構(gòu)建基于土地功能視角下的農(nóng)村社會(huì)保障體系

□文/李思思

隨著山西農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，山西省農(nóng)村土地的傳統(tǒng)保障功能給山西社會(huì)保障體系的發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響也逐漸明顯，加之山西農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障制度的實(shí)施較晚，所面臨的阻力又多，使得山西農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善。在我國(guó)大力推進(jìn)農(nóng)村土地改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村土地也變得越來(lái)越有價(jià)值，土地功能的局限性已經(jīng)不再適合時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)，不僅違背了社會(huì)的公平原則，同時(shí)也損害了農(nóng)民的利益。急需保障制度拓寬山西農(nóng)村土地的功能發(fā)展空間。與此同時(shí)，全面深化改革從而使我國(guó)的社會(huì)制度得到大力推進(jìn)并日趨完善和成熟，具備了一定的穩(wěn)定環(huán)境條件［1］。構(gòu)建基于土地功能的山西農(nóng)村社會(huì)保障體系隨著時(shí)代的發(fā)展也迎來(lái)了新的契機(jī)。本文主要研究的方向?yàn)椋禾剿魃轿鬓r(nóng)村社會(huì)保障體系當(dāng)中存在的問(wèn)題，針對(duì)土地功能及山西農(nóng)村社會(huì)保障體系進(jìn)行關(guān)系分析和概念界定，以當(dāng)前土地功能的變革趨勢(shì)之下，提出構(gòu)建山西農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)路徑以及應(yīng)該關(guān)注的問(wèn)題，希望為相關(guān)的研究工作提供參考。

一、山西農(nóng)村土地的各項(xiàng)功能

1.農(nóng)村土地保障功能

農(nóng)村地區(qū)的土地保障功能主要在農(nóng)用地與宅基地兩個(gè)方面有所體現(xiàn)，農(nóng)用地方面，農(nóng)民能夠依靠所承包的農(nóng)用地來(lái)種植農(nóng)作物，以此來(lái)解決自己家庭最基礎(chǔ)的吃飯問(wèn)題，這也是山西農(nóng)村土地的基本生存保障；農(nóng)民也是一種職業(yè)，通過(guò)土地來(lái)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)民就業(yè)得到保障。在農(nóng)用地上所得糧食能夠滿足農(nóng)民各個(gè)方面的花銷。這些都屬于綜合性保障功能。山西的農(nóng)村宅基地方面，宅基地屬于集體財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民只取得了宅基地的原始使用權(quán)，就是農(nóng)民被賦予了使用宅基地的權(quán)力，而非農(nóng)戶口的城鎮(zhèn)居民不可以用農(nóng)民的土地建住宅。農(nóng)民住房方面的保障分為兩點(diǎn)：其一，作為農(nóng)民生活、生產(chǎn)最主要的資料是宅基地，宅基地具備居住功能，也具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與庭院經(jīng)濟(jì)功能。其二，宅基地是外出務(wù)工農(nóng)民返鄉(xiāng)后的屬于自己的落腳點(diǎn)，也是外出務(wù)工農(nóng)民重返農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最基本的保障，對(duì)于轉(zhuǎn)行失敗與外出務(wù)工受阻的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，宅基地的保障功能極其重要［2］。

但是土地的保障功能不等于說(shuō)土地就具有社會(huì)保障功能，農(nóng)村地區(qū)的土地保障和社會(huì)保障事業(yè)之間所存在的區(qū)別也很明顯。由國(guó)家與社會(huì)所提供的規(guī)范的社會(huì)保障事業(yè)有國(guó)家的相關(guān)政策與法律作為支撐，由此可知，山西農(nóng)村土地保障功能明顯不具備山西社會(huì)保障體系的特征。僅具備天然保障功能，但較社會(huì)保障來(lái)說(shuō)其所具備的保障功能也極為有限，且極易遭到破壞。因此，這種低水平的、不穩(wěn)定的保障方式伴隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，已經(jīng)無(wú)法滿足我國(guó)當(dāng)前農(nóng)民對(duì)保障的需求，同時(shí)也極不符合大力推進(jìn)山西農(nóng)村建設(shè)的政策。以我國(guó)實(shí)施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為背景，山西農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)得以蓬勃發(fā)展，尤其表現(xiàn)突出的一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與發(fā)展?jié)摿χ饾u顯現(xiàn)，可見，農(nóng)民的保障權(quán)能的行使單單以土地作為依托已經(jīng)不再符合現(xiàn)狀。隨著我國(guó)部署鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及不斷深化山西農(nóng)村改革，必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地越來(lái)越弱化保障功能。

