依法治校視角下的高校規章制度建設

田偉偉 李 瑩 丁先峰 于秀龍

山東中醫藥大學，山東 濟南 250300

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調，我國國家制度和國家治理體系具有堅持全面依法治國、建設社會主義法治國家、切實保障社會公平正義和人民權利的顯著優勢，這突出了法治在推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用。作為高校依法治校的重要一環，規章制度建設是高校治理有序運行、高效卓越的重要保障。

一、高校規章制度建設普遍存在的問題

（一）制定程序和制定主體不合法。通常情況下，高校規章制度制定和修改的程序也進行了不合理的簡化。一般由相關職能部門組織人員起草后，在一定范圍內征求意見，經校長辦公會審議通過，以起草部門或相關幾個部門的名義公布實施，缺少立項、審查，缺少合法性和可行性論證程序或者論證、審核流于形式。高校的規章制度效力是基于全校范圍內的，所屬制定主體及解釋權應屬學校本身，但在高校普遍表現為具體的職能部門。在整個過程中，由相關職能部門的意志或校領導個人意志代替了學校意志，一定程度上表現出“人治”的特點，缺少民主性和法治性。過度簡化的制定程序和不合法的制定主體造成以下問題：一是立項審查階段的缺失，造成規章制度偏離實際；二是制定過程中，缺乏必要的專業法律人員的參與，缺少法律人員的專業意見，規章制度中涉及的法律問題的正確性得不到保障；三是制定主體局限于相應部門，沒有教職工代表和學生代表的參與，規章制度無法代表學校最廣大群體的利益；四是規章制度制定過程中容易受到相關部門人員和校領導個人意志的影響，規章制度的效果難以得到保障。

（二）內容不合法。高校規章制度是由法律法規授權、內容和制定程序必須遵守國家法律法規的規定。高校規章制度部分內容缺乏法律依據，不少學校為了提高管理效率，維護學校的教學秩序，制定非常嚴厲的懲戒措施，通過剝奪學生的受教育權達到警示學生遵守學校規章制度的目的。有些學校還根據學生不同程度的違規行為制定了各種處罰，如罰款、沒收學生合法擁有的個人物品等。這種規章制度剝奪或限制了學生基本的權利，增加了學生的義務，這些規定都違反了法律保留原則，屬于越權制定。高校規章制度在其性質上來講屬于教育法規的具體化，其內容根源于我國《教育法》等相關法律法規，高校規范應該是教育法律法規的體現。目前，高校規章制度中的部分內容脫離教育法律法規，甚至與其相違背，這本身就是違法行為[1]。另外，根據我國《行政法規制定程序條例》第五條規定：“行政法規應當備而不繁，邏輯嚴密，條文準確、具體，用語準確、簡潔，具有可操作性。”高校規章制度是行政法規的延伸，其內容也應當具備條文簡潔、思路清晰、用語準確的特點，且符合學校長期規劃，目前的高校規章內容繁瑣、邏輯混亂，且僅著眼于當下，與《行政法規制定程序條例》相悖，這也從側面反映了規章制度內容不合法。

（三）疏于調查研究，制定內容違背法律宗旨。雖然，目前高校普遍建立了較為完善的規章制度體系，并且在日常管理之中嚴格執行規章制度的要求，做到有“法”可依，但很多規章制度的建設并非因學校長遠的規劃和制定者的前瞻性意識制定的，很多規章制度的制定是因“應急”或上級評估考核而生，甚至很多規章制度的存在嚴格限制了學生的日常生活以及學習。在這種情況下規章制度的制定者往往追求制定的數量和速度，而忽略了對依法治校、依法治教根本宗旨以及學校辦學理念、性質、任務目標等的研究，對學校定位失準，對學生的學習生活了解不深入，加上調研起草不完善，師生參與程度較低、沒有達成廣泛的民意，沒有充分掌握實際情況下，盲目的制定規章制度不僅僅不能真正了解師生的心聲，更在一定程度上遏制了學校的長遠發展，違背了教育法律的宗旨。因此，制定的規章制度內容僵化與規章制度的制定與高校自身實際情況不符，與社會發展趨勢脫節，變成了形式意義大于實質意義的“面子工程”，牢牢限制了學校的現代化發展，學生的個性發展以及制度的民主化發展。

