競爭政策實施的國際對標維度

文/周潔茜

關鍵詞競爭政策

條款點擊競爭政策是國家為保護和促進市場競爭而實施的一項基本經(jīng)濟政策。競爭政策存在廣義和狹義之分：廣義的競爭政策為“以市場為導向，重視維護、修復，弘揚市場機制，促進或優(yōu)化競爭的政策”，包括各項與競爭相關的所有法律、法規(guī)、政策等規(guī)范性文件；狹義的競爭政策專指《反壟斷法》及其配套法律、法規(guī)。

實施競爭政策的目的是提升資源配置效率，實現(xiàn)社會福利最大化。本文將競爭政策限定為以《反壟斷法》為核心的競爭法律制度體系。為了長期、有效地推進競爭政策實施，反壟斷執(zhí)法機構在提升自身能力建設的同時，也可對標國際上相應的經(jīng)驗和做法，找準對標的方法和維度。

一、我國競爭政策實施現(xiàn)狀

1.反壟斷立法工作

我國《反壟斷法》于2008 年8 月1 日施行。2022 年6 月24 日，第十三屆全國人大常委會第三十五次會議通過修改《反壟斷法》的決定，自2022 年8 月1 日起施行。

自《反壟斷法》生效以來，我國共出臺了34部執(zhí)法細則，目前現(xiàn)行有效的為21 部。這些執(zhí)法細則大致可以分為三類：實體條文的執(zhí)法解釋、程序性執(zhí)法工作的細化、具體行業(yè)的反壟斷執(zhí)法細則。近年來，我國反壟斷執(zhí)法細則的制定數(shù)量持續(xù)攀升，在制定反壟斷合規(guī)指南方面，已走在了世界前列。

2.反壟斷執(zhí)法工作

我國反壟斷執(zhí)法機構在《反壟斷法》頒布后積極推動競爭政策在行政執(zhí)法層面的落實。我國的反壟斷執(zhí)法工作可以分為三類：行政處罰、行政許可、行政建議。

①行政處罰

行政處罰主要針對壟斷協(xié)議行為與濫用市場支配地位的行為。對于這兩類壟斷行為，反壟斷執(zhí)法機構可做出立即停止違法行為、沒收違法所得、處以罰款的行政處罰決定。

② 行政許可

行政許可主要適用于經(jīng)營者集中反壟斷審查工作。對于經(jīng)營者之間的并購行為，反壟斷執(zhí)法機構可做出準予集中（包括附條件準予集中）或者禁止集中的行政決定。

③行政建議

行政建議適用于行政壟斷行為。根據(jù)我國《反壟斷法》的相關規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機構對于其他部門的行政壟斷行為可“向有關上級機關提出依法處理的建議”。

3.公平競爭審查工作

公平競爭審查制度以《反壟斷法》中的行政壟斷內(nèi)容為基礎，進一步拓展了公平競爭政策的實施范圍。從邏輯體系而言，公平競爭審查包括4個方面的內(nèi)容：市場準入和退出標準、商品和要素自由流動標準、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標準、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標準。從具體內(nèi)容來說，公平競爭審查制度涵蓋了反行政壟斷的歧視性規(guī)定及強迫經(jīng)營者從事壟斷行為的規(guī)定，同時也增加了政府機構破壞市場機制卻不具有歧視性的內(nèi)容，還增設了例外性規(guī)定。我國現(xiàn)有的公平競爭審查主體機制是一種以自我審查為主，有關機關備案指導、鼓勵社會監(jiān)督的多元復合模式。

4.競爭文化培育工作

競爭文化的培育也是競爭政策實施的重要一環(huán)，包含了執(zhí)法專業(yè)人才的培養(yǎng)、社會專業(yè)人才的培養(yǎng)和競爭普法宣傳等多個維度。執(zhí)法專業(yè)人才的培養(yǎng)就是打造一支能打敢干的專業(yè)執(zhí)法隊伍，我國開展反壟斷執(zhí)法工作的時間尚短，非常缺乏這方面的專業(yè)人才。社會專業(yè)人才的培養(yǎng)包括了律師事務所、公司法務等實務界，以及高校、科研院所等學界專業(yè)人才的培養(yǎng)。

