對完善“府院聯(lián)動”推動破產(chǎn)案件進展的思考

薛曉莉

中共丹陽市委黨校，江蘇 鎮(zhèn)江 212300

一、破產(chǎn)案件研究背景

黨的十九屆四中全會明確要求健全破產(chǎn)制度、強化依法破產(chǎn)觀念，加快“僵尸企業(yè)”退出，化解過剩產(chǎn)能，促進市場出清，優(yōu)化資源要素配置，激發(fā)市場活力，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。各地營商環(huán)境考核評價中，也均把“辦理破產(chǎn)”列入評價指標(biāo)體系。破產(chǎn)案件不僅涉及企業(yè)、債權(quán)人、債務(wù)人的各類關(guān)系，還與工商、稅務(wù)、勞動、建設(shè)、土地等行政管理部門之間互相交錯，法律關(guān)系非常復(fù)雜。因此不能僅依靠法院，而需要政府與法院形成強有力的“府院聯(lián)動”來共同推動破產(chǎn)程序的有效進展，這就要求我們要有配套的高水平的理論設(shè)計。完善的破產(chǎn)制度有利于改善法制環(huán)境、營商環(huán)境，推進結(jié)構(gòu)性改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。近年破產(chǎn)案件原因大致為：一部分破產(chǎn)企業(yè)不是因企業(yè)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或經(jīng)營問題，而是因金融風(fēng)險對制造業(yè)的沖擊，比如因近年的擔(dān)保圈問題、企業(yè)貸款杠桿率高等導(dǎo)致面臨破產(chǎn)風(fēng)險；另一部分破產(chǎn)企業(yè)由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級不夠，企業(yè)自身經(jīng)營不善、管理落后、市場競爭力不強，而被市場淘汰。可以具體分析，區(qū)分適用不同的破產(chǎn)處置方式。

二、推動破產(chǎn)程序的舉措成效和瓶頸制約

（一）推動破產(chǎn)程序的舉措成效

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革持續(xù)深化，企業(yè)破產(chǎn)情況由“冷”變“熱”，2017年以來，破產(chǎn)案件數(shù)量大幅度上升。

1．法院大力保障破產(chǎn)案件依法審判，提高破產(chǎn)司法保障能力

法院完善破產(chǎn)審判體制、創(chuàng)新工作機制，探索建立“制度化管理、市場化運行、聯(lián)動化處置”破產(chǎn)審判新模式，充分釋放破產(chǎn)制度市場救治和退出的司法效能；制定清案方案結(jié)清大量未結(jié)案件；加大破產(chǎn)法律業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，培養(yǎng)破產(chǎn)專業(yè)審判人才和破產(chǎn)專業(yè)法官隊伍。

2．破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中內(nèi)外雙向提升依法履職能力

嚴格破產(chǎn)案件管理人準(zhǔn)入門檻，健全管理人內(nèi)部制度，落實管理人分級管理和考核評價，強化履職監(jiān)督，加快管理人依法履職的職業(yè)化建設(shè)。管理人協(xié)會定期召開聯(lián)席會議，加強行業(yè)自律管理，提升管理人團隊的業(yè)務(wù)水平。

3．政府行政管理與法院司法行為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，“府院聯(lián)動”取得積極成效

