關于檔案開放審核工作的若干思考
——以長三角地區省級國家綜合檔案館為例

潘裕駿/安徽省檔案館

檔案開放審核工作是各級國家綜合檔案館的一項基礎性業務工作。2021年1月1日起施行的新修訂《檔案法》，將“檔案開放鑒定”的表述修訂為“檔案開放審核”。我國檔案開放審核工作始于20世紀80年代，受傳統的“重保密輕開放”等思維影響，這項工作推進緩慢，歷史欠賬較多，已遠遠不能滿足現階段人民群眾對檔案利用日益增長的需求。

1 檔案開放審核工作的現狀

1.1 檔案開放審核工作進展緩慢

國家檔案局網站2021年度全國檔案主管部門和檔案館基本情況摘要顯示，截至2021年底，全國各級國家綜合檔案館館藏檔案104671.1萬卷、件，開放檔案共17549.7萬卷、件，開放檔案占比為16.77%。開放檔案占比較低的原因一方面是各級國家綜合檔案館館藏檔案特別是新中國成立后檔案中涉及國家秘密、工作秘密、商業秘密和個人隱私等不宜開放因素較多，另一方面更主要是各級國家綜合檔案館檔案開放審核工作總體推進緩慢，許多到期的檔案應審核未審核，任務積壓較多。對長三角地區各省、市2021統計年鑒相關數據進行查詢，可以看到，截至2020年度長三角地區國家綜合檔案館館藏開放檔案占比也較低，上海市約為4.7%，江蘇省約為7.9%，浙江省約為15.13%，安徽省統計年鑒中無開放檔案相關數據。

1.2 檔案開放審核方式粗放

傳統檔案開放審核工作是以“卷”為單位進行的，如果一卷中有一份文件不能開放，則整個案卷不予開放，這種粗放性的審核模式工作量少、容易操作，但是質量粗糙，已不適應現階段人民群眾日益增長的查檔用檔需要。此外，部分檔案館由于館藏存量檔案數字化工作滯后，開放審核工作很多是通過紙質目錄實現的，不方便看原文，精確性低。長三角地區國家綜合檔案館館藏檔案數字化程度也不平衡，如安徽省在《“十四五”安徽省檔案事業發展規劃》中提出要加快館藏檔案“存量數字化”，各級國家綜合檔案館應數字化檔案數字化率達到80%，這個目標與滬蘇浙地區存在不小差距。館藏檔案數字化工作滯后直接影響開放審核工作的效率和精度。

1.3 檔案開放審核專業力量薄弱

目前，全國各級國家綜合檔案館中設置專門處（科）室從事檔案開放審核業務的不多，大多數檔案館通常把開放審核作為某個業務部門職能的一部分。上海市檔案館將開放審核職能設在檔案整理編目部，該部主要承擔館藏檔案資料的整理編目、開放審核、價值鑒定和特藏檔案的著錄等職能；江蘇省檔案館將開放審核職能設在鑒定利用處，該處主要負責檔案資料的查詢利用、審核劃控及開放檔案等職能；浙江省檔案館將開放審核職能設在管理利用處，該處主要負責館藏檔案資料的接收、整理、審核、保管及查閱利用等職能；安徽省檔案館將開放審核職能設在整理編目處（技術保護處），該處主要承擔館藏檔案資料數字化、技術保護、仿真復制和開放審核等多項職能。專門開展檔案開放審核的力量不夠，直接影響檔案開放審核工作的充分開展。

2 檔案開放審核工作面臨的挑戰

2.1 檔案開放審核工作量短期內急劇增多

隨著審核級次從“卷”到“件”的改變，現階段檔案開放審核基本采用“逐件逐頁審核”的工作模式，而新修訂《檔案法》第二十七條更是將檔案封閉期由三十年調整為二十五年，即1997年以前的檔案均“應開盡開”。當前，省級國家綜合檔案館開放審核工作量基本都是以百萬級為單位，面臨“存量與增量”的雙重壓力。《上海市檔案事業發展“十四五”規劃》中提出市檔案館檔案開放總量要達到100萬卷，各區檔案館基本完成期滿二十五年檔案開放審核工作。《江蘇省“十四五”檔案事業發展規劃》中提出至“十四五”末，省市縣三級檔案館基本完成館藏2000年前到期檔案的開放審核。《浙江省檔案事業發展“十四五”規劃》中提出到“十四五”末，全省國家綜合檔案館通過網站或其他方式向社會公布開放目錄達500萬條以上。《“十四五”安徽省檔案事業發展規劃》中提出要加快檔案開放審核步伐，安徽省檔案館在其制定的《安徽省檔案館館藏檔案開放審核工作實施方案》中提出在“十四五”時期力爭完成館藏80萬件檔案的開放審核任務。

