村莊集體經濟發展與基層社會治理共同體重構

馬超峰 ,肖 龍

(1.南京林業大學 人文學院,江蘇 南京 210037;2.南京大學 政府管理學院,江蘇 南京 210023)

一、問題提出

改革開放以來,家庭聯產承包責任制的推行以及農村市場化改革的深入,在極大調動農民生產積極性的同時,集體經濟概念也日趨淡化。在少數地方,由于承包太“徹底”,使村“兩委”沒有了收入來源,導致村“兩委”特別是村黨組織想為民辦事卻“力不從心”。隨著基層社會治理重心的不斷下移,村莊需要承擔的公共服務功能日益增多,但村莊能夠調配的集體資源卻十分不足。基層治理中集體資源的缺乏,日益成為影響村莊經濟發展與社會治理的重要原因。村莊不僅在資源結構上出現了“空心化”,而且在治理過程中出現了“離心化”。因此發展壯大集體經濟不僅能夠帶動村莊經濟發展,提升基層社會經濟活力,還能推進村莊社會治理變革,增強基層社會治理的凝聚力。

已有集體經濟的討論主要集中于兩個方面:一是以地權為核心,探討村莊集體經濟發展中的體制機制建構問題,即在“土地集體所有、家庭聯產承包、統分結合”這一基本前提之下,分析集體產權的有效建構,重新認識村莊內的資源要素,并利用“多層次賦權鏈條”[1]實現對村莊集體經濟的再造。二是以治理為核心,探討集體經濟在治理中的功能重塑,強調集體經濟不是一個簡單的經濟發展議題。它是一種文化秩序和編碼,需要去解碼分析其內在意涵[2],通過“再組織化”重構已經式微的村社共同體[3],并利用非市場型的產權建構,回應“村集體屬于誰”的產權難題[4]。從產權視角討論資源整合,目的在于再造經濟;而從治理視角討論關系整合,目的在于再造集體。上述視角雖各有側重,但正是經濟與集體的雙重疊加,構成了集體經濟發展的有效路徑。如果只重視集體而忽視經濟,則容易出現“有集體而少經濟”的發展困境;如果只重視經濟而忽視集體,則容易導致“有經濟而少集體”的治理困境。因此,集體經濟的發展之策,需要探討集體與經濟之間的關系,進而討論發展與治理之間的協同,分析集體經濟與治理模式之間的匹配性,以及集體經濟嵌入基層社會治理共同體的過程。

二、村莊集體經濟發展中的治理要素重構

查爾斯·蒂利曾言:“過去的社會關系及其殘余,不管是物質的、意識形態的還是其他的,都會對現今的社會關系產生約束”[5]。因而,了解集體經濟形成的歷史之源,有助于理解當下集體經濟發展的現實困境。中國農村集體經濟是在社會主義道路與趕超戰略選擇的雙重背景下開始探索的[6]。在此過程中,社會主義道路塑造了集體經濟發展的合法性內核,而國家發展戰略的選擇則影響了集體經濟的發展模式?？梢哉f,合法性內核影響著集體經濟的發展方向,而戰略模式的選擇與轉換,則影響了集體經濟的發展路徑。與集體經濟發展相伴,村莊內的治理單元、治理內容與治理秩序也隨之發生轉變,基層社會中的治理要素也得到了重構。

(一)村莊集體經濟發展的初始條件

再造傳統社會是現代國家建設起步的首要任務,經濟結構則是改變傳統社會的重要抓手。集體經濟作為再造傳統社會的關鍵一步,一方面是基層主動回應國家建設的合法性訴求,即社會主義道路選擇下,農村經濟發展的集體化選擇;另一方面則是基層適應國家趕超戰略的積極響應,即重工業優先發展下的農工體系,需要農村以集體的形式納入國民經濟體系。雙重合力之下,發展集體經濟成為國家建設與村莊變革的重要突破口。

