民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的現實困境和對策檢視

吳 貞

梧州市人民檢察院，廣西 梧州 543001

現實中檢察機關在推進開展民事非訴執(zhí)行案檢察監(jiān)督工作中卻面臨著很多的困境。同時在檢察實踐中，民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的工作中存在配套法律規(guī)定不完善、監(jiān)督的質量與效果不佳，檢察人員的素質與職能存在不相匹配的情況。現就結合民事非訴執(zhí)行案檢察監(jiān)督的工作實際和最高檢發(fā)布的民事非訴執(zhí)行監(jiān)督指導性案例，分析闡述工作中存在的現實難題及提出相應的舉措。

一、民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督存在的現實困境及分析

（一）案件線索極少

各級法院的民事執(zhí)行案件數量巨大，法院一直都存在“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”的難題，但民事非訴執(zhí)行案件進入檢察監(jiān)督的卻又是非常少的，形成該現象的原因如下：1．根據相關的法律規(guī)定，檢察院若要監(jiān)督法院的民事非訴執(zhí)行行為，需當事人或案外人、利害關系人窮盡使用異議、復議等救濟手段，否則不可通過申請檢察監(jiān)督來啟動民事非訴執(zhí)行監(jiān)督。然而現實中，由于大部分當事人考慮到訴訟成本與時間等因素，所以當事人即使認為法院執(zhí)行工作中存在違法行為，也基本上不會申訴到檢察院。2．對民事非訴執(zhí)行監(jiān)督的職能宣傳不夠，大多數人都不了解檢察院具備民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的職能，人民群眾即使對民事非訴執(zhí)行行為存有異議，知道合法權益受到了損害，但卻不知可去檢察機關申請監(jiān)督。3．法檢共享系統(tǒng)未聯(lián)通及未上線，若對法院的民事非訴執(zhí)行行為進行監(jiān)督，只能通過查看閱讀相關的卷宗，但查閱卷宗需耗費大量的人力與時間，并且內部監(jiān)督機制只可消化存在小瑕疵的程序[1]。若僅僅通過依靠人力查閱卷宗去監(jiān)督，很難實現維護當事人合法合理權益的目的。

（二）法律相關的配套規(guī)定不足

第一，民事非訴執(zhí)行權是強制實現權利人權利的國家權力，但是存在監(jiān)督的方式單一且強制性效力不足的問題。根據《民事訴訟法》的規(guī)定：“人民檢察院有權運用檢察建議的方式對包括執(zhí)行人員在內的違法行為進行監(jiān)督”。司法實踐中有糾正違法通知書、檢察建議等監(jiān)督方式，但檢察建議仍是最常見的方式。當檢察機關知曉法院存在相關的違法執(zhí)行行為后，依照法律規(guī)定的程序提出檢察建議。但我國立法上并未明確規(guī)定法院需要回復改進工作的函件，也未制定強制性的后續(xù)監(jiān)督手段，因此監(jiān)督的質效不佳。雖然大部分法院會在三個月內依據檢察建議改進執(zhí)行工作且回函已整改，但是法院基本是消極對待檢察建議，具體表現在久拖或直接不回函或不整改。甚至有個別法院回函陳述不存在違法的情形且拒絕回函予以改正。而對于建議的后續(xù)監(jiān)督行為，除非有相關的會簽文件，否則不能實施建議的后續(xù)監(jiān)督行為。

第二，法律關于調查核實權的規(guī)定過于寬泛。《民事訴訟法》對于調查核實權只有原則、寬泛性的規(guī)定，該規(guī)定沒有明確調查的范圍、程序等相關的細節(jié)，那么就可能在實際案件的調查核實中，出現濫用調查核實權的情況。根據2016年制定的《民事執(zhí)行監(jiān)督規(guī)定》，檢察機關主要是通過：調閱、查閱執(zhí)行卷宗；向當事人或者案外人調查核實；向法院書面了解情況這三種調查方式。前兩種是最常見的，檢察機關監(jiān)督案件過程中采用的調查核實方式一般就只有審查執(zhí)行卷宗和向申請人了解案件情況。但想通過這種查出法院的一系列的深層次違法問題是不太可能的。但是有時候檢察人員需要其他單位配合，否則會影響案件事實的查明。比如當面臨法院消極執(zhí)行，需核實財產線索，需要銀行、證券交易所、不動產登記中心配合的時候，缺乏相關的制度保障調查核實權，現實中會面臨該部門不配合等情況。