2.2 檔案開放審核標準滯后

2022年7月，國家檔案局公布《國家檔案館檔案開放辦法》（國家檔案局令第19號），取代了1991年發布的《各級國家檔案館開放檔案辦法》，但是涉及檔案開放審核的具體規定還未出臺。目前，全國各級國家綜合檔案館執行的檔案開放審核標準主要還是基于國家檔案局和國家保密局于1991年9月聯合印發的《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》。多年過去，文件中的部分內容已經不能適應現階段檔案事業發展需要，急需修訂。此外，各級國家綜合檔案館由于地區歷史情況不同、社情民情不同，館藏檔案內容也存在較大差異，而大多數檔案館并沒有制定實施細則，造成在檔案開放審核工作時標準因時而異、因地而異、因人而異，準確把握難度較大。

2.3 檔案開放審核部門間協調機制尚不完善

新修訂《檔案法》第三十條規定：“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責。尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交時附具意見。”國家檔案局發布的《機關檔案管理規定》第五十二條規定：“機關向國家綜合檔案館移交前，應當按照相關規定做好移交檔案的密級變更或解除工作，并提出劃控與開放意見。”因此，檔案開放審核工作應是檔案館和檔案形成單位共同的法定義務。由于相關的法規保障、政策協調、職責確立、規范制約等方面的配套制度未同步出臺，檔案開放審核工作還未形成由檔案主管部門、保密主管部門、檔案館、檔案形成單位等組成的檔案開放審核工作協調機制，影響和制約了檔案開放審核工作協調發展的進程。

2.4 檔案開放審核專業人才缺乏

檔案開放審核工作是檔案館各項基礎業務工作中政治性、政策性、專業性較強的工作之一。從事這項工作的人員一要善于從政治的角度看問題，確保開放檔案不會有政治風險；二要具備較強的意識形態鑒別力，確保開放檔案中不會有妨礙公序良俗、影響社會安全穩定等內容出現；三要熟悉本館館藏內容，具有深厚的歷史和檔案知識，了解館內各個全宗各個部門的發展歷程，熟練掌握開放審核的標準和方法。目前各館普遍缺少同時具備上述能力素質的專業人員，加之工作人員掌握工作標準寬嚴不一，影響了開放審核的質量。此外，長期以來檔案開放審核業務交流圈子較為封閉，館際之間互相溝通借鑒較少，各層面的交流、培訓也不多。雖然國家檔案局檔案干部教育中心近幾年的檔案教育培訓計劃中都列有“檔案開放審核的原則與方法、檔案開放審核實踐案例”，然而受新冠肺炎疫情的影響，培訓始終未能正常開展。

2.5 檔案事業發展新形勢倒逼開放審核工作開展

新修訂《檔案法》對加大檔案開放力度做了新的調整，不僅將檔案開放期限從檔案形成之日起滿三十年修訂為滿二十五年，而且對檔案開放的主體、責任和方式做了明確規定，更是提出對于不按規定開放檔案提供利用的，公民可以進行投訴，檔案主管部門應依法予以處分。

2021年6月由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》，也提出要加快推進檔案開放，檔案開放審核工作要法治化、規范化、常態化。另外，國家檔案局對全國副省級以上綜合檔案館基礎業務評價、省級檔案主管部門對市、縣級綜合檔案館業務評價中均對檔案開放有一定的分值要求。如國家檔案局《副省級以上綜合檔案館業務建設評價標準》中檔案開放條款占10分；《浙江省市縣級國家綜合檔案館業務建設評價標準》中檔案開放條款占6分；《安徽省市縣級綜合檔案館業務建設評價標準》中檔案開放條款占5分。檔案開放審核工作已經成為各級國家綜合檔案館不可回避的一項重要的基礎性業務工作。

3 完善檔案開放審核工作的對策

3.1 加快推進檔案開放審核工作數字化、智能化

面對百萬量級的檔案開放審核任務，僅憑檔案館現有的人力配置，完成難度很大，難以滿足人民群眾檔案利用的需求。目前，各級國家綜合檔案館檔案數字化工作進展迅速并都基本建成數字檔案館系統。在此基礎上，必須拓展工作思路，加快推進檔案開放審核工作數字化、智能化。一要建立和完善檔案開放審核管理系統，科學設計線上檔案開放審核業務流程，提高開放審核效率。二要積極探索利用人工智能技術輔助檔案開放審核，提高檔案開放審核智能化水平。從近幾年國家檔案局科技項目立項情況來看，長三角地區各省級國家綜合檔案館都對智能劃控進行了探索，如，江蘇省檔案館聯合江蘇聯著實業股份有限公司申報了“基于語義分析的檔案館劃控開放智能鑒定的研究”；浙江省檔案館聯合阿里云計算有限公司、上海泰宇信息技術股份有限公司申報了“基于NLP技術的檔案智能輔助開放審核研究”；安徽省檔案館聯合科大訊飛股份有限公司申報了“人工智能技術在檔案劃控上的應用”等科技項目。機器輔助審核代替檔案開放人工初審，能在一定程度上緩解審核力量不足的現狀，提高開放審核質量和效率。