近年來，我國競爭執(zhí)法機構在競爭文化倡導方面開展了很多有建設性、開創(chuàng)性的工作。例如，上海市市場監(jiān)管部門出臺了《上海市經(jīng)營者競爭合規(guī)指引》，發(fā)布了全國第一個經(jīng)營者競爭合規(guī)地方標準，拍攝了反壟斷合規(guī)系列動畫片、形象宣傳片，創(chuàng)立了“競課堂”品牌課程等。

二、域外競爭政策實施的評價方法

1.美國

美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會前主席科瓦西奇認為，執(zhí)法機構只有定期衡量自身的工作，才能逐步提升執(zhí)法水平。一個好的競爭執(zhí)法機構首先應當界定清晰的執(zhí)法目標，這既包括長期的實施目標，也包括近期的執(zhí)法目標。在設定執(zhí)法目標的時候，執(zhí)法機構應當考慮未來市場的變化情況，以適應不同的市場環(huán)境。其次，執(zhí)法機構應當進行內(nèi)部資源的優(yōu)化配置，提升其自身的運行效率。再次，執(zhí)法機構應當注重對于內(nèi)部員工的培訓，就特定案件交流執(zhí)法經(jīng)驗，并吸收其他執(zhí)法機構的先進管理經(jīng)驗。最后，執(zhí)法機構還應當通過媒體進行普法宣傳。

2.歐盟

歐盟委員會競爭執(zhí)法部前部長萊恩認為，衡量競爭執(zhí)法機構的工作可以從4 個方面進行。

①設置執(zhí)法目標與選擇優(yōu)先執(zhí)法領域

明確執(zhí)法目標是一個優(yōu)秀競爭執(zhí)法機構最基礎的措施。

② 內(nèi)部執(zhí)法機制

執(zhí)法機構應當建立高效的案件管理制度，定期審查競爭案件的調(diào)查是否順利。

③評估機制

評估機制的設立可以包括定量因素和定性因素。定量因素包括單位時間內(nèi)案件處理的數(shù)量、平均辦案時間等。定性因素包括對于處理案件的經(jīng)濟影響、對案件涉及市場及相關市場的事后跟蹤等。

④ 透明執(zhí)法和媒體溝通

堅持透明執(zhí)法和與媒體的溝通機制，才能對整個社會負責。

3.聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展大會

聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展大會也曾就“何為一個優(yōu)秀的競爭執(zhí)法機構”進行過專題研究，并發(fā)布了研究報告。在這個報告中，聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展大會認為一個優(yōu)秀的競爭執(zhí)法機構應當能夠利用最少資源實現(xiàn)既定的目標。

首先，就組織架構而言，競爭執(zhí)法機構應當保持獨立，但又不能完全脫離于其他政府部門，而是應當服務于市場經(jīng)濟這個更為廣闊的目標。國家應當為競爭執(zhí)法機構設定問責機制和透明度義務，這主要包括制定執(zhí)法細則、司法審查、建立年報制度、公開聽證制度、全文公開處罰決定書等。競爭執(zhí)法機構也必須具備充足的執(zhí)法資源。

其次，就內(nèi)部工作機制來說，競爭執(zhí)法機構應當設定近期和遠期的優(yōu)先執(zhí)法領域。內(nèi)部工作機制的建設還包括員工的激勵機制與獎勵機制，否則執(zhí)法機構會面臨人才流失的問題。

4.國際競爭網(wǎng)絡的觀點

國際競爭網(wǎng)絡就優(yōu)秀競爭執(zhí)法機構的建設問題向20 多個競爭執(zhí)法機構展開過調(diào)研，最終從3個方面總結了多數(shù)競爭執(zhí)法機構較有代表性的舉措。

①設定政策目標與優(yōu)先執(zhí)法領域

以美國和歐盟為例，美國首先由執(zhí)法機構的內(nèi)部小組提出年度工作規(guī)劃，然后呈交高級官員進行審查。歐盟委員會則以5 年工作規(guī)劃和年度工作規(guī)劃相結合的方式設定優(yōu)先執(zhí)法領域。在選取優(yōu)先執(zhí)法領域的時候，多數(shù)國家定期選擇不同的經(jīng)濟部門作為優(yōu)先執(zhí)法領域。