（四）缺乏必要的監督反饋機制。高校規章制度在制定完畢之后需要經過試運行階段，試運行期間配合有效的監督反饋機制，能讓問題充分暴露，方便制定主體作出有針對性的完善。高校規章制度，由于其制定程序的過分簡化和制定主體的局限，規章制度草案中存在許多問題，這些問題在制定過程中得不到解決，就進入正式的運行階段，在運行階段暴露出來會影響正常的教學秩序，給學校的運行帶來不必要的影響。在規章制度的制定完畢后，在校內進行一段時間內的試運行，可以提前將問題暴露出來，由于試運行所涉及的時間和范圍相較于正式運行階段要小很多，所以問題暴露出來后造成的影響也會在可控范圍內，此時作出有針對性的完善，可以減少在正式運行過程中的問題。目前，高校規章制度制定完畢之后，直接頒布實施，缺乏相應的監督反饋機制，運行期間的問題得不到及時發現，發現后不能得到有效的反饋，致使問題日益積累，規章制度的執行就會受阻，規章得不到執行，無異于一紙空文[2]。

（五）校內權利救濟機制不健全。國家為了提高高校的教育質量，創造良好而自由的學術氛圍而賦予了高校高度的自主管理權。高校通過大學章程和具體的規章制度實現辦學目標。特別是在依法治校提出以后，高校普遍形成了龐大的規章制度體系。規章制度也在一定程度上得到了較好的實施。但由于規章制度的內容瑕疵，在實施過程中，師生權益受到侵害的情況時有發生。近年來有許多類似案件在社會上引起了關注。除了因為司法程序中對案件只進行程序性審查造成的不良后果外，更主要的原因是高校制定規章制度時忽略了對相對人的權利救濟。一般規定的師生責任與義務相對較多，忽略了對申訴權和申訴程序的規定。在師生合法權益受到侵害時，在校內沒有申辯的機會，缺乏有效的救濟途徑，只好求助司法機關[3]。

二、提高規章制度制定和執行質量的建議

（一）制定主體、制定程序要合法。高校規章制度作為學校依據法律法規的規定和法律的授權范圍內制定的管理規范，是我國教育法律體系的延伸和補充，也是其可執行的重要體現。應體現的是學校意志，因此制定主體應該是學校，而不是任何下屬的職能部門。由具體職能部門主持制定的過程中，一定要嚴格按照正當程序充分發揚民主，應有師生參與，廣泛聽取意見，摒棄片面追求速度與數量，走捷徑、隨意簡化制定和修改流程的思想，進一步完善立項、審查等流程。參與制定人員應有校領導和相關部門職能人員，制定和修改原則上應由教代會審議，要經過投票決定，避免以個人意志或少數管理者的意志代替學校意志。高校的各項規章制度應有具體的職能部門按照要求，經過調研、論證、意見反饋等過程后形成，最終由領導層集體討論決定，制定出制度試行稿經全體教師評議后生效，形成學校制度。同時，在制定過程中也要注意各個環節都要做到公平、公正、依法公開，以此實現權力制約和權益保障。為了保障程序的合法，需要進行嚴格的合法性審查，從源頭上杜絕制定程序上的隨意性。