3.2 制定適合本館的檔案開放審核工作標準

檔案開放審核工作必須要有相對統一的審核標準。一要堅持把國家檔案局、國家保密局等單位制定的全國統一的開放審核工作指導性文件作為總的原則和標準。二是各級國家綜合檔案館要結合館藏實際情況，針對不同歷史時期、不同全宗的特點，制定更為具體的、適合本館的檔案開放審核標準。具體從事審核的工作人員要學習、討論標準，統一認識，避免工作過程中執行標準尺度寬嚴不一。如浙江省檔案館就制定了《浙江省檔案館館藏檔案開放審核工作規范》《浙江省檔案館檔案劃分控制使用范圍工作規則》《浙江省檔案館全文數字化互聯網開放審核標準》《浙江省檔案館檔案數字化成果開放審核工作規定》等工作制度，以此作為檔案開放審核實施標準；還建立了定期會商制度，定期進行集體專題研究、修訂。安徽省檔案館結合館藏實際制定了《安徽省檔案館館藏建國后檔案開放審核控制使用標準（試行）》，并在工作過程中不斷總結經驗、完善標準。

3.3 構建合理的檔案開放審核工作部門溝通協作機制

前文提到，檔案開放審核工作是檔案館和檔案形成單位或移交單位共同的法定義務。相對而言，檔案形成單位或移交單位更了解本單位檔案文件的內容、密級情況、知悉范圍和文件形成的時代背景等，對檔案開放與否更能作出比較準確的判斷。因此，檔案開放審核工作尤其是館藏檔案的開放審核，一定要構建合理的檔案開放審核工作部門溝通協作機制，在檔案主管部門和保密主管部門領導下，做好檔案館與檔案形成單位或移交單位的“會同”工作。如江蘇省檔案館就開展了“三審一批”開放審核試點工作，一審、二審工作由省檔案館完成，三審（會同）工作由檔案形成單位或移交單位來館完成，試點工作取得了積極成效。安徽省檔案館采取由本館初審、復審完成后向檔案形成單位或移交單位發送《關于征求檔案開放審核意見的函》，要求檔案形成單位或移交單位對開放檔案意見作出答復，并出具蓋有單位公章的回執。“會同”工作過程中，檔案館要對檔案形成單位或移交單位做好開放審核人員培訓和業務指導等工作。

3.4 加強檔案開放審核工作專業人才隊伍建設

檔案開放審核工作的專業性決定了各級國家綜合檔案館應設立較為固定的開放審核工作部門和工作人員。目前長三角地區省級國家綜合檔案館中江蘇省檔案館已在全國率先設置鑒定利用處，開放審核工作也走在全國前列。另外，開放審核工作的專業性決定這個崗位需要工作人員一定時間的積累和沉淀。一是要練好內功，從事這項工作的人員要自覺加強政治和檔案業務學習，在實踐中歸納總結經驗，并通過書面形式固化下來，用以指導后續的開放審核工作。二是各級國家綜合檔案館要適時組織各層面的檔案開放審核業務培訓、交流、研討等活動，以此激發檔案開放審核工作隊伍的改革與創新活力，不斷提高檔案開放審核人才的能力素質。浙江省檔案館就主動打破館際界限，持續通過跟班學習的方式，從市縣檔案館選拔優秀專業人才參與審核工作，加強開放審核人才隊伍建設，提高檔案開放審核質量，從“專”字上謀劃，分級分層強隊伍。長三角地區省級國家綜合檔案館更是要主動抓住長三角地區檔案部門全面協同工作機制這個平臺，在人才培養、標準制定、專家庫建設等方面積極開展合作，實現長三角地區檔案開放審核工作高質量發展。

4 結束語

檔案開放審核工作是各級國家綜合檔案館基礎業務工作的一項重要任務，必須遵循檔案工作規律，整體規劃、分步實施，積極審慎地推進這項工作，實現檔案開放審核工作法治化、規范化、常態化。習近平同志在浙江工作期間提出了“檔案工作要走向依法治理、走向開放、走向現代化”的重要論述，2021年又對檔案工作作出了“四個好”“兩個服務”的重要批示。檔案只有“走向開放”，才能做到“利用好”；只有做好檔案開放審核工作，加大檔案開放和利用力度，才能“更好地服務黨和國家工作大局、服務人民群眾”。