吉林省PPP 模式運行情況分析及對策建議*

鄭 策

（吉林省政府投資基金管理有限公司，吉林 長春 130022）

2014 年以來，在防范化解地方政府債務風險的大背景下，國務院及國家發改委、財政部等部委陸續制定出臺了一系列政策性文件，大力推廣政府與社會資本合作（以下簡稱“PPP”）模式。通過完善制度建設，健全政策扶持體系，有效推進了PPP 工作，助推了更多項目落地實施[1]。

1 吉林省PPP 模式運行基本情況

1.1 從項目進度看，以執行階段項目為主

從PPP 項目進展情況看，吉林省PPP 項目管理庫168 個項目中，處于采購階段項目31 個，處于準備階段項目15 個，處于執行階段項目122 個，處于移交階段項目0 個，可以看出，進入執行階段項目占比達到72.62%，這是較為合理的分布狀態，標志著大部分項目已完成了準備階段的項目方案設計，也經過采購環節，確定了社會資本方。移交階段項目數為0，是因PPP 項目一般周期都在15 年以上，而PPP 模式從2014 年推廣以來僅僅運行了7 年，目前沒有項目進入移交階段。

1.2 從項目區域分布看，呈現地區不平衡特征

目前，吉林全省PPP 項目分布呈現中部地區項目多，東部、西部項目少的特征。吉林省PPP 項目主要集中在長春、吉林、四平等中部地區，遼源、長白山管委會等地區項目很少，原因是吉林省下轄各市（州）財政實力不平衡。以長春地區為例，其擁有較大規模的財政收入和較好的財政平衡能力，同時債務負擔處于中等水平，支持PPP 發展的潛在能力明顯好于省內其他城市。長春地區城投企業的潛在主體信用質量多數位于省內中位數及以上水平，融資能力也強于其他地區的城投企業，這些都是長春地區PPP 模式發展的有利因素。

1.3 從行業分布看，呈現市政項目“獨大”局面

當前，吉林省PPP 項目已涵蓋17 個行業領域，主要集中在市政工程、生態建設和環境保護、交通運輸、城鎮綜合開發等行業。全省168 個項目，市政工程項目達到90 個，占比54%。而科技、能源、農業、文化等領域項目較少，社會保障及林業領域更是沒有項目。

1.4 從投資回報機制看，政府承擔支付責任的多

吉林省168 個項目中，可行性缺口補助項目69 個；政府付費項目88 個；使用者付費項目11 個。需政府承擔支付責任的可行性缺口補助項目和政府付費項目占項目總數的93.45%，而使用者付費項目則較少，沒有充分發揮PPP 模式的最大優勢。

1.5 從中標社會資本方類別看，國企競爭優勢明顯

目前，已確定社會資本方的PPP 項目合計123 個，其中國有性質社會資本方（包括央企、地方國企）中標項目57 個，涉及項目總投資約2552 億元；民營社會資本中標項目66 個，在數量上超過了國有社會資本方中標個數，但涉及項目總投資額僅為國有社會資本方中標項目總投資的1/5?？梢钥闯?，國企中標的項目主要為投資規模較大的項目，民企多中標一些小項目。

2 存在的主要問題

2.1 社會資本籌資能力不足，項目資本金到位難

目前很多PPP 項目雖然完成了項目采購，明確了中標社會資本方，但進入到執行階段時遇到了資本金落實不到位的難題。究其原因，一方面是由于中標聯合體內部不穩定，聯合體成員之間缺少實質性的契約約束，經常出現某一方因出資困難或延遲，導致項目資本金部分出現缺口，致使PPP 項目擱置或拖延，影響施工進度。另一方面是由于中標社會資本方出資意愿不強，存在穩賺建設利潤，盡量減少資本金投入的思想。

2.2 項目融資渠道不暢，后期融資難融資貴

PPP 項目頻頻遭遇落地難的另一個原因就是項目融資難、融資貴，這一點在民營企業表現尤為明顯。民營企業融資不具備國企一樣的優勢，導致融資難、融資成本高，造成眾多民營資本中標的PPP項目難以落地。

2.3 新入庫項目偏少

隨著一系列規范PPP 項目庫方面的政策出臺，新項目入庫標準愈發嚴格，對于超出自身財力、未建立按效付費機制，項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的項目均不予入庫。同時，財政部對政府付費項目地區的財政支出責任上限又進行了明確和統一。上述因素疊加，導致新入庫項目審批受到限制。

2.4 市縣基層專業人才較為匱乏

調研中各地普遍反映，PPP 項目專業性強，涉及工程、金融、財務、法律、商務等各領域的專業知識，專門從事PPP 業務的人員少之又少，能夠熟練掌握PPP 項目涉及各領域知識的專業人才更是寥寥無幾。PPP 專業人才匱乏必然導致兩種后果：其一，當地方政府領導對PPP 模式信心不足或意愿不強時，沒有人能夠提供專業性參考意見，以提振領導決策信心；其二，項目實施機構因專業人才和知識儲備不足、實際操作經驗欠缺，對項目的論證、社會資本方選擇、實施等關鍵流程的掌控能力不足，導致PPP 項目的管理能力偏弱。

