社會難以依靠自身力量生長出公共性。

村民公共性不足，無法自我走出人情內循環(huán)困境，構成行政力量進入鄉(xiāng)村社會治理“人情風”的重要依據。這正是各地道德評議會、紅白理事會、“無事酒”治理工作領導小組等為代表的鄉(xiāng)風文明治理模式的運作基礎。行政支配仍舊是我國各級政府治理中占據主導地位的邏輯，在鄉(xiāng)村治理中也不例外。在人情治理中，強勢行政力量嵌入是被廣為采用的治理模式。這一模式可提供通約化的公共規(guī)則、強制懲罰措施而能夠在短期內見到成效。但問題在于，行政代替自治會產生諸多困境，主要表現為村民與行政力量陷入“博弈”、治理成本激增、長效治理機制難以建立。這一普遍主義取向的公共規(guī)則無法適應鄉(xiāng)村社會的不規(guī)則性、多元性，而容易陷入道德情理困境。當行政力量受到村民質疑時，就容易遭受村民集體“軟抵制”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的行政力量往往無法持續(xù)有效監(jiān)管諸多行政村，最終導致低治理效能。

（二）鄉(xiāng)村主體性：有效村級治理結構的路徑建構

羅村村民基于公共性而主動參與人情治理，體現出強烈的鄉(xiāng)村主體性。主體性是指人在生產生活中所表現出來的自主性、主動性以及受動性[26]。鄉(xiāng)風文明建設中的鄉(xiāng)村自主性則是指，村干部、村民基于公共理性基礎上的自主治理行為。當前全國各地以行政支配型治理結構來整治“人情風”的實踐，普遍面臨效果不佳的困境，根源在于抹殺了鄉(xiāng)村主體性。不論是村民自治的法律要求、現代治理的理念要求，還是鄉(xiāng)村復雜治理情景，都決定了村民才是鄉(xiāng)村治理的主體。

可見，如何找回鄉(xiāng)村主體性已經成為有效治理“人情風”并建構起有效村級治理結構的關鍵要素。盡管村莊公共性抑制，家戶私利性膨脹，但這并不意味著依附于傳統(tǒng)村落形態(tài)及生產模式基礎之上的權威走向消亡，只是以一種更加復雜隱蔽的形式表現出來。農民的公共性始終存在，但是是一種夾雜著“自利”的復合性公共性。只有在一定刺激條件下，隱性公共性才會得到顯性表達[21]。既然村民公共性存在，就意味著行政嵌入不是唯一的人情治理機制。在市場化轉型背景下，完全依靠自治力量，尋求人情異化解決之道則面臨著共識難以達成、規(guī)制權威不足的困境。羅村實踐案例向我們表明，在鄉(xiāng)賢的引導下，在理性共識的刺激下，村民公共性可以得到有效激活。村民自發(fā)建構的公共規(guī)則有深厚的合法性根基，而行政力量通過對公共規(guī)則加以賦能，提供規(guī)制權威，則可以保障公共規(guī)則能夠得到有效執(zhí)行。在找回鄉(xiāng)村主體性的具體實施政策路徑上，羅村案例為我們提供了兩點啟示。

第一，行政力量嵌入一定要以激發(fā)村民公共性為前提條件。能夠被感知到的效能依賴于其他形式的隱性法律和規(guī)則如何指導人們的行為，即非國家形式的法律[27](p156-163)。不論處于何種社會形態(tài)，權威能夠得到人們的自愿性服從都必須滿足一定的前提條件。行政支配、行政主導都無法匹配鄉(xiāng)村差異化的多種樣態(tài)。實際上，不僅是鄉(xiāng)風文明建設，在公共服務供給等各事項中，都容易面臨村民參與度不高，甚至是出現村民排斥、低滿意度的情況。究其根源，都在于忽視了村民公共性，而無法調動村民參與。在鄉(xiāng)村社會中，通過發(fā)揮鄉(xiāng)賢這一關鍵群體的帶動作用，引導村民自主協商討論。經過充分協商討論，能夠在滿足村民“自利”的基礎上，使村民公共性得到顯性表達。