（三）人才配備不足

民事非訴執(zhí)行檢察人才專業(yè)化的薄弱影響了非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督職能的拓展。我國民事非訴執(zhí)行工作是屬于執(zhí)行工作的新領域，但是起步晚，底子薄，再加上我國的民商事法律規(guī)定紛繁復雜，該項監(jiān)督工作也是專業(yè)性極強的，涉及非訴執(zhí)行民事法規(guī)和司法解釋繁多，工作涉及面大，要達到較高質效的監(jiān)督，就需配備專業(yè)素質較高的檢察人員。然而現實情況是檢察機關一直都有“重刑事輕民行”的思想，思想上不夠重視民行工作，配備給民行部門的人員少且流動性也較大。因此人才配備方面不是非常的完善，在一定程度上影響了民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督功能的發(fā)揮。

二、做好民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的若干思考

（一）啟動機制方面

1．明確細化民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的啟動方式

目前民事非訴執(zhí)行類監(jiān)督案件數量是很少的，同時根據現行相關法律規(guī)定未對民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的啟動的方式作出明確的規(guī)定，一般情況是必須申請人用盡了復議等救濟渠道，當其主動申請監(jiān)督的時候，檢察機關才可以介入，然而為了緩解案源少的問題，筆者認為可以堅持主被動相結合的原則，比如針對虛假民事非訴執(zhí)行類監(jiān)督案件，當存在損害公共利益的情況時，應該明確可以依職權啟動監(jiān)督，而不是需群眾申請啟動才進行檢察監(jiān)督。

2．完善線索發(fā)現機制，破解案源少的難題

對辦案機關而言，案件是一切的根本，做強民事檢察，必須保證有一定規(guī)模的監(jiān)督案源。前幾年，全國各地民行檢察部門不同程度地存在案源匱乏、人員弱化、職能虛化、機構邊緣化等困境[2]。因此為了有效應對外部不利環(huán)境，破解非訴執(zhí)行案件案源少的問題。可通過加強案件來源機制建設為著力點，進行全體動員，內外聯(lián)動，側重從多角度、全方位拓寬案源入口，使民行部門回歸監(jiān)督主責主業(yè)，讓民行干警有事做、有案辦。案源線索發(fā)現的機制主要通過以下措施進行：一是在社區(qū)居委會、村委會等基層組織設立宣傳平臺，常態(tài)化宣傳檢察機關民行職能，提高民行檢察在基層的知曉度；二是走訪當地主要的律師事務所，摸底挖掘案件線索；三是加強與仲裁部門、信訪部門、公證機關等的溝通聯(lián)系，暢通案件轉辦渠道；四是加強與人大代表、政協(xié)委員的聯(lián)絡，從代表委員的建議中發(fā)現監(jiān)督切入點；五是靈活運用宣傳方式進而提升民事非訴執(zhí)行監(jiān)督的影響力與知名度，如拓展線上監(jiān)督案源，利用微信、微博等新媒體發(fā)現監(jiān)督案件線索；六是檢察人員提高敏銳性，要善于從關聯(lián)案件或者書面材料中，比如詢問筆錄、過程及談話記錄中發(fā)現情況，然后及時進行分析，必要時深入調查核實相關情況，同時可利用網絡平臺如各個基層檢察院的網站去積極宣傳民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督職能，當有群眾在線提問的時候，通過專業(yè)人員為民眾解疑釋惑，提供服務。通過以上舉措能夠在很大程度上解決案源少的問題。當然有了線索來源后也要注意區(qū)分是否需要進行監(jiān)督履職，因為有線索來源未必等于違法行為，必須經過嚴格的調查核實，確定存在違法行為后再進行監(jiān)督。

