企業全員安全生產責任制解析(二)

石少華

(國務院安委會專家咨詢委員會，北京 100713)

4 構建企業全員安全生產責任體系

全員安全生產責任體系不能等同或僅限于全員安全生產責任，它是企業安全文化，安全管理的體制、制度及機制，全員安全生產責任制及相關保障措施、管理措施和考核制度等各種安全要素有機結合的統一體，旨在形成完整、科學、嚴密的安全生產保障體系。

鮮明、先進的安全文化是確保安全生產的先導；健全、嚴密的安全生產領導體制、管理體系是確保安全生產的組織保障；全面、高效、嚴密的安全管理制度、操作規程和工作標準是確保安全生產的規范依據；順暢、協調的安全生產工作機制是構建企業全員安全生產責任體系的有效方式方法。

構建企業全員安全生產責任體系的理論指引是習近平安全生產重要思想。構建企業全員安全生產責任體系的前提是建立、健全安全生產責任制；構建企業全員安全生產責任體系的框架重點是黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責。

4.1 黨政同責

2013年7月，習近平總書記提出要落實安全生產責任、黨政同責、一崗雙責、齊抓共管。2016-12-18印發的《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》中進而提出了要堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責，完善安全生產責任體系，這是新中國成立以來第一個以黨中央、國務院名義出臺的安全生產工作的綱領性文件。

中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的本質特征。黨的十八大以前，我國安全生產工作長期實行行政領導責任制，即地方各級政府、部門行政首長負責制及企業行政主要負責人(法定代表人、總經理、廠長等)負責制。那時，將安全生產工作定位、定性為行政工作，沒有納入各級黨委、企業黨組織的重要工作日程，黨及其各級組織對安全生產工作的領導相對弱化，因而安全生產工作沒有得到應有重視，安全生產工作缺乏應有的位置和力度。

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視安全生產工作，并將其納入黨中央的重要工作日程，多次親自主持召開中央政治局常委會議和中央深改領導小組會議，聽取有關安全生產工作的匯報，研究部署相關重大決策，充分體現了以人民為中心的習近平新時代中國特色社會主義思想的核心理念，突破了安全生產工作僅僅是行政工作的固有觀念和藩籬，明確指出了安全生產工作是各級黨組織的重要領導職責，各級地方黨組織主要負責人和企業黨組織負責人分別是本地方和本單位安全生產工作第一責任人，必須加強黨對安全生產工作的領導。為此，2021年《安全生產法》第三條第一款規定：“安全生產工作堅持中國共產黨的領導”，將其法律化、制度化，這是我國現行立法中極其罕有的特例。

黨政同責是構建全員安全生產責任體系的關鍵。實行黨政同責，必須做到四個“都要”。一是企業黨政主要負責人都要高度重視安全生產工作，書記要親自“掛帥”，堅持以人為本，堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，樹牢安全發展理念，正確認識并處理好安全與發展的關系、安全與績效的關系。二是企業黨政都要將安全生產工作納入企業黨政工作的重要日程，提升位置，加大領導力度。三是企業黨政領導班子成員都要制定各自的安全生產工作職責，黨政一把手應當率先垂范、履職盡責，實行嚴格的責任業績考核。四是企業黨政領導班子成員未履職盡責、違法違紀的，都要問責、同等問責、各追其責。

4.2 一崗雙責

一崗雙責是對企業分管負責人、專職安全管理人員以外的其他從業人員實行的崗位責任制度，是構建全員安全生產工作責任體系的基礎。

企業分管安全生產工作負責人、專職安全管理人員屬于一崗專責人員。企業其他從業人員雖然不是專門從事與安全生產工作的，但是其本職工作與安全生產密切相關的，屬于一崗雙責人員。不論是企業一線還是二線的其他從業人員，在做好本職工作的同時，都要明確其安全生產工作職責、責任。一崗雙責的原則是以崗定人定責、有崗必須有責、違法違規必究。

4.3 齊抓共管

齊抓共管是構建全員安全生產責任體系的手段。全員安全生產責任體系是一個龐雜的系統，在明確責任主體及其崗位責任的基礎上，還要有適應企業特點、切實可行的工作手段、機制，整合調動“全員”力量。有沒有這個“抓手”、用得好不好，直接關系到企業安全生產工作能否高效有序。

齊抓共管是要重視企業領導班子、內設管理機構、層級關系之間相互協調、順暢運行的手段。運用這個“抓手”的目的，是充分重視并調動企業各方面、各類人員的安全意識和積極性，在履行本職安全生產職責、責任的同時，加強溝通協作、協同配合，形成嚴密的安全管理網和安全管理合力。

要扭轉企業安全生產工作僅限于主要負責人、分管負責人和專職安全管理人員等少數人，力量不足、作用有限、疲于奔命的現狀，克服企業存在的內設機構、相關人員、上下層級之間的職責不清、推諉扯皮、各自為“戰”、互不支持、脫節空白等弊端，發揮企業“全員”“全體”管好安全的作用。