（1）建立并完善府院協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。為切實發(fā)揮政府在企業(yè)破產(chǎn)程序中的作用，把破產(chǎn)案件納入政府處置平臺并完善破產(chǎn)制度的配套政策。例如，Z市自2019年建立了企業(yè)破產(chǎn)處置協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，政府出臺一系列文件：《關(guān)于建立企業(yè)破產(chǎn)處置協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的通知》《關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)處置涉稅問題處理的實施意見的通知》等。政府多次牽頭召開協(xié)商會，有效解決了各案件中遇到的稅務(wù)、職工待遇、信訪等具體問題，推動了破產(chǎn)案件的審理進程。目前，府院聯(lián)動機制形成了由政府主導(dǎo)風(fēng)險管控與事務(wù)協(xié)調(diào)、法院主導(dǎo)司法程序的一體化處理模式，解決維護穩(wěn)定、職工安置、重大資產(chǎn)處置、招商引資、政策優(yōu)惠等破產(chǎn)處置難題，為順利推動破產(chǎn)案件的審理注入新的機制。2018年以來，Z市新受理破產(chǎn)案件239件，其中166件已結(jié)案，化解破產(chǎn)企業(yè)債務(wù)151億元，妥善安置職工一萬余人，盤活土地廠房面積350萬平方米。通過資產(chǎn)重組、破產(chǎn)重整、和解，幫助相當(dāng)一部分企業(yè)走出困境。府院聯(lián)動機制發(fā)揮著不可小覷的作用。可以說，每一個成功的破產(chǎn)案件背后都離不開黨委、政府的支持、配合。

（2）創(chuàng)新破產(chǎn)財產(chǎn)處置招商對接機制。創(chuàng)設(shè)“破產(chǎn)資產(chǎn)池”，實行以“破”招商，變廢為寶，優(yōu)化資源利用。2019年10月Z市中院在全國率先推動建立破產(chǎn)資產(chǎn)與招商對接的破產(chǎn)財產(chǎn)處置機制，2020年2月發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)設(shè)“破產(chǎn)資產(chǎn)池”推動資源優(yōu)化利用的實施意見》，創(chuàng)設(shè)“破產(chǎn)資產(chǎn)總池”和“優(yōu)質(zhì)破產(chǎn)資產(chǎn)池”，充分利用政府招商引資平臺，引導(dǎo)外來資本參與總體變現(xiàn)，盤活存量資產(chǎn)。2020年12月首期規(guī)模約35億元的“優(yōu)質(zhì)破產(chǎn)資產(chǎn)池”已建立，待盤活土地2430畝、廠房面積58萬平方米。目前，該“破產(chǎn)資產(chǎn)池”運行效果初步顯現(xiàn)，通過“破產(chǎn)資產(chǎn)池”推介，成功吸引外來資本，既加快了破產(chǎn)財產(chǎn)的變價效率，又及時盤活了存量資產(chǎn)。建立“政府主導(dǎo)風(fēng)險管控與事務(wù)協(xié)調(diào)、法院主導(dǎo)司法程序”一體化處理模式，加快“僵尸企業(yè)”出清，優(yōu)化生產(chǎn)要素配置。

（二）推動破產(chǎn)程序過程中遇到的瓶頸制約

在取得良好成效的同時一系列問題也浮出水面。破產(chǎn)審理周期長是制約破產(chǎn)案件的一個重要瓶頸，其主要原因是資產(chǎn)清收和資產(chǎn)處置困難。目前破產(chǎn)清算案件中，資產(chǎn)處置占整體破產(chǎn)清算耗時的75%，如果僅靠管理人單打獨斗，清收過程中管理人盡職調(diào)查渠道不暢通，沒有健全的破產(chǎn)財產(chǎn)處置平臺，那么將很難高效推進破產(chǎn)進程。此外，現(xiàn)實中還存在“應(yīng)破未破”情況，由于破產(chǎn)清償比例低，債權(quán)人對破產(chǎn)沒有積極性，目前破產(chǎn)案件中普通債權(quán)的分配比例在5%以下，少部分案件中企業(yè)由于特殊情況已“無產(chǎn)可破”。

三、對實施“三級聯(lián)動”，助推破產(chǎn)案件進程的思考

（一）從法院角度，確保破產(chǎn)審判隊伍的專業(yè)性和穩(wěn)定性

組建專業(yè)化破產(chǎn)審判合議庭或?qū)徟袌F隊，著力培養(yǎng)專業(yè)破產(chǎn)審判法官，完善考核機制，建立破產(chǎn)疑難問題研討機制。同時要努力讓全體法官都熟悉破產(chǎn)法，掌握破產(chǎn)法的理念與原則。破產(chǎn)案件特別是與之相關(guān)的延伸案件，從立案審理到執(zhí)行需要全體法官都能熟悉破產(chǎn)法律的相關(guān)規(guī)定。