（二）重視合法性審查，確保內容合法。由于國家的授權，高校擁有高度的辦學自主權，高校規章制度屬于國家法律的從屬性法源，具有和法律類似的強制力和約束力，也因此具有法律可訴性。但是在實踐過程中，往往出現依據規章制度進行管理時，在造成的侵害師生權益事件進入司法程序之后，司法機關很難進行實質性的審查，普遍只進行程序審查的案件，造成師生權益得不到足夠的保障，甚至引起不良的社會影響。規章制度起草者應深入研究上位法，確保在法律法規授權范圍內制定，避免制定與國家法律法規相沖突的規定。在制定過程中，應注意法律專業人員對起草內容進行合法性審查，一是審查權利義務內容，注意體現公平正義的法律精神，確保既能保障學校權益又能保障師生權益。二要注重條款間的邏輯結構，確保不同部門制定的規章制度以及不同條款之間的邏輯關系清晰，避免規定的重復或沖突。三要審查條款的文字表達，務必做到表述準確、全面，體現法律的嚴謹性。四要確保不與上位法沖突，不隨意擴大高校的辦學自主權或違反法律保留原則。學校的規章制度必須遵循合法、合情、合理原則，需要符合法律規定，同時要兼顧學生的合法權益，不能無限擴大乃至超過法律的范疇。因此要確保依法治校的順利實現，對規章制度的合法性審查必不可少。

（三）充分調查研究，確保內容的合理性和正當性。規章制度是學校實現教育教學目標的具體指引和路徑。主持制定規章制度必須全面了解學校的辦學理念、性質、任務目標，對學校有清晰的定位，從規章制度最根本和核心的作用出發，結合充分深入的調查，了解師生需求與學校辦學條件與現狀，在此基礎上著手起草內容，使規章制度具有內在的可執行性。我國法律之所以賦予高校自主辦學權是基于高校的專業性和特殊性，因此高校的規章制度是在章程基礎上為了更大程度上發揮高校的辦學主動性而制定的。因此規章制度要在符合上位法的基礎上充分體現高校的自主性，這就要求高校要從自身實際出發，在充分調查研究的基礎上，制定出符合自身特點的規章制度。為了確保內容的合理性和正當性，規章制度制定必須基于本校實際情況因地制宜地制定符合本校實際發展情況的特色制度，而不是想當然地照搬照抄或背離制定宗旨而使規章制度因為失去正當性而無法執行或流于形式。

（四）建立必要的監督反饋機制。一部“良法”的價值在于實施，而前提是建立完善的事前、事中和事后監督機制。規章制度作為我國法律特別是教育法體系的延伸和細化，良好的規章體系是前提，但實施和收獲良好的效果才是目的。前面提到的內容、制定主體和制定程序的合法性審查基本屬于事前監督，而實施過程中的監督和實施效果的監督同樣重要，因此高校有必要建立其專門的規章制度實施監督反饋機制。科學、合理地設置監督機構，確保監督主體的獨立性，完善監督機構的工作流程，確保對規章制度的實施過程及法律效果給予及時、準確的監督與反饋，從而確保規章制度的制定和實施符合法律規定，體現法律精神，在實施過程中不斷地提高全校師生的法律意識，最終實現依法治校[4]。

（五）建立健全高校內部合法權利救濟機制。“無救濟即無權利”，無論是法律還是高校的規章制度，不論規定了多少相對人的權利，如果沒有規定權利無法實現的救濟途徑，都會流于形式而失去真正的價值。盡管新的《普通高等學校學生管理規定》對學生申訴制度的主體、范圍、實現、管轄都作出了規定，但還存在范圍不明確、程序模糊的問題。《高等教育法》雖然規定了教師權利，但完全沒有提到如何救濟的問題，而《關于加強依法治校的若干意見》雖然要求建立校內教師申訴渠道，依法公平公正解決教師與學校的爭議，維護教師合法權益，但很多高校雖然成立了申訴委員會，但沒有完善的工作制度，很多只是流于形式。要想切實保障教師的申訴權，應該在申訴機制中引入聽證制度，以保證申訴過程公開透明，申訴結果公正合理，從而確保師生合法權益得到維護。