1.社會主義道路是村莊集體經濟發展的合法性基礎。1953 年社會主義總路線提出以后,集體經濟被賦予了新的使命,“能夠更有效地與農村中的資本主義活動和貧富分化的現象作斗爭”,是實現共同富裕和普遍繁榮的重要途徑。而這一愿景早在黨的七屆二中全會時就已經指出:“沒有合作社經濟,我們就不可能領導勞動人民的個體經濟逐步地走向集體化,就不可能由新民主主義社會發展到將來的社會主義社會”。發展集體經濟成為實現社會主義道路的重要步驟,并為村莊經濟探索提供了強大的合法性基礎。隨后,村莊集體經濟經歷了臨時互助組、常年互助組、初級農業生產合作社、高級農業生產合作社與人民公社等不同形式的探索。近30 年的體制運行和意識形態固化,使得“土地集體所有、集體共同勞動、按勞分配”成為表達集體經濟的經典范式,也是之后集體經濟再造的重要遺產。艱難的探索與曲折的實踐,為社會主義國家建設起步提供了堅實的基礎,也為之后改革提供了寶貴經驗。

2.趕超戰略實施是集體經濟發展路徑選擇的重要依據。集體經濟發展既有強大的合法性基礎,也有社會主義國家建設之初的現實考量。在家族主義與宗族主義蔭庇之下,“一盤散沙”的傳統社會,實施趕超戰略異常艱難。正如巴林頓·摩爾所言:作為中國鄉村社會基本細胞的中國村落,對比印度、日本和歐洲許多地方的村落,很明顯缺乏統一性。同村的人們很少有機會共同參與到旨在促成習慣和團結氣氛的活動中去。中國村落更像是一個幾戶農家的聚集地,而不是一個有活力的功能共同體[7]。為成功計,政黨必須把傳統的農村組織起來[8],集體經濟正是破解生產高度分散、組織高度離散這一困境的可行之路。隨著趕超戰略的實施,集體經濟成為組織農村生產要素的可行之策。因此,村莊集體經濟發展,既是現代國家建設整合傳統社會的關鍵一步,也是農村發展嵌入國家戰略選擇的必然。

(二) 村莊集體經濟發展背景下的基層治理要素重構

村莊集體經濟發展,不僅是村莊資源要素的重組過程,也是村莊治理要素的重構過程。中國農業集體化生產的主要原因,并非農業生產自身的需要,而是國家工業化的需要[9],集體經濟在基層治理場域中的“被計劃”過程,帶動了基層治理的轉變。與市場化進程中的變遷不同,計劃的經濟過程沒有瓦解村落共同體與農戶家庭,即“獨立封閉社會邊界的社會實體”[10],而是在國家建設的規劃之下,形成中國特有的基層社會治理基礎。

1.集體經濟發展重構了基層社會治理單元。村莊集體經濟的實施,需要一個以生產作為核算單位的基層社會,它不同于傳統社會中的編戶齊民。集體經濟的建構過程,不僅是新的人口組織模式,也是新經濟核算單位的重構。從互助組到人民公社,到“三級所有、隊為基礎”的集體經濟制度框架定型,其目的是在探尋能夠獨立核算、自負盈虧的經濟單位。隊為基礎的經濟單元,是生產動員與傳統治理相互協調的結果,也最終成為基層社會治理單元建構的基礎。正是村莊集體經濟的發展,使傳統社會的治理格局有了新變化,集體經濟不僅影響了村莊經濟發展,而且重構了基層社會的基本治理單元。隨著國家力量的日益下沉,適應核算的生產單位與展開治理的行政單位得到重合,成為日后基層社會治理單元的基本框架。

2.集體經濟發展影響了基層社會治理內容。集體化時代的基層社會,集體經濟在重構基層治理單元的同時,也影響了基層社會治理內容。改革前,村莊內部治理以及村莊與外部世界聯系,基本圍繞集體經濟展開。對于內部而言,集體經濟發展是“動員-監督”問題,通過不同治理手段解決生產過程中的激勵難題,從而推動村莊集體經濟發展。對于外部而言,集體經濟發展是“交換-博弈”問題,通過不斷的互動博弈,村莊融入了基層公共服務體系之中。村莊中的治理內容,日益圍繞集體經濟而展開。在村莊內外部的治理過程中,形成了以集體經濟為主軸的治理體系,基層社會的治理內容圍繞集體經濟發展而展開。