（二）從破產(chǎn)管理人角度，盡快建立一支與破產(chǎn)業(yè)務(wù)的復(fù)雜程度相適應(yīng)的管理人隊伍

現(xiàn)階段部分破產(chǎn)案件中，由于能力有限，管理人往往只能“就賬審查”，造成清產(chǎn)核資不徹底。要真正做到清產(chǎn)核資是最大程度保護債權(quán)人利益和維護社會公平正義的第一步。管理人盡調(diào)過程中遇到違法情況要盡量爭取公檢法支持，通過穿透方式徹底查清破產(chǎn)企業(yè)的隱匿資產(chǎn)。

（三）從政府角度，完善府院聯(lián)動，形成長效機制

1．政府各相關(guān)部門要明確府院聯(lián)動機制對優(yōu)化營商環(huán)境的意義

破產(chǎn)程序出清僵尸企業(yè)的同時，還要解決與破產(chǎn)相關(guān)的社會衍生問題，甚至包括通過重整程序挽救仍有價值的困境企業(yè)。要認識到企業(yè)退出的過程就是資源重新配置的過程，就是可以招商引資的過程；企業(yè)破產(chǎn)處置協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的建立，將對優(yōu)化營商環(huán)境具有重要意義，這項工作要堅持政府牽頭、部門聯(lián)動、法院主導(dǎo)、屬地管理原則，把政府的職能資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推進破產(chǎn)審判的動力。

2．完善府院聯(lián)動，平衡司法權(quán)與行政權(quán)，明晰管理人參與權(quán)

法院在處理破產(chǎn)案件上積極爭取政府支持，建立府院聯(lián)動機制，是有利于推動破產(chǎn)進程的。整個過程中起主導(dǎo)的執(zhí)法主體是法院，而不是行政機關(guān)。府院聯(lián)動機制是伴隨著破產(chǎn)法市場化逐步生成的，其中蘊含著司法權(quán)與行政權(quán)在破產(chǎn)案件處置中的權(quán)力博弈，但不同于特定破產(chǎn)政策時期以行政權(quán)取代司法權(quán)的失衡做法，因此必須明確破產(chǎn)處置中行政權(quán)適度介入的邊界與方式[1]。當(dāng)然，在目前確立政府行政權(quán)參與司法程序是解決破產(chǎn)法外部性問題的良好手段，也符合政府積極作為的行政法原則。但要約束政府在破產(chǎn)處置中的權(quán)力邊界與法律責(zé)任，要防止行政機關(guān)過度主導(dǎo)，政府要“有所為有所不為”。

解決好行政權(quán)在府院聯(lián)動過程中的邊界定位，就是處理好政府指導(dǎo)和司法獨立的界限。行政權(quán)的協(xié)調(diào)配合是以不干涉司法獨立為底線的。司法權(quán)的行使是以維護訴求主體利益為基礎(chǔ)，其目的是實現(xiàn)當(dāng)事人的權(quán)利及公平價值；而對行政權(quán)來說，其目的是維護社會的安全秩序與普遍的社會福利與公共安全。二者在價值追求和目的上的不同會導(dǎo)致在判斷相同狀態(tài)時的屬性差異。于是二者就有著不同的利益訴求，法院行使司法權(quán)并通過破產(chǎn)程序公平處置資產(chǎn)，而行政機關(guān)要考慮破產(chǎn)程序的穩(wěn)定推進以及之后對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和就業(yè)情況的積極影響，這決定了政府行使行政權(quán)會對不同的主體區(qū)別對待。聯(lián)動過程中行政權(quán)不能過度干預(yù)到司法獨立性，把握好政策與法律的界限，關(guān)系到在破產(chǎn)案件處置過程中在最大程度上實現(xiàn)法律效果和社會效果[2]。

