法律視角下黑龍江省飲用水水源地保護(hù)問題研究

司馬紫薇，李 娜

(齊齊哈爾大學(xué)，黑龍江 齊齊哈爾 161000)

一、黑龍江飲用水水源地概述

1.黑龍江飲用水水源地的概況

飲用水水源地目前并沒有明確的學(xué)術(shù)性概念界定，可將其解釋為“飲用水+水源地”的復(fù)合型概念，是能為城鎮(zhèn)居民供給生活用水的特定區(qū)域。隨著經(jīng)濟(jì)以及工業(yè)化的加快發(fā)展，人口基數(shù)的大幅增加，飲用水的安全問題逐漸凸顯。黑龍江省在“十一五”期間劃撥4.2億資金來改善飲用水水源地的狀況。2017年黑龍江省有14個飲用水水源地參與了“2016年度飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)”的檢查評估，14個水源地中磨盤山各項指標(biāo)均為滿分排名第一。2018年黑龍江省縣級及以上地表型飲用水水源地有44個，檢查出水源地存在77項問題，黑龍江省對此采取了專項整治工作[1]。截至2021年黑龍江省共有13個國家重要飲用水水源地達(dá)到了預(yù)期規(guī)劃目標(biāo)。

近年來，黑龍江省為保護(hù)飲用水水源地采取了很多措施，省內(nèi)諸多地方都專門建設(shè)了飲用水源保護(hù)區(qū)，并制定了相應(yīng)的管理辦法，加強(qiáng)了對飲用水水源地的管理，同時增加了保護(hù)資金。盡管黑龍江省采取了這些保護(hù)措施，但仍存在一些問題。近些年來黑龍江省也出現(xiàn)了一些飲用水水源污染情況，例如，2021年由于嫩江上游兩個水庫發(fā)生決口，嫩江水質(zhì)遭受嚴(yán)重污染，齊齊哈爾瀏園水廠不能正常運轉(zhuǎn)，致使齊市市內(nèi)北三區(qū)不同程度停水持續(xù)近一周。

2.黑龍江飲用水水源地的污染原因

黑龍江雖已采取很多措施保護(hù)飲用水水源地，但仍有部分飲用水水源地存在環(huán)境狀況不佳、水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象。黑龍江飲用水水源地的污染原因有以下幾點。

(1)工業(yè)污染

一些水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)有不少工業(yè)生產(chǎn)和加工的企業(yè)，這些企業(yè)將生產(chǎn)垃圾和生產(chǎn)設(shè)施堆放在水源地附近，甚至將工業(yè)污水排放到水源地保護(hù)區(qū)中，使得水中的氨氮和鐵錳含量大幅增加，嚴(yán)重影響水源地的水質(zhì)狀況。

(2)畜禽養(yǎng)殖污染

水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)幾乎都沒有相關(guān)環(huán)保審批手續(xù)，也沒有畜禽污染物的對應(yīng)處理設(shè)備，多數(shù)污染物都被直排排放了，使污水從排水溝流入河中，最終匯入水源地中。

(3)農(nóng)業(yè)污染

水源地保護(hù)區(qū)周邊有大量的農(nóng)田，農(nóng)業(yè)種植過程中大量使用農(nóng)藥和化肥，未被吸收的氮、磷營養(yǎng)元素都會排到河流中匯入水源地，對水源造成污染。

3.保護(hù)黑龍江飲用水水源地的必要性

飲用水水源的安全問題與我們每個人都是休戚相關(guān)的，黑龍江省為保護(hù)飲用水水源地已采取了一些措施，加強(qiáng)對黑龍江飲用水水源地的保護(hù)是促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的首要前提，直接影響人民群眾的身體健康和生活質(zhì)量。如果長期飲用被污染的飲用水，使污染物浸入人體，會造成急性或慢性中毒；若飲用了被重金屬污染過的水，部分重金屬會殘存在體內(nèi)無法排出，對人體健康造成嚴(yán)重的傷害。飲用水水源地存在污染和破壞現(xiàn)象，不光影響黑龍江省人民的日常生活，還影響黑龍江的社會工業(yè)以及服務(wù)業(yè)的發(fā)展，最終不利于黑龍江省經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。保護(hù)黑龍江飲用水水源地是貫徹綠色發(fā)展理念的重要舉措，所以不能為了獲得經(jīng)濟(jì)效益，一味地破壞和污染飲用水水源地的生態(tài)環(huán)境。為防止黑龍江飲用水水源地污染，解決飲用水水源地存在的問題，勢必利用法律方法處理社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與飲用水水源地保護(hù)之間的問題。保護(hù)黑龍江飲用水水源地的生態(tài)環(huán)境，既能解決當(dāng)?shù)厝罕姷挠盟踩珕栴}，又是黑龍江省落實生態(tài)文明建設(shè)的體現(xiàn)。