3 發展趨勢分析

目前，PPP 行業發展雖然面臨一些困難，但從當前經濟形勢、政策導向等方面分析，未來PPP 模式發展空間巨大。

3.1 政策逐漸回暖，基建領域獲大力支持

2019 年開始，中共中央、國務院及各部委相繼出臺了一批鼓勵基建發展的政策文件，并降低了部分基礎設施項目最低資本金比例，體現了決策層對于基建領域的支持態度。2021 年是“十四五”開局之年，一些國家重大項目需要啟動。2022 年政府工作報告也明確指出推進一系列基建工程建設。目前，基建投資正從應對經濟沖擊、短期國際壓力的靈活應對工具，轉變成長期的、支撐經濟到下一個周期積極發展的長期政策工具[2]。

3.2 PPP 與基建投資高度關聯，拉動作用顯著

總體上，絕大多數PPP 項目都屬于基建投資。2014—2017 年PPP 高速發展時期，也是基建投資的爆發期，但到了2017 年11 月，針對PPP 出臺了三大監管文件，PPP 逐漸開始降溫，受其影響，基建投資開始下降。2018 年3 月—2019 年3 月，隨著一系列PPP 監管政策的出臺，PPP 投資明顯下降，基建投資也隨之下降。雖然這一段時間，專項債發行如火如荼，由2016 年4000 億元、2017 年8000 億元、2018 年首度超過1 萬億元，到2019 年的2.15 萬億元，但終究無法挑起振興基建投資的重擔。

3.3 進入理性發展階段，未來將發揮重要作用

中國PPP 的發展逐步迎來全新的理性發展新階段，PPP 相關政策出臺將更加謹慎，入庫篩選更加嚴格，項目實施更加慎重。同時，累計項目數量及投資金額將進一步穩步提高，PPP 數量及投資金額出現大幅波動的現象將不復存在。項目入庫退庫工作有條不紊地進行，入庫程序將進一步優化，入庫項目質量將越來越高[3]。

4 對策及建議

1）解放思想，加強政策導向，合理配置財政資金。轉變思想，由“補建設”向“補運營”轉變[4]。財政部下發的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中，明確規定財政資金將從“補建設”向“補運營”轉變。實際操作中，很多PPP 項目的資本金缺口通過引入基金、金融機構等財務投資人是能夠解決的，社會資本方也傾向于引入財務投資人，所以項目補助政策的重點應向“補運營”轉變。

2）加快推進PPP 立法進程，為PPP 項目規范實施提供法律保障。加快PPP 立法工作進程，明確PPP 內涵外延、職責分工、程序銜接、PPP 與其他投融資模式的邊界劃分、PPP 模式的應用范圍和評估方法、PPP 合同的性質和爭議處理的途徑、私營機構的招標方法等。鑒于《物有所值評價指引》《財政承受能力論證指引》《PPP 模式操作指南》均已失效，相關部門急需出臺新的替代文件，避免出現制度空窗期，影響實際操作[5]。

3）強化契約精神，優化營商環境。無論是社會資本方還是政府都有義務遵循市場規則，履約踐諾。要建立完善的契約制度，建設法治政府、誠信政府，讓社會資本“敢”來投資。嚴格執行全國統一的市場準入負面清單制度，規范有序加快推進PPP 項目建設，建立能進能出動態管理機制。進一步減少社會資本市場準入限制，消除在政府采購和工程招投標過程中對不同市場主體設置的各類不合理限制和壁壘。

4）充分發揮市場機制，拓寬PPP 融資渠道。資本金融資方面，對具備建設和運營能力但短期內資本金出資產生困難的社會資本方，應為其拓寬資本金融資渠道，鼓勵其他金融類企業或合格的財務投資人在合規的基礎上參與到PPP 項目中。項目融資方面，金融機構應不斷進行業務轉型與創新，開發引入中長期融資工具。鼓勵社保資金、政策性金融參與PPP 項目，緩解當前項目期限錯配、成本高等問題[6]。

5）進一步加強PPP 理念和知識的培訓力度。PPP 模式是一套涉及多學科、多領域的復雜系統，需要持續的培訓和大力的宣傳，才能將這一理念深入人心。建議省級發改、財政等主管部門牽頭組織對各級領導干部及財政系統、金融機構、咨詢機構人員進行PPP 知識專題培訓。利用廣播電視、政府網站、報刊雜志等媒體開設“PPP 專欄”，加大宣傳力度，多方位介紹PPP 知識，定期梳理總結省內外PPP 工作推進先進經驗和PPP 項目典型案例，推進PPP 工作健康發展。