3.集體經濟發展重塑了基層社會治理秩序。集體經濟不僅改變了基層社會治理單元與內容,而且影響了基層社會在整個治理體系中的位置,從而重塑了基層社會治理秩序。隨著集體經濟的發展,村莊在廣義上成為計劃經濟中的一部分,因而村莊治理秩序也發生了新的變化。圍繞日常生活而展開的倫理秩序,轉變為圍繞經濟生產而展開的集體秩序,集體取代了以往共同體所占據的位置,村莊中個體對秩序認同也發生了相應變化。與此同時,面對現代化國家建設的快速推進,基層社會日益形成以集體為主軸的統一秩序?！半p軌治理”下的傳統社會治理秩序,日益轉變為集體化背景下的“單軌治理”。一方面,總體性治理下的村莊通過集體經濟進一步得到有效整合;另一方面,個體所具有的農民性也在與國家的互動中,逐步吸納到治理秩序之中。

集體經濟在中國基層社會治理格局中具有舉足輕重的作用,它不僅是村莊經濟發展問題,也是村莊治理議題。正因如此,集體經濟發展影響著基層社會的治理質量。面對市場化改革的新背景,集體經濟發展有了新的影響因素,市場成為國家之外另一種可供選擇的秩序體系。與此同時,不斷成長壯大的村莊,其社區性也日益凸顯。走出計劃時代的集體經濟,在國家、市場、社區三重合力之下,形成了多樣化的實踐類型。集體經濟發展與村莊治理之間的關系,開始成為改革后村莊經濟發展的首要問題。

三、集體經濟實踐類型中的村莊治理邏輯

改革開放以來,市場化力量與基層社會力量的不斷成長,使村莊集體經濟發展有了新的機遇。村莊集體經濟發展日益受到三重力量的影響,即國家、市場與社區。對于國家而言,它是集體經濟發展的合法性來源,是引領集體經濟發展方向的關鍵因素。從強制干預到政策倡導,國家一直影響著集體經濟發展的方向與模式。對于市場而言,它是集體經濟發展的有效性手段,是影響集體經濟發展模式的激勵因素。對于社區而言,它是影響集體經濟發展的在地性條件,是提高集體經濟發展質量的黏合劑。在三重力量的相互交疊中,改革后的村莊實踐出了不同的集體經濟類型。與此同時,在不同集體經濟實踐類型中,村莊治理也發生了相應的轉變。

(一)自發型集體經濟與村莊治理的簡約邏輯

在經歷農村制度創新變革后,改革后的村莊開始慣性化地退回到傳統發展軌道。這種回歸并非一種發展的退步,而是在資源不足條件下的慣性選擇。因而,理解村莊集體經濟發展的特征,就需要分析傳統社會中的發展模式。傳統社會中的集體經濟,關鍵在于集體的界定,它受到社區性力量影響。傳統村落中的經濟運作依賴一種假設,即家戶是獨立的經濟單位,家戶之間的經濟關系原則上受市場自由運行的調整[11]。但市場的運作邏輯受到鄰里關系、家族關系的調節,正是由于這些因素的框定,形成了傳統的集體邊界。在漫長的發展過程中,宗族是社區性力量的典型代表。就本質上而言,宗族組織是一個鄉村團體,因而與村莊組織有許多共同點。宗族活動與村莊活動之間,也就具有了一定的相似度和相當的重疊性[12]。雖然不同地區的宗族力量會存在差異,但在功能上宗族都會承擔相應的社會功能,如修譜、祭祖、周濟族人、教育與自衛等。這種善行需要一定的經濟基礎,因而借助宗族這一組織形態,聚合傳統社會中的社區性力量,進而影響村莊集體經濟發展。