4.4 失職追責

失職追責是構建全員安全生產責任體系的“殺手锏”，是保證全員安全生產責任體系落實落地的問責制度，其原則是有責必負、違法必究。

我國關于安全生產失職追責的現行制度規定比較健全，主要分為企業外部與內部兩方面。

企業外部的問責規定，包括國家和地方頒布的有關法律、法規和規章及黨紀政紀的兩類規定。以《安全生產法》為代表的法律法規對企業全員安全生產責任制違法的法律責任追究是相當嚴厲的。2007-10-08，中紀委印發的《安全生產領域違紀行為適用＜黨紀處分條例＞若干問題的解釋》，針對黨和國家工作人員(包括國有企業中由政府任免的負責人)的十類違紀行為、30種具體表現給予黨紀處分。2006-11-22，監察部、國家安監總局發布的《安全生產領域違法違紀政紀處分暫行規定》(監察部11號令發布)針對國家行政機關及其公務員的七類25種表現以及國有企業及其工作人員的五類18種表現給予政紀處分。

企業內部的問責規定應當制度化，體現有責必究、獎罰并重、績效掛鉤等原則。

5 企業全員安全生產責任制的違法責任

既然全員安全生產責任制是以企業從業人員崗位職責為主的法律制度，那么它必然具有法定權利、義務、責任的統一性。換言之，企業未依法建立、健全和落實全員安全生產責任制即構成違法，國家執法機關應對違法企業及其違法人員的行為予以法律制裁。

5.1 全員安全生產責任制的違法主體

建立、健全全員安全生產責任制是強制性的法定義務，不履行義務的違法主體有兩個：一是違法企業整體作為一個違法主體，二是企業“全員”。也就是說，將受法律追究的違法主體包括違法企業及其違法從業人員，但主要是后者。

5.2 全員安全生產責任制違法行為

追究企業及其從業人員法律責任必須行為法定，即犯有法律法規明文列舉的相關違法行為，企業及其從業人員將受處罰。從廣義上說，凡是安全生產法律、法規、規章一般性規定企業及其從業人員未履行其建立、健全全員安全生產責任制的違法行為，均應受法律制裁。從狹義上說，只有安全生產法律、法規、規章專門規定企業及其從業人員未履行其建立、健全全員安全生產責任制的違法行為，方可予以法律制裁。按照相關法律，生產經營單位相關人員有以下違法行為須接受法律制裁。

(1) 生產經營單位的主要負責人未履行相關法律規定的安全生產管理職責的。

(2) 生產經營單位的主要負責人未履行相關法律規定的安全生產管理職責，導致發生生產安全事故的。

(3) 生產經營單位的其他負責人和安全生產管理人員未履行法律規定的安全生產管理職責的。

(4) 生產經營單位的從業人員不落實崗位安全責任，不服從管理，違反安全生產規章制度或者操作規程的。

5.3 全員安全生產責任制違法行為的法律責任

對全員安全生產責任制違法行為的責任追究有行政責任和刑事責任兩種方式，責任主體是企業從業人員。

5.3.1 行政責任

2021年《安全生產法》有關追究企業從業人員行政責任的規定主要包含以下內容。

(1) 生產經營單位的主要負責人未履行本法規定的安全生產管理職責的，責令限期改正，處二萬元以上五萬元以下的罰款；逾期未改正的，處五萬元以上十萬元以下的罰款，責令生產經營單位停產停業整頓。

(2) 生產經營單位的主要負責人未履行本法規定的安全生產管理職責導致發生生產安全事故的，給予撤職處分；生產經營單位的主要負責人受刑事處罰或撤職處分的，自刑罰執行完畢或受處分之日起，五年內不得擔任任何生產經營單位的主要負責人；對重大、特別重大生產安全事故負有責任的，終身不得擔任本行業生產經營單位的主要負責人。

(3) 生產經營單位的主要負責人未履行本法規定的安全生產管理職責導致發生生產安全事故的，由應急管理部門依照下列規定處以罰款。

① 發生一般事故的，處上一年年收入百分之四十的罰款。

② 發生較大事故的，處上一年年收入百分之六十的罰款。

③ 發生重大事故的，處上一年年收入百分之八十的罰款。

④ 發生特別重大事故的，處上一年年收入百分之一百的罰款。

(4) 生產經營單位的其他負責人和安全生產管理人員未履行本法規定的安全生產管理職責的，責令限期改正，處一萬元以上三萬元以下的罰款；導致發生生產安全事故的，暫停或者撤銷其與安全生產有關的資格，并處上一年年收入百分之二十以上百分之五十以下的罰款。

(5) 生產經營單位的從業人員不落實崗位安全責任，不服從管理，違反安全生產規章制度或者操作規程的，由生產經營單位給予批評教育，依照有關規章制度給予處分。

5.3.2 刑事責任

企業從業人員有下列行為構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。

(1) 生產經營單位的主要負責人未履行本法規定的安全生產管理職責，導致發生生產安全事故，構成犯罪的。

(2) 生產經營單位的其他負責人和安全生產管理人員未履行本法規定的安全生產管理職責，構成犯罪的。

(3) 生產經營單位的從業人員不落實崗位安全責任，不服從管理，違反安全生產規章制度或者操作規程，構成犯罪的。

依照2020年《刑法修正案》(十一)的規定，強令、組織他人違章冒險作業或者明知存在重大事故隱患而不排除，仍冒險組織作業，因而發生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節特別惡劣的，處五年以上有期徒刑。（續完）