（二）運行機制方面

1．靈活運用好檢察建議的監(jiān)督手段

首先，向仲裁機關提出重新仲裁或撤銷仲裁裁決的檢察建議。當存在虛假或惡意仲裁的情況發(fā)生的時候，國家利益或者公共利益及第三人合法權益受到侵害的時候，通過檢察建議開啟糾正錯誤的程序，有利于維護仲裁的公正性和公共利益。其次，視虛假仲裁、違法公證案件的查明和處理情況，建議法院中止或終結虛假仲裁、違法公證案件的執(zhí)行或裁定不予執(zhí)行。如果法院中止執(zhí)行后長期處于停滯的階段，則會嚴重損害權利人、其他債權人的利益，因此建議進一步完善立法，當法院查明確實是虛假仲裁的情況下，可以直接作出不予執(zhí)行仲裁裁決的決定，終結執(zhí)行的程序。

2．在立法上完善頂層設計，完善、細化相關制度

由于社會不斷的變化與發(fā)展，對于民事非訴執(zhí)行監(jiān)督工作提出了更高的要求，因此為滿足工作的需要，需進一步完善、細化相關的制度。

第一，通過在立法上加以規(guī)定或者檢法兩家發(fā)布司法解釋，詳細規(guī)定收到檢察院發(fā)的檢察建議的法院具有按時詳細地回復及說明的責任，且納入法官考核及責任機制中。若法院對檢察建議持消極的態(tài)度，則須承擔相應的責任，如法院的直接責任人員應當承擔一定的司法責任等，才能一定程度上減少不回復情況的發(fā)生。提出執(zhí)行檢察建議的基層檢察院，將該文書送達同級法院的同時也應主動將執(zhí)行檢察建議書副本報送上級檢察院和同級人大備案，營造監(jiān)督的有利環(huán)境。通過以上舉措才能切實提升檢察建議的效力。

第二，強化調查核實能力，明確細化調查核實權的相關規(guī)定。沒有調查核實就沒有法律監(jiān)督的發(fā)言權，也就沒有法律監(jiān)督的權力。調查核實權的使用如果符合司法規(guī)律和實際問題實際分析的理念，根據監(jiān)督案件的需要，經相關的領導審批后，可采用靈活多樣的方式向非訴案件的申請人、單位、個人、被執(zhí)行人等調查核實有關情況，從而確保權力不濫用，不損害他人合法權益。

第三，加強法檢部門之間的溝通互動。法檢兩部門工作關系緊密，但法官、檢察官對雙方的工作并不是太知曉。檢察官絕大多數沒有法院的審判和執(zhí)行的工作經驗，因此民事非訴執(zhí)行業(yè)務能力較為薄弱，也對法院內的架構、體制機制不甚了解。民事非訴執(zhí)行監(jiān)督一般是事后監(jiān)督，不存在現場監(jiān)督的情況，因此無法很全面地了解執(zhí)行中存在的瑕疵。然而從事民事非訴執(zhí)行工作對于檢察人員的業(yè)務素質要求也很高，特別是對查詢追蹤財產以及財產的價值評估等。因此要提升民事非訴執(zhí)行的監(jiān)督質效，首先，亟需加深法檢之間的互動，建立實際有效的互聯(lián)機制，比如通過構建法院向檢察機關送達民事生效法律文書的機制，檢察機關可以嘗試提前介入法院的執(zhí)行活動，這樣可以知曉執(zhí)行的整個過程和流程，可以對法院的民事非訴執(zhí)行工作有效地進行全方位監(jiān)督。其次，辦好法檢同堂培訓和民事業(yè)務的交流及比拼等。這樣不僅可以提升精進辦案人員的法檢業(yè)務能力，還可以加深法檢機關之間的工作上的理解，有利于做好民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，同時也有利于建立好的法治監(jiān)督環(huán)境。