傳統時代的集體經濟,在社區性力量的聚合中成長,可以將其稱之為自發型集體經濟。改革開放后,雖然村莊外部的經濟社會環境發生了重大轉變,但很多村莊的集體經濟發展依然處于自發型狀態。許多中西部地區的村莊集體經發展依然依靠村莊內的社區性力量。如果村莊內社區性力量能夠得到有效凝聚,那么村莊集體經濟發展就能夠有效嵌入其中,從而提高村莊的公共服務能力。反之,如果村莊內社區性力量不能夠有效凝聚,那么村莊集體經濟發展則會懸浮于基層社會。隨著流動性的加速,村莊內的資源開始外流,社區性力量也不斷消解。村莊集體經濟成為發展的薄弱環節,既影響村莊整體發展,也影響村莊內部治理。由于國家力量介入較為薄弱,市場力量不夠成熟,通過社區性力量的聚合,形成的自發型集體經濟,往往只能在治理中采用簡約邏輯。這種村莊治理的簡約之道,既無法帶動經濟發展,也難以形成有效的公共服務。在治理重心日益下沉的現代化治理體系中,自發型集體經濟日益成為農村發展的短板。

(二)干預型集體經濟與村莊治理的動員邏輯

在改造傳統社會過程中,國家作為重要力量介入到鄉村社會,集體經濟則是國家嵌入的重要楔子。村莊既需要適應現代國家建設步伐,也需要接榫整個現代化治理體系。國家力量的介入使傳統社會得到再造,不僅改變了村莊治理單元、治理內容與治理秩序,還形成了社區性力量的重新組合。改革開放后,國家在集體經濟發展的“短暫離場”后,再次進入基層社會,開始干預部分村莊的集體經濟發展。此時,村莊集體經濟開始改變其運作過程,社區性力量圍繞集體經濟展開,并依附于國家力量之下。國家統合著市場與社區,規約著集體經濟發展的方向。在此過程中,國家既為集體經濟發展帶來了資源,也促進了集體經濟的實踐創新。

集體經濟薄弱村建設,是干預型集體經濟的典型代表。在鄉村振興戰略大背景下,各地都確立了“消除集體經濟薄弱村”時間表與具體措施。國家通過制度性力量,借助項目化實施,開始介入到村莊集體經濟發展之中。各地通過“產權改革、三資管理、產業引入、物業租借”等方式,再造了已經日趨萎縮的集體經濟。國家的進入,不僅帶來了集體經濟發展資源,也開始影響基層社會的治理,基層治理由簡約進入動員。但干預并非總是邊際報酬遞增,也會產生一定的治理成本。對市場性力量與社區性力量的牽制,往往容易形成集體經濟發展的內卷化,最終導致集體經濟發展“有形而無實”,村集體經濟收入有增長而集體經濟沒有實質性發展[13]。干預型集體經濟是村莊借助政策紅利,形成的發展機遇。如何避免對國家資源的過度依賴,成為干預型集體經濟發展的難題。

(三)市場型集體經濟與村莊治理的權變邏輯

市場作為改革之后資源配置的重要方式,它極大地激發了社會活力,村莊集體經濟也面臨重要轉折。村莊借助市場力量將已有的集體化遺產導入市場領域,帶動集體經濟新發展[14],是改革后集體經濟發展的新模式。在此實踐模式中,市場占據了國家曾經的位置,成為調節資源的重要機制。但是,市場與社區、國家之間的張力,容易在發展中肢解集體,從而“強化經濟而弱化集體”。特別是改革之初國家力量的短暫“退場”,使農村集體經濟發展變為“空殼”,村莊公共服務供給能力嚴重不足。在東部一些發達地區調研發現,借助市場力量村莊經濟得到了快速發展,但集體卻成為“富饒之地中的沙漠”。浙南的NJ 村便是一個典型案例,改革開放以來通過發展汽摩配產業,NJ 村成為遠近聞名的富裕村。中小企業的鄉村拓展模式,產業擴張往往是“模糊產權”下的集體弱化。富裕后的NJ 村,雖然村莊取得較快發展,但村莊治理卻是發展中的短板。缺少公共性資源,是村莊治理中集體行動困境的重要原因。集體經濟被精英所俘獲,公共性在富裕中缺失,成為村莊治理共同體再造的短板。