二、法律視角下黑龍江飲用水水源地存在的問題

1.飲用水水源地的立法體系不健全

近年來我國開始高度關(guān)注飲用水的安全問題，法學(xué)研究者也加快了對飲用水水源地法律制度的研究，陸續(xù)出臺了一些法律法規(guī)，但飲用水水源地的立法體系并不健全。首先，我國缺少專項保護(hù)飲用水水源地的法律法規(guī)，而是依靠《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》以及《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》等[2]，對飲用水水源地的保護(hù)缺乏專業(yè)性和指導(dǎo)性，對飲用水水源地的保護(hù)工作也僅能參照相關(guān)法律法規(guī)中的規(guī)定。我國部分地區(qū)受地質(zhì)狀況的影響，水中含有大量的有害物質(zhì)，如汞、氟等，但相關(guān)法律法規(guī)大多是從人為因素污染水源地的角度進(jìn)行考量，忽略了自然因素。其次，地方性法規(guī)也不完善。在保護(hù)飲用水水源方面，黑龍江省現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)有《哈爾濱市磨盤山水庫飲用水水源保護(hù)條例》《鶴崗市飲用水水源保護(hù)條例》和《黑河市飲用水水源保護(hù)條例》。地方性法規(guī)雖是根據(jù)本區(qū)域的實際情況因地制宜制定的，但部分條款規(guī)定與相關(guān)上位法相沖突，增加了飲用水水源地保護(hù)工作的難度。此外，地方性法規(guī)中部分條款規(guī)定較為簡單抽象，原則性的內(nèi)容較多，缺少詳細(xì)的具體措施，在飲用水水源地的保護(hù)工作中缺少實際可操作性。

2.飲用水水源地的法律制度不完善

(1)公眾參與制度

飲用水水源地的公眾參與制度是指公民依照法律法規(guī)的規(guī)定參與飲用水水源地的保護(hù)工作，并在權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)予以決策和監(jiān)督的制度。目前公眾參與的程度較低，普遍認(rèn)為這是政府和水利部門的責(zé)任。相關(guān)宣傳和教育力度不夠，無法讓公眾知道保護(hù)飲用水水源地的緊要性；保護(hù)飲用水水源的宣傳方式是以學(xué)校宣傳講座為主，受眾群體主要是學(xué)生，缺少其它的宣傳方式，制約了公眾的參與意識。

(2)生態(tài)補(bǔ)償制度

目前，黑龍江在飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償制度方面沒有制定實施細(xì)則，無法建立完整的飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償制度[3]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞捷^為單一，飲用水水源地的生態(tài)修復(fù)費用較高，單純依賴政府財政投入易增加國家的財政負(fù)擔(dān)，而且支付的程序較多，降低了生態(tài)補(bǔ)償制度在黑龍江飲用水水源地保護(hù)中的效率。此外地方性法規(guī)中欠缺對生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任劃分的規(guī)定。既缺少對生態(tài)補(bǔ)償部門具體職責(zé)的規(guī)定，又缺少對相關(guān)部門的追責(zé)規(guī)定。飲用水水源地的生態(tài)補(bǔ)償涉及很多部門，需要各部門相互配合，但部門間多是以自己利益為主，各自為政，難以開展飲用水水源地的保護(hù)工作。