2.農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)功能

農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)功能就是農(nóng)民把自己的宅基地租賃、抵押和流轉(zhuǎn)；農(nóng)用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)與增值所得分紅等各種方式所得的財(cái)產(chǎn)類的收入。土地的經(jīng)濟(jì)功能既可以滿足農(nóng)民的基本生活、生產(chǎn)需求，也可以滿足農(nóng)村更深層的發(fā)展需求。以不斷深化山西農(nóng)村改革的角度來(lái)看，山西省所實(shí)施的各涉農(nóng)政策都是圍繞著農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的盤活以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收致富的目標(biāo)而制定的。山西在農(nóng)村承包農(nóng)用地的改革中，已開始實(shí)施農(nóng)村土地的三權(quán)分置，相關(guān)政策諸如：承包權(quán)的穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)權(quán)的放活以及大力推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)等的實(shí)施已初顯成效，許多地方的農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)潛力通過(guò)集約型規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以發(fā)掘，從而使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了增收致富；針對(duì)宅基地的改革，我國(guó)2018年的中央一號(hào)文件指出：積極探索宅基地的三權(quán)分置，認(rèn)真落實(shí)宅基地的集體所有權(quán)，使農(nóng)民得到保障，宅基地的使用權(quán)應(yīng)適度放活。使農(nóng)民可以通過(guò)宅基地實(shí)現(xiàn)增收。

以我國(guó)目前土地改革與山西農(nóng)村建設(shè)思路的作為切入點(diǎn)，山西農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)功能將占據(jù)主導(dǎo)，成為改革構(gòu)想藍(lán)圖得以實(shí)現(xiàn)與山西農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)盤活的重要支柱，使農(nóng)民有效地?cái)[脫土地的制約［3］。

二、土地功能視角下構(gòu)建山西農(nóng)村社會(huì)保障體系

山西農(nóng)村社會(huì)保障體系的健全有利于土地功能的發(fā)揮。農(nóng)民生產(chǎn)生活的各個(gè)方面都受到了社會(huì)保障的影響，而社會(huì)保障也是衡量與研究三農(nóng)問(wèn)題的重要指標(biāo)，許多研究者與專家針對(duì)土地功能與社會(huì)保障因素進(jìn)行了研究。土地功能實(shí)現(xiàn)的重要手段之一為土地流轉(zhuǎn)，針對(duì)社會(huì)保障影響農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿得到了極其顯著的研究結(jié)果，基于土地功能的山西社會(huì)保障體系越健全，農(nóng)民也隨之更加明顯的愿意土地流轉(zhuǎn)。

結(jié)合相關(guān)學(xué)者對(duì)山西郊區(qū)的村莊進(jìn)行調(diào)查通過(guò)運(yùn)用Logistic模型來(lái)進(jìn)行實(shí)證性的數(shù)據(jù)分析，研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)缺失社會(huì)保障以及農(nóng)民的收入水平必須提升到7856 元左右，農(nóng)民出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)意愿的概率才可以明顯地發(fā)生質(zhì)變；有基于土地功能的社會(huì)保障，且人民的平均收入水平只達(dá)到1322元左右，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿水平就可以達(dá)到較高。通過(guò)對(duì)丘陵地帶的山西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模型進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿明顯受到了社會(huì)保障尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的影響，農(nóng)民投保了養(yǎng)老保險(xiǎn)，從而就不會(huì)太過(guò)于依賴土地，尤其是當(dāng)非農(nóng)收入穩(wěn)定時(shí)農(nóng)民更愿意土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)沒(méi)有預(yù)期的社會(huì)保障，單單依靠城市里的穩(wěn)定工作與收入來(lái)源的情況下占到七成比例的農(nóng)民愿意土地流轉(zhuǎn)。可以看出，構(gòu)建基于土地功能的社會(huì)保障降低了山西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)門檻，使得農(nóng)村對(duì)土地保障性功能的依賴得以弱化，更有利于發(fā)揮土地的功能。

而社會(huì)保障是否得到妥善的解決，直接影響著山西農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量與水平，同時(shí)也使山西農(nóng)村青壯勞動(dòng)力的外出務(wù)工意愿與勞動(dòng)效率受到影響，進(jìn)一步的使農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿或者承包經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化能力受到的直接的影響。查閱農(nóng)民養(yǎng)老意愿、就業(yè)水平與社會(huì)保障等方面的研究，結(jié)論基本上都是正面的影響。實(shí)現(xiàn)山西農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)功能與農(nóng)民的養(yǎng)老、就業(yè)等方面有著緊密的聯(lián)系，山西農(nóng)村地區(qū)土地經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮直接受到了社會(huì)保障的影響，也從其他諸多方面影響著農(nóng)村土地功能。