此外，就現(xiàn)有府院聯(lián)動機制的運行來看，不能僅強調(diào)政府與法院在破產(chǎn)處置中的職責(zé)，無視破產(chǎn)管理人這一主體的存在。破產(chǎn)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須由法院、政府、管理人協(xié)調(diào)完成，離開哪一方，破產(chǎn)程序都無法順利完成。因此，應(yīng)當(dāng)將破產(chǎn)管理人納入府院聯(lián)動機制之中，一方面賦予破產(chǎn)管理人請求召開不定期聯(lián)席會議的權(quán)利。如何認定啟動標(biāo)準(zhǔn)，也屬于府院聯(lián)動中行政權(quán)的邊界問題。只有當(dāng)破產(chǎn)處置過程中出現(xiàn)的問題不屬于法院能解決或法律能判斷的范疇時，才需要政府的協(xié)調(diào)支持來予以解決。這一判斷標(biāo)準(zhǔn)僅僅是從反向排除角度作出的解釋，具體到不同的破產(chǎn)處置案件時，判斷標(biāo)準(zhǔn)則需要綜合考慮[3]。另一方面，破產(chǎn)管理人可就不利于推進破產(chǎn)案件的情況向主管部門反映，譬如政府部門工作人員或法官推諉職責(zé)、不當(dāng)干預(yù)破產(chǎn)案件等。畢竟，破產(chǎn)管理人才是管理破產(chǎn)事務(wù)的專門主體，深知其中存在的癥結(jié)與障礙。

綜上，落實地方政府及各部門在府院聯(lián)動中的職責(zé)，需要健全監(jiān)督與法律責(zé)任框架。從法治發(fā)展角度來看，讓法律的歸法律，行政的歸行政，是明晰司法權(quán)與行政權(quán)在破產(chǎn)領(lǐng)域邊界的基本考量。

3．實質(zhì)推進府院聯(lián)動“落地生根”，建立常態(tài)化工作機制

作為司法實踐“倒逼”的產(chǎn)物，府院聯(lián)動機制已初見成效。但要注意避免以下不利因素導(dǎo)致府院聯(lián)動在實踐中難推進：第一，破產(chǎn)法司法實踐過程中涉及復(fù)雜的利益集團博弈。第二，文件指引不明確，以破產(chǎn)稅務(wù)工作為例，破產(chǎn)處置實務(wù)中，稅務(wù)機關(guān)因政策不明，無法可依、無先例可循或無明晰的操作指引而不敢擅自處理，故而拒絕或暫緩配合管理人開展破產(chǎn)稅務(wù)工作。第三，現(xiàn)階段府院聯(lián)動機制更多的是針對破產(chǎn)處置中突發(fā)矛盾的應(yīng)急協(xié)調(diào)解決，而防范措施較少。第四，由于破產(chǎn)事務(wù)大多為各行政部門原有工作之外的衍生性工作，具體執(zhí)行人員對破產(chǎn)處置工作不夠?qū)I(yè)。所以，應(yīng)明晰所涉相關(guān)政府部門的法律責(zé)任，規(guī)制政府參與部門的不作為或其工作人員的失職濫權(quán)行為。