(3)預(yù)警應(yīng)急制度

飲用水水源地預(yù)警應(yīng)急制度是為了迅速應(yīng)對突發(fā)的飲用水污染事故，確保飲用水安全所采取的事前預(yù)防和事后處置的措施以最大限度降低風(fēng)險的制度。針對飲用水水源地的預(yù)警應(yīng)急制度，政府和相關(guān)部門作出了相應(yīng)規(guī)定，但條文表述簡單寬泛，沒有明確具體的措施。相關(guān)部門只注重對飲用水水源地突發(fā)事件的事后補(bǔ)救，忽視了預(yù)防在突發(fā)事件中的重要性，缺乏對飲用水水源地的預(yù)警和監(jiān)測。與事后補(bǔ)救措施相比，對飲用水水源地進(jìn)行監(jiān)測和預(yù)警，能防止或降低水源地污染事故的發(fā)生。目前，黑龍江省并沒有對飲用水水源地的事前預(yù)防措施予以規(guī)定，只有一些事后的應(yīng)急措施，沒有貫徹落實環(huán)境法中的預(yù)防原則。

3.司法審判隊伍缺乏水源保護(hù)的專業(yè)知識

司法是最終的救濟(jì)手段，也是最后的防線，其中最關(guān)鍵的便是司法審判隊伍的能力。目前，仍存在破壞和污染飲用水水源地的現(xiàn)象，與飲用水水源地相關(guān)的案件越來越多，需要具有飲用水水源地專業(yè)知識的司法審判隊伍。倘若案件進(jìn)入到了司法程序，但由于司法審判隊伍缺乏相關(guān)專業(yè)知識，沒能得到公正有效的審判，會影響當(dāng)事人訴訟心態(tài)，降低當(dāng)事人今后主動尋求法律幫助的積極性，不利于飲用水水源地的保護(hù)工作，影響生態(tài)環(huán)境法治化的發(fā)展進(jìn)程。飲用水水源地案件本身具有復(fù)雜性，涉及大量生態(tài)環(huán)境問題，與其他它案件相比難度更大，應(yīng)交給專門的環(huán)境法庭來審理。我國雖有專門的環(huán)境法庭，但成員配備往往是從在編人員中抽選，或直接將原有法庭更名為環(huán)境法庭，但成員配備并無變化，沒有配備掌握環(huán)境法專業(yè)知識的法官。環(huán)境法庭中的司法審判人員缺乏飲用水水源地的相關(guān)專業(yè)知識，對飲用水相關(guān)知識的司法運用能力有限，使飲用水水源地案件的審理欠缺專業(yè)性和指向性。

4.水源地執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分不清

對飲用水水源地的管理會涉及到很多部門，大多是由水利部門、環(huán)境保護(hù)的行政主管部門、當(dāng)?shù)厝嗣裾拖嚓P(guān)執(zhí)法部門相互配合，共同管理。各部門職責(zé)不同所以權(quán)限也各有側(cè)重，但因執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分不清，飲用水水源地?zé)o法得到有效的保護(hù)。各執(zhí)法機(jī)構(gòu)間缺乏合作，要么以本機(jī)構(gòu)利益為主，不顧全局，出現(xiàn)執(zhí)法空白區(qū)；要么就是各機(jī)構(gòu)搶著執(zhí)行，呈現(xiàn)執(zhí)法聚集區(qū)，影響對飲用水水源地的保護(hù)[4]。沒有具體的機(jī)構(gòu)合作實施辦法，也沒有專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)對飲用水水源地予以管理和保護(hù)，致使飲用水水源地缺乏完備的保護(hù)體系，不利于飲用水水源地保護(hù)工作的順利開展。所以在飲用水水源地的執(zhí)法過程中，要明確劃分各機(jī)構(gòu)職責(zé)，不單要分機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法管理，最重要的是各執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的相互聯(lián)合和共同協(xié)作。因為各執(zhí)法機(jī)構(gòu)如果完全依據(jù)各自的法定職責(zé)行事，就會出現(xiàn)各機(jī)構(gòu)各自為政的局面。但是在飲用水水源地的保護(hù)過程中，會遇到一些綜合性甚至突發(fā)性的問題，單個執(zhí)法機(jī)構(gòu)無法獨自解決，需要相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)同合作、共同解決。