第二，行政力量適時嵌入能夠進一步提升鄉(xiāng)風文明治理效能。社會自主力量是行政建構的基礎，而行政力量是影響并塑造社會自主的重要條件[28]?；诖迕窆残运灾鹘嬈饋淼墓惨?guī)則，在實踐中容易陷入缺乏普遍約束力的困境。市場化轉型帶來基層內生權威解體困境，無法限制部分村民投機取巧、破壞規(guī)則的行為。當前既要破除行政支配的局面，又要努力避免行政嵌入不足的情況?；鶎诱鳛闄嗤恚笥诰S護穩(wěn)定的現實需要，而向私人利益妥協，追求不出事的邏輯，這是公共服務陷入泛化的結果?；鶎诱瑫r具備公共服務和規(guī)制的雙重職權，充當好公共利益仲裁者的角色，維持公平秩序[29]。只有在充分激發(fā)村民公共性的前提下，行政力量根據實際需要適時補位，才能真正找回鄉(xiāng)村主體性，使得行政力量與自治力量各居其位，形成鄉(xiāng)村人情治理的合力。

五、結論與討論

現代國家政權建設在鄉(xiāng)村的實踐，通過消除橫亙在國家與農戶個體間的經紀人和傳統(tǒng)小共同體網絡，而成功構建起現代國家。但也要看到，人情異化現象正是村落解體、內生權威與約束力缺失的不利后果。這也構成國家入場整治“人情風”的法理與現實基礎，但無可避免帶來道義合法性不足、治理成本高昂，使得行政力量與自治主體陷入博弈狀態(tài)。一旦行政力量撤出，治理效能便難以維持。宜都市羅村的經驗案例向我們表明，鄉(xiāng)風文明建設并不必然以國家在場作為前提條件。鄉(xiāng)村借助德治、自治力量、現代文明觀念，可以內生出有效治理“人情風”的公共規(guī)則。而行政嵌入通過彌補自治場域中強制規(guī)則的缺失，則可以有效助推“普遍主義”取向的公共規(guī)則對“特殊主義”取向的人際關系結構的適應[9]。這一對行政與自治關系的再認識，也構成本文可能的理論貢獻。

第一，鄉(xiāng)風文明治理效能與村級治理結構高度關聯。行政與自治力量在實踐中不同的互動方式會生成不同的村級治理結構。行政適配自治型治理結構在治理主體、治理規(guī)則、治理成本三個層面最具優(yōu)勢，因而能夠實現治理效能最大化。村級行政適配自治型治理結構實現鄉(xiāng)風文明治理效能最大化的邏輯在于，基于村民同意的內生性公共規(guī)則能夠獲得權威基礎，“共識+強制”規(guī)則嵌入能夠獲得普遍約束力，村民間的彌散化問責能夠最小化治理成本。這一行政與自治互相賦能的關鍵在于，明確了村民與行政力量的權責分工，由村民自主治理自身范疇內的事務，政府則在村民權能不足的情況下適時補位。這一結論實際上具有正向溢出效應，不僅在鄉(xiāng)風文明建設領域，在公共服務供給、環(huán)境整治等諸多政策范疇內均具有借鑒意義。

第二，鄉(xiāng)村主體性是銜接好行政與自治關系的前設條件。治理成本、治理事務復雜程度等現實條件都決定了村民始終是開展鄉(xiāng)村建設的有效內生主體。有效的鄉(xiāng)村治理離不開鄉(xiāng)村主體性的有效激發(fā)。在尊重鄉(xiāng)村主體性的基礎上，行政力量通過彈性化嵌入鄉(xiāng)村，既能實現有效治理，又能最小化治理成本。在找回鄉(xiāng)風文明建設中鄉(xiāng)村主體性，建構有效村級治理結構的具體實施路徑上，要鼓勵德治、自治、法治“三治融合”，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢、黨員等先進群體的內生帶動作用。以共識為聯結機制組織村民，可以有效激活村民公共性，進行自主治理。以普遍主義為取向的現代公共規(guī)則，要注重適配鄉(xiāng)村特殊主義的實際環(huán)境，提高公共規(guī)則的權威性。行政權力既要為基層提供公共服務，更要供給規(guī)制權，在防止村干部越權時，也要適時為村干部提供權威支撐，使其能夠有效促進村民達成正向的集體行動。

① 遵照學術慣例，本文中縣（市）以下地名及人名均進行技術化處理。

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C912.82

A

1008-4479（2022）06-0105-10

2022-01-10

國家社會科學基金重大項目“中國共產黨建黨以來農村基層組織資料收集與數據庫建設”（18ZA128）；國家社會科學基金年度項目“農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)助推鄉(xiāng)村振興的有效模式與路徑優(yōu)化研究”（20BJY141）

曹銀山（1995-），男，湖北宜都人，華中師范大學中國農村研究院博士研究生，主要研究方向為數字治理、鄉(xiāng)村治理與基層政府行為邏輯。

責任編輯 范瑞光