現(xiàn)有府院聯(lián)動的工作方式多為常態(tài)化領(lǐng)導(dǎo)小組總體領(lǐng)導(dǎo)下定期召開的聯(lián)席會議。建議可采用個案重點協(xié)調(diào)和出臺文件規(guī)范一般問題，建立工作例會制度和應(yīng)急協(xié)調(diào)機制。要形成風(fēng)險預(yù)警、溝通協(xié)調(diào)、資金保障機制的有效銜接，不僅是“個案聯(lián)動”，而是要實現(xiàn)整個層面上的聯(lián)動機制。建議可設(shè)立處理破產(chǎn)衍生問題的專門行政管理機構(gòu)作為府院聯(lián)動機制的載體，也就是將破產(chǎn)司法中的行政管理監(jiān)督職責(zé)分離出來，以區(qū)分破產(chǎn)案件中法院的司法裁判職責(zé)與行政管理職責(zé)。可考慮借鑒深圳破產(chǎn)事務(wù)管理署的做法，成立管理破產(chǎn)案件的公共服務(wù)機構(gòu)，例如在司法局等行政主管機關(guān)下設(shè)類似的獨立法人機構(gòu)，承擔(dān)破產(chǎn)事務(wù)的管理工作。

完善的府院聯(lián)動應(yīng)當(dāng)是政府牽頭、法院支撐、部門聯(lián)動、兩級協(xié)調(diào)招商，為管理人創(chuàng)造順利推進破產(chǎn)程序的環(huán)境，遵循終局、治理、聯(lián)動思維，對破產(chǎn)處置中不斷出現(xiàn)的社會共性問題探索出規(guī)范性操作路徑，依法依規(guī)、制度化、常態(tài)化地推進破產(chǎn)案件的進展。

4．創(chuàng)新路徑方法，探索增強在破產(chǎn)重整方面的實施效能

按照中央“盡可能多兼并重組，少破產(chǎn)清算”的要求，分類施策，實現(xiàn)資源重新配置，促進企業(yè)再生。破產(chǎn)重整相比單一化利益保護的破產(chǎn)清算，其考量多元化利益的平衡性[4]。破產(chǎn)企業(yè)在重整過程中得到市場投資是企業(yè)再生并創(chuàng)造企業(yè)價值的前提，企業(yè)再生從而實現(xiàn)企業(yè)資產(chǎn)最大化、保護投資者和債權(quán)人利益[5]。實踐中，市場化招募投資人有兩種模式：一是破產(chǎn)企業(yè)自行招募或原股東自行投資的方式；二是管理人通過公開渠道招募和政府通過招商引資的方式。但這兩種模式都存在各自的弊端：第一種模式下，債權(quán)人對破產(chǎn)企業(yè)已產(chǎn)生不信任，對其尋找的投資人容易產(chǎn)生抵觸情緒，而且由于債務(wù)人自身能力的問題，可能存在招募信息不對稱的情況；第二種模式下，政府的主要利益關(guān)注點在于企業(yè)就業(yè)和企業(yè)發(fā)展的稅收方面，對債權(quán)人利益關(guān)注較少，可能產(chǎn)生債權(quán)人懷疑政府內(nèi)定投資人損害其利益的疑慮，導(dǎo)致無法確定投資人的窘境。而如果由政府和法院聯(lián)合推進破產(chǎn)重整程序，將會取得良好效果[6]。

（四）進一步增強市場主體破產(chǎn)法治意識

加大《企業(yè)破產(chǎn)法》貫徹實施的宣傳力度，通過組織專家宣講、投放公益廣告、舉辦知識競賽、開展“崇法維信”行動等，積極普及破產(chǎn)法治觀念，通過宣介破產(chǎn)典型案例、開展破產(chǎn)法治大講堂、組織專業(yè)律師上門服務(wù)等方式，增強市場主體學(xué)法用法能力。

四、總結(jié)

在破產(chǎn)法市場化、法治化的實施進程中，要實現(xiàn)良好的政治效果、法律效果、社會效果統(tǒng)一的“復(fù)合正義”，需要多方的共同努力，其中最重要的方式是完善的“府院聯(lián)動”，即以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向，由司法主導(dǎo)、行政聯(lián)動，且貫穿整個破產(chǎn)處置過程，進而推動破產(chǎn)案件進展，這有利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、理性健康發(fā)展。