（三）保障機制方面

1．更新做好民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的理念，建立與完善相關的工作機制，增強質效

第一，奉行職權法定原則和以人民為中心的理念是檢察機關做好執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的動力源泉。因此在民事非訴執(zhí)行檢察工作中應始終奉行堅持監(jiān)督與支持并重的原則，主要是通過對法院公權力的監(jiān)督，防止法院違法執(zhí)行、消極執(zhí)行、怠于執(zhí)行的發(fā)生，切實發(fā)揮保護人民群眾合法權益的功能。同時還需轉變只關注案件數量、不關注案件質量的片面做法，應把注意力放在關注案件質量上。

第二，積極關注執(zhí)行人員的違法行為和類案問題。因為作為法律監(jiān)督機關的檢察院不僅需要監(jiān)督程序的公正，也需要監(jiān)督主體的行為是否合法，通過調查核實發(fā)現執(zhí)行工作人員的違法行為，共同防止法院工作人員的違反法律和工作紀律的行為的發(fā)生。積極響應習近平總書記的“一個案例勝過一打文件”，通過關注類案問題，編撰相應的指導性案例集指導辦理類似案件，實現監(jiān)督一例、指導一片的質效。

第三，常態(tài)化地進行案件質量評查與法律文書的活動。依照案件評查情況梳理出民事非訴執(zhí)行監(jiān)督中存在的問題，深入研究該類案件的特點和規(guī)律，為有針對性地加強下級檢察院工作指導。最重要的是需建立橫向合作互助、上下聯(lián)動的辦案機制，一方面，在橫向合作互助方面，注重加強與檢察機關其他部門的協(xié)作，部門監(jiān)督合力提升效果；另一方面，積極推行上下一體化辦案機制、對于重大疑難復雜案件進行掛牌督辦。具體來說，對一般案件可推行上下一體化辦案機制，發(fā)揮各級人民檢察院的特有優(yōu)勢，解決層級之間工作發(fā)展不平衡的問題。切實跟進監(jiān)督檢察建議未予及時回復或者回復缺乏針對性情況的跟蹤問效。

2．優(yōu)化體制機制，創(chuàng)新辦案模式及提升檢察人員的專業(yè)化水平

一是強化組織領導，通過成立執(zhí)行檢察監(jiān)督辦案小組，發(fā)揮“全市一盤棋”的專業(yè)優(yōu)勢，適時啟動上下一體的辦案模式，統(tǒng)籌兩級院辦案力量，形成上下一體、指揮有力、運轉順暢的辦案模式，實現了案件辦理的快速高效。二是提升檢察人員的專業(yè)技能素質，鍛造專業(yè)能力強、綜合素質高的監(jiān)督隊伍。首先需從源頭開始抓起，提高錄用的門檻，優(yōu)先招考錄用有相關法律實務經驗或者熟知民商法業(yè)務的人員。其次現實工作紛繁復雜，需常態(tài)化組織專業(yè)培訓。可以通過業(yè)務骨干帶新入職人員、在辦理執(zhí)行監(jiān)督案中培訓與學習，才能積累辦理執(zhí)行監(jiān)督案的知識與專業(yè)化的能力，同時提升分析案情的能力與處理案件的能力。三是建立科學合理的考核機制。考核主要是考核文書的質量與跟進監(jiān)督兩方面。首先，切實提高文書的制作質量，從源頭上提升監(jiān)督工作的質效，規(guī)范文書的制作流程和格式，同時在文書的說理部分做到細致精準，對于實際存在的具體問題進行分析并給予意見。其次，積極做好案件的跟進監(jiān)督。承辦人積極跟進檢察建議的處理環(huán)節(jié)及結果。對于被監(jiān)督的單位或者個人提出的異議，應立即嚴謹細致進行復核，若提出的異議理由合理成立，報檢察長或檢委會討論決定后，區(qū)分不同情形予以處理。