三、土地功能視角下構(gòu)建山西農(nóng)村社會(huì)保障體系路徑與策略

1.以城鄉(xiāng)一體化為切入點(diǎn)

城鄉(xiāng)保障條件與待遇必須堅(jiān)持無(wú)差別化，如此才能夠體現(xiàn)出社會(huì)保障公平公正的原則，因此也必須加大對(duì)落后的山西農(nóng)村地區(qū)在農(nóng)村社會(huì)保障體系方面的建設(shè)投入，以山西農(nóng)村當(dāng)前的實(shí)際情況為根據(jù)，必須適當(dāng)?shù)耐貙捝鐣?huì)保障的覆蓋面以及提升社會(huì)保障的水平，逐漸實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)在諸如養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障等多個(gè)方面的并軌［4］。

2.結(jié)合山西農(nóng)村土地政策

充分結(jié)合山西農(nóng)村土地的相關(guān)規(guī)章、政策，關(guān)注山西農(nóng)村土地的價(jià)值，使山西農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展盤活，集體經(jīng)濟(jì)更加壯大，農(nóng)民的可支配的收入得以增加，使不同形式的主體投資能力得到提高，山西農(nóng)村社會(huì)保障的資金可以通過(guò)山西農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)功能所帶來(lái)的收益來(lái)籌措。具體而言，針對(duì)承包土地的農(nóng)民，在其資金積累的起步階段，延長(zhǎng)承包期外，在承包政策方面給予優(yōu)惠補(bǔ)助，比如在設(shè)備購(gòu)買方面給予補(bǔ)助，使其在生產(chǎn)投入得到提高。把保險(xiǎn)制度作為參照完善農(nóng)民的保障方案，以此避免經(jīng)營(yíng)失敗風(fēng)險(xiǎn)。

3.保障外出務(wù)工農(nóng)民的土地權(quán)益

對(duì)于外出務(wù)工的農(nóng)民，第一，必須進(jìn)一步健全土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)，方便他們閑置土地流轉(zhuǎn)；第二，完善相關(guān)的政策，明確土地權(quán)屬和集體成員權(quán)屬，以此確保利益的主本不會(huì)受到損害；第三，使收益分配機(jī)制更為規(guī)范，不斷的探尋新型模式，例如：把土地產(chǎn)權(quán)作價(jià)入股就是方式之一，合理且合法的分配土地收益；第四，針對(duì)外出務(wù)工的農(nóng)民，所存在的異地流轉(zhuǎn)接續(xù)方面的社會(huì)保障問(wèn)題必須得到解決，健全工作辦法，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)程序，從而使外出務(wù)工農(nóng)民在社會(huì)保障交接與查詢維權(quán)等方面更加方便。

4.發(fā)揮村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織作用

首先，在山西農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障方面的工作必須要做好，認(rèn)真宣傳與落實(shí)當(dāng)前所施行的社會(huì)保險(xiǎn)、求助、福利與優(yōu)撫等方面的政策與方針［5］。其次，通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行考察，對(duì)于群眾的意見要認(rèn)真聽取，對(duì)于政策與社會(huì)保障難以覆蓋到位的情況必須認(rèn)真記錄并及時(shí)的反映，以現(xiàn)實(shí)調(diào)整與社會(huì)保障工作的創(chuàng)新思路作為依據(jù)，著重關(guān)注構(gòu)建山西農(nóng)村社會(huì)保障體系的工作，使其與山西農(nóng)村土地制度和惠農(nóng)政策相互結(jié)合。再者，積極且正確的引導(dǎo)村民學(xué)習(xí)與理解土地的相關(guān)政策，做好土地確權(quán)登記工作、承包土地的管理、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建設(shè)及流轉(zhuǎn)動(dòng)員等工作，從而使土地功能改革的阻力減小。最后，全面推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建設(shè)，創(chuàng)造土地經(jīng)濟(jì)盤活的積極條件，大力推進(jìn)土地改革與建設(shè)新山西農(nóng)村戰(zhàn)略，積極促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)更加壯大。

四、結(jié)論

構(gòu)建基于土地功能角度下的山西農(nóng)村社會(huì)保障體系是山西廣大農(nóng)民群眾的基本訴求，同時(shí)也是我們國(guó)家與黨的決心所在，通過(guò)構(gòu)建全面的山西農(nóng)村社會(huì)保障體系，大力推動(dòng)山西農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與騰飛，但仍需要更多的實(shí)踐與探索。