② 內(nèi)部資源分配

在執(zhí)法預算方面，多數(shù)執(zhí)法機構都表明其預算主要依據(jù)執(zhí)法目標與優(yōu)先執(zhí)法領域的設置。內(nèi)部資源分配中比較突出的問題是員工數(shù)量和質(zhì)量。多數(shù)國家在聘用員工的時候，要求員工必須通過國家公務員考試，但這個要求對應高級專業(yè)人才（比如教授、資深律師、經(jīng)濟學家等）時往往會被降低。

③執(zhí)法的有效性

例如，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會表示會評估既往執(zhí)法案件中的壟斷行為對于消費者的損害、競爭倡導所帶來的社會收益、國際合作等。這一領域被國際競爭網(wǎng)絡認為是各國執(zhí)法機構今后在執(zhí)法工作中最需要加強的領域。

三、競爭政策實施國際對標的方法和維度

通過梳理上述觀點可以看出，競爭政策的有效實施取決于競爭執(zhí)法機構的內(nèi)涵性建設工作。競爭執(zhí)法機構的內(nèi)涵性建設工作主要分為5 個維度。

1.競爭立法工作

從國際實踐來看，這部分的重要操作有兩個方面：制定執(zhí)法細則和進行行業(yè)調(diào)研。

執(zhí)法細則有利于競爭政策實施的明確化，增強反壟斷執(zhí)法的可預期性。在案件執(zhí)法之外，各國的執(zhí)法機構也非常注重調(diào)研工作，梳理行業(yè)問題，并提出解決方案。行業(yè)調(diào)研分為行業(yè)的競爭發(fā)展評估報告與具體行業(yè)的反壟斷指南兩種。

2.競爭執(zhí)法工作

競爭執(zhí)法指的是競爭執(zhí)法機構對于反壟斷案件的調(diào)查和處罰活動。衡量競爭執(zhí)法工作效率主要是將案件數(shù)量與辦案時間做比較。競爭政策的有效實施表現(xiàn)為利用最少的執(zhí)法資源處理最多的排除限制競爭的案件，但對于競爭執(zhí)法的測量不能局限于數(shù)據(jù)比較，也需要分析競爭執(zhí)法的質(zhì)量。競爭執(zhí)法的質(zhì)量對于促進競爭執(zhí)法機構在專業(yè)人士的“專業(yè)性”方面至關重要。

3.執(zhí)法機構的內(nèi)部建設工作

競爭政策的實施非常宏大，應當樹立“以局部帶動整體”的執(zhí)法思路，集中優(yōu)勢執(zhí)法資源在具體領域逐步開展競爭政策。競爭案件的分析需要相關市場的整體性分析。我國執(zhí)法機構的組織構架顯得力不從心，競爭案件調(diào)查的周期被大大拉長，執(zhí)法成本大大提升。針對這種情況，我國應當對標經(jīng)濟體量相當?shù)膰遥?shù)量充足、資源充分的執(zhí)法隊伍。

4.競爭政策宣傳工作

競爭政策的實施是社會性行為，而不僅僅是競爭執(zhí)法機構的工作。競爭政策的有效實施還需要競爭執(zhí)法機構加強普法宣傳，深化競爭政策對于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的重要意義，并推動經(jīng)營者的競爭合規(guī)能力。

競爭政策的宣傳包含競爭執(zhí)法機構的普法宣傳和企業(yè)競爭合規(guī)建設的宣傳。

5.公平競爭審查工作

我國的公平競爭審查在多數(shù)國家被稱為“競爭倡導”。廣義的公平競爭審查包括對于規(guī)范性文件的審查，狹義的公平競爭審查包括對于政府部門具體行政行為（行政壟斷行為）的審查。

公平競爭審查的組織工作和績效工作主要表現(xiàn)在3 個方面：一是公平競爭審查的主體，即實現(xiàn)公平競爭審查的組織形式；二是公平競爭審查的激勵與責任機制；三是公平競爭審查的案件數(shù)量和案件終結后對市場經(jīng)濟帶來的正面影響。

四、總 結

競爭政策實施是一個久久為功的過程，需要長期、持續(xù)地推進，其中包含了競爭立法、競爭執(zhí)法、執(zhí)法機構內(nèi)部建設、公平競爭審查、競爭倡導等多個方面，通過找準對標維度，總結國際經(jīng)驗，并結合我國實際，我國競爭執(zhí)法機構可逐步完善具有實踐意義的操作路徑。