作為國家之外,集體經濟發展的重要促進因素,市場能夠為集體經濟發展帶來活力,但如何處理市場與集體之間的內在張力一直是集體經濟發展模式選擇中的難題。正如波蘭尼在批判“市場烏托邦”時指出:一種文明竟然會被一系列沒有靈魂的制度盲目毀掉,而且這些制度的唯一目的僅僅在于讓物質福利自發增長[15]。市場帶來了村莊經濟發展,但卻未能同步實現集體經濟的繁榮。集體經濟所負載的公共服務能力,日益成為村莊發展的重要約束。與市場型集體經濟相伴,村莊治理日益由簡約轉變為權變。村莊治理在“公益”與“經營”角色[16]中情境化地展開調適,這便是與之相伴的權變治理。借助集體的合法性,鄉村精英導引資源進入基層,形成對村莊的公司化開發,實現村莊集體收入的增加。與此同時,在集體的內部,通過非正式關系卻實現了個體利益的最大化。改革后的村莊發展,圍繞市場形成了“富人治村”的治理秩序,集體經濟發展卻形成了“有經濟而少集體”的困境。社區性力量日益依附市場性力量,權變性成為村莊治理中的重要特征。

(四)聯動型集體經濟與村莊治理的合作邏輯

當國家力量再次回歸基層時,不僅市場力量已經日益成熟,社區性力量在不斷實踐中也日益理性。相比國家和市場,社區概念一直是農村生活的同義詞,它是“一個建立起人文聯系的社會,包括文化、物質和政治,它是含義、參與、空間及結構的妥協”[17],社區不僅要通過社區實踐的物理場所與地方聯系在一起,也要通過根植于地方的活動與外部世界發生關聯。速水佑次郎在《發展經濟學》中也強調了社區的意義:“按社會所希望的方向協調人們的勞動分工而言,市場通過建立在自利基礎上的競爭來實現,國家在強制基礎上通過命令來實現,而社區則在協商基礎上通過合作來實現”[18]。對社區性力量的關注,成為新時代集體經濟實踐的關切點。鄉村振興戰略實施中的中國農村發展,從來不只是市場決定的,而是多重因素共同形塑的“藝術的整體”[19]。聯動型集體經濟成為當下集體經濟實踐類型的典型。

所謂聯動型集體經濟,是以基層社會治理共同體為依托,將集體經濟發展融入村莊治理能力提升過程之中,通過協調國家、市場與社區三方面的利益,整合三方面資源。借助國家倡導與政策紅利,充實集體經濟發展,實現其在基層治理中應有的位置;通過市場化的資源配置機制,提高集體經濟活力,夯實基層治理的經濟基礎;通過社區化的力量,提高集體經濟發展的在地性,從而增強社區公共服務的自身能力。位于杭州市近郊的DS 村便是聯動型集體經濟的代表,自2017 年以來,村莊借助“三資改革”,盤查村內集體資產,將村莊集體資源重新收回集體,成立了新的村莊管理機構。借助公益發展理念,將村莊集體經濟發展與村莊公共服務掛鉤,形成以“黨建引領集體經濟、公共服務帶動集體經濟、社會治理反饋集體經濟”的“治理帶動經濟”發展模式。在治理整合中帶動集體經濟發展,使“集體經濟回歸集體、集體經濟融入集體”。聯動型集體經濟發展,為基層合作治理展開提供了新的場域,提高了基層社會的協商能力。

四、結論與建議

集體經濟發展不僅要解決“怎么辦”的發展問題,還要關注“為了誰”“屬于誰”的治理問題。在集體經濟不同實踐類型中,雖然國家、市場、社區從單一維度都能促進集體經濟發展。但如何避免集體經濟發展過程中“有集體而少經濟”與“有經濟而少集體”的兩個實踐困境,就需要協調三者之間的力量。因此,集體經濟發展不僅是村莊資源優化配置的經濟問題,還是村莊實現善治的治理問題。集體經濟對村莊治理具有正向推動作用[20],而治理完善也能夠促進集體經濟發展,二者呈現相互協調關系。因此,發展壯大集體經濟不僅是經濟問題,也是基層社會治理問題。新時代集體經濟發展需要關注三個維度的效力與協調:發揮黨和國家的引領作用,提升集體經濟發展的公共性;借力市場的調適機制,保持集體經濟發展活力;強化社區的能動性,提升集體經濟發展的自主性。在基層治理有效中發展集體經濟,在集體經濟發展中促進基層社會治理共同體的再造。