三、完善黑龍江飲用水水源地的建議

1.健全飲用水水源地的立法體系

(1)及時修改現(xiàn)有法律的部分條款

我國未制訂專項保護(hù)飲用水水源地的法律，所以只能依靠《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》等[5]，其中部分條文需更新和修改。例如，應(yīng)考慮地質(zhì)狀況等自然因素污染飲用水水源地的情況，增加因自然因素造成飲用水水源地污染的條款，并制定具體的應(yīng)對措施。及時修改相關(guān)法律中的有關(guān)條款，彌補(bǔ)上位法的缺失，加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)工作的專業(yè)性，盡快改善飲用水水源地的處境。

(2)完善地方性法規(guī)

例如，黑龍江省保護(hù)飲用水水源地的地方性法規(guī)中，都提及各級政府和有關(guān)單位要組織開展飲用水水源保護(hù)的宣講活動，但并沒有詳細(xì)規(guī)定，應(yīng)該從具體組織的部門、采用哪些數(shù)字化宣傳教育的方式以及每年宣傳教育的次數(shù)方面進(jìn)行具體詳細(xì)的規(guī)定，從而提高地方性法規(guī)的實際可操作性。通過制定具體詳細(xì)的措施，改善黑龍江飲用水水源地地方性法規(guī)中多籠統(tǒng)性規(guī)定的問題，使地方性法規(guī)變得明確具體，具有針對性和指向性，能夠切實解決飲用水水源地保護(hù)中遇到的問題。加強(qiáng)地方性法規(guī)的專業(yè)性和實踐性，發(fā)揮地方性法規(guī)在保護(hù)黑龍江飲用水水源地中的作用。

2.完善飲用水水源地的法律制度

(1)公眾參與制度

在擬定飲用水水源地方面的法律法規(guī)時，需召開聽證會或舉行座談會等方式，讓公眾參與其中并收集公眾的反饋信息。向公眾宣傳飲用水水源地保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，讓公眾知道保護(hù)飲用水水源地的緊要性，提高公眾參與的積極性。還可以建立獎勵機(jī)制，對積極舉報檢舉破壞飲用水水源地行為的公眾給予一定的物質(zhì)及精神獎勵，促使公眾積極踴躍地參與到飲用水水源地的保護(hù)工作中。

(2)生態(tài)補(bǔ)償制度

目前，飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞街饕钦斦度耄梢蕴剿髟谡?fù)擔(dān)之外采取不同的生態(tài)補(bǔ)償方式。比如，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的項目補(bǔ)償，以產(chǎn)業(yè)的盈利作為資金補(bǔ)償，也可以通過無償?shù)募夹g(shù)性指導(dǎo)，用智力成果進(jìn)行彌補(bǔ)。再比如，一些風(fēng)景旅游區(qū)會建在飲用水水源地保護(hù)區(qū)的周邊，吸引了大批游客，但難免會對飲用水水源地的生態(tài)環(huán)境造成污染，可以基于誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，在法律范圍內(nèi)向保護(hù)區(qū)周邊的經(jīng)營者收取一定的費用。此外，生態(tài)補(bǔ)償制度中還缺少相關(guān)部門不履責(zé)時所需承擔(dān)的法律責(zé)任，要明確規(guī)定責(zé)任主體是誰、應(yīng)承擔(dān)哪種法律責(zé)任以及后續(xù)的追繳問題。

(3)預(yù)警應(yīng)急制度

隨著經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化的加快發(fā)展，突發(fā)的水污染事故逐漸增多，完善飲用水水源地的預(yù)警應(yīng)急制度已迫在眉睫。飲用水水源地預(yù)警應(yīng)急制度中的監(jiān)測和預(yù)警，屬于事前預(yù)防措施，也是環(huán)境法中預(yù)防原則的具體體現(xiàn)。強(qiáng)化飲用水水源地的日常監(jiān)測，依照監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行評估，并出臺相應(yīng)的預(yù)防實施方案。該方案要根據(jù)監(jiān)測情況因時制宜的予以整改，保證飲用水水源地的水質(zhì)安全。在黑龍江省飲用水水源地的相關(guān)立法中確立定期監(jiān)測制度，對監(jiān)測系統(tǒng)的建立及相關(guān)機(jī)構(gòu)間信息的交流共享進(jìn)行明確規(guī)定；同地，加強(qiáng)水源地應(yīng)急措施的可操作性。對飲用水水源地的水質(zhì)狀況進(jìn)行預(yù)警預(yù)測，制訂水源地預(yù)警監(jiān)測的具體執(zhí)行方案，能降低水源地污染造成的損失，防止飲用水水源地污染事故的大量發(fā)生，將“防”與“治”相結(jié)合，從而保證飲用水水源地的安全。