(一)強化集體經濟公共性的國家引領機制

黨建引領下的治理重心下移,使國家力量重回基層治理場域,“小村莊”如何對接“大國家”,成為集體經濟發展的關鍵。國家不僅帶來了資源,也將重塑集體經濟的公共性,從而矯正“有經濟而少集體”的困境。無論是改革以后,國家在基層治理領域的短暫“退場”,還是市場在基層社會諸領域的不斷滲入,公共性缺失成為集體經濟發展與基層治理共同體再造的影響因素。由于公共性的缺失,基層社會缺少重要的團結機制,缺乏彌合原子化個體的黏合劑。集體經濟公共性的強化,能夠使個體超越狹隘的自我而關注公共生活,能夠在參與中形塑現代國家與民眾間良性相倚、互為監督的新格局[21]。而強化這一公共性的關鍵,在于國家重回基層治理場域。在發展中強化公共性,是國家助力集體經濟發展的重要內容。國家力量的介入,特別是黨在基層的重要引領,能夠使集體經濟有效嵌入基層治理共同體之中,從而形成基層治理與集體經濟發展相互促進的效果。但在國家介入的同時,還應警惕過密化的過度開發,擠壓集體經濟發展的自主性,引發干預型集體經濟弊病。如果僅僅將國家引領,轉變為集體經濟的量化考核,集體經濟依然是脫嵌基層社會的“數字化臺賬”,經濟發展但缺少公共性建設。

(二)調適集體經濟靈活性的市場借力機制

隨著市場化的推進以及國家發展戰略轉變,集體經濟開始走出計劃時代的束縛,市場逐步嵌入基層社會諸領域。通過借力市場,集體經濟形成了新發展模式,社會治理形成新的場域。市場機制在集體經濟發展中存在內在張力,借力市場機制發展集體經濟也存在一定邊界,集體經濟發展很快出現了“有經濟而少集體”的困境。如何平衡市場機制在集體經濟中的作用,既關系到集體經濟發展的方向性,也關系到集體經濟發展的靈活性。市場型集體經濟發展中的內在矛盾,在市場不斷深化中日益凸顯。村莊不僅需要再造集體經濟,也需要提升治理與市場之間的耦合。因此,借用市場的邏輯,通過產權的有效分割與組合,形成嵌套式產權結構,從而在保障個體產權的同時,重視集體產權與村社理性。改變以往市場邏輯中只重視個體產權,而忽視產權的公共領域[22],平衡個體與集體之間的關系。與此同時,在借力市場機制的過程中,需要關注在地化的集體經濟實踐,市場不僅是整合資源要素的有效方式,也是整合社會的有效手段。集體經濟發展需要有效嵌入村莊公共體再造過程,市場機制需要向下扎根于社會之中,這樣才能避免集體經濟發展脫嵌社會治理。

(三)增強集體經濟自主性的社區賦權機制

賦權社區,不僅能夠矯正集體經濟發展中“為了誰”的問題,還能解決集體經濟發展中“屬于誰”的難題。國家與市場力量不斷介入的集體經濟,需要社區性力量予以協調,從而避免干預型集體經濟與市場型集體經濟的發展弊病。社區是集體經濟發展的歸宿,通過對社區賦權能夠增強集體經濟發展的自主性,從而有利于實現和維護農民利益,進而推動農村集體經濟健康發展[23]。而對社區力量的忽視,往往使集體經濟發展脫嵌基層社會治理共同體。懸浮于基層社會之上的集體經濟,不過是“貨幣幻覺”般的集體想象。賦權社區,增強集體經濟的自主性,不僅關系到“大國家”如何對接“小村莊”,而且考驗著“小農戶”如何對接“大市場”。一方面通過建立有效的協商制度,提高社區在集體經濟發展中的決策能力,保障集體經濟發展方向;另一方面積極探索有效的分配制度,作好集體經濟發展的后半篇文章,形成集體經濟反哺社區、服務社區的良性互動機制。規制市場力量、協調國家力量、強化社區力量,從而形成“國家-市場-社區”三元互動的合作過程。