3.加強(qiáng)司法審判隊伍的建設(shè)

對飲用水水源地的司法保護(hù)是司法審判人員適用法律的專業(yè)性行為，司法審判隊伍的專業(yè)水平?jīng)Q定了飲用水水源地案件能否得到公正審理。但目前司法審判隊伍在飲用水水源地保護(hù)方面的專業(yè)化水平并不樂觀，司法審判人員缺乏飲用水相關(guān)的專業(yè)知識，對飲用水相關(guān)知識的司法運用能力有限。為全面保護(hù)黑龍江飲用水水源地，需加強(qiáng)司法審判隊伍的建設(shè)，提高司法審判隊伍的水平。

第一，可以采用人才引進(jìn)的方式，為司法審判隊伍引進(jìn)既具有飲用水水源地專業(yè)知識又具備實際工作經(jīng)驗的法官和檢察官。對已有司法人員予以專項培訓(xùn)，邀請專業(yè)人士講授水環(huán)境專業(yè)內(nèi)容，提高司法人員的水環(huán)境知識儲備。由環(huán)境法領(lǐng)域的專家學(xué)者組成專家組，針對司法審判中的飲用水水源地案件，作出專業(yè)判斷并提供建議。

第二，還要定期聘請環(huán)境法學(xué)者為司法人員更新知識，使司法審判人員及時掌握與飲用水水源地有關(guān)的最新法律政策，從而提高司法審判隊伍的水平，解決司法審判隊伍缺乏飲用水水源地專業(yè)知識的問題。

第三，定期舉辦一些模擬演練的實踐培訓(xùn)活動?？梢詫鴥?nèi)外典型的飲用水案件進(jìn)行分析和模擬演練，也就是法學(xué)教學(xué)活動中的模擬法庭的方式，對案例進(jìn)行實戰(zhàn)演練。通過案例模擬演練的方式，找到司法審判中存在的問題并予以完善，從而提高司法人員審理飲用水案件的實踐技能。

4.明確飲用水水源地執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分

保護(hù)飲用水水源地往往會與水利部門、生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門以及自然資源部門等多個部門相關(guān)，而且主要職責(zé)也源于水利部門、生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門，因此對各執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分應(yīng)該清晰明了。但實踐中對于飲用水水源地的保護(hù)，多個機(jī)構(gòu)都有管理的權(quán)力且各機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)劃分不清?？梢圆捎酶爬ê土信e并用的方式，讓各執(zhí)法機(jī)構(gòu)明確自己的職責(zé)范圍。相關(guān)法律中都規(guī)定在治理水資源時要注重流域的統(tǒng)一性，所以在保護(hù)飲用水水源地時也要側(cè)重于執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，加強(qiáng)各執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的協(xié)作性，相互配合共同執(zhí)法。在飲用水水源地執(zhí)法過程中，會出現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)重合的情況，所以還需要明確各執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)的側(cè)重點，當(dāng)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)職責(zé)重合時，以主要職責(zé)機(jī)構(gòu)為主，其他機(jī)構(gòu)為輔，盡可能的減少執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)糾紛。目前并沒建立專門的飲用水水源地的保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，可以成立飲用水水源地保護(hù)的新機(jī)構(gòu)，并明確其在飲用水水源地保護(hù)中的職責(zé)[6]，明確責(zé)任主體，提高對飲用水水源地的治理效率，解決飲用水水源地執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分不清的問題，讓各執(zhí)法機(jī)構(gòu)各司其職、通力合作，從而有序地保護(hù)飲用水水源地。