貧困家庭兒童福利政策的發展與演進邏輯

鄭林如

(中國人民大學 勞動人事學院，北京 100872)

一、引言

支持兒童及其家庭的福祉和發展是國家福利政策的優先事項，建立健全多層次的兒童社會保障體系亦是國家經濟發展、社會進步的重要標志。對于兒童個體而言，經濟逆境會對兒童身心健康發展造成重大、持久且負面的影響；貧困會降低父母在經濟上和情感上養育孩子的能力，從而導致對兒童基本需求的忽視。(1)See Berliana, S. M., Augustia, A. W., Rachmawati, P. D., Pradanie, R., Efendi, F., and Aurizki, G. E.,“Factors associated with child neglect in Indonesia: Findings from National Socio-Economic Survey”, in Children and Youth Services Review, 106, 2019, Article e104487.兒童缺乏包括營養、保健和教育在內的基本必需品，可能會面臨更高的死亡風險(2)See Welch, G. L., and Bonner, B. L.，“ Fatal child neglect: Characteristics, causation, and strategies for prevention”，in Child Abuse & Neglect, 37,2013,pp.745-752.，導致創傷障礙(3)See Norman, R. E., Byambaa, M., De, R., Butchart, A., Scott, J., and Vos, T., “The long-term health consequences of child physical abuse, emotional abuse, and neglect: A systematic review and meta-analysis”, in PLoS Medicine, 9,2012,Article e1001349.、酗酒和藥物濫用(4)See Vanderminden, J., Hamby, S., David-Ferdon, C., Kacha-Ochana, A., Merrick, M.,Simon, T. R., Turner, H., “Rates of neglect in a national sample: Child and family characteristics and psychological impact”, in Child Abuse & Neglect, 88,2019,pp.256-265.，并在長大后延續父輩的貧困狀態(5)See Esping-Anderson, G., and Sarasa, S.,“The generation conflict reconsidered”, in Journal of European Social Policy, 12,2002,pp.5-21.。民政部數據顯示，截至2019年底，中國共有困境兒童688.9萬名(6)參見中華人民共和國民政部：《民政部關于加強困境兒童權益保障，精準推進脫貧攻堅的提案答復的函》，http://xxgk.mca.gov.cn:8011/gdnps/pc/content.jsp?id=14750&mtype=4，訪問時間：2021年7月9日。，約占所有兒童數量的2.93%(7)注：2019年中國0-14歲兒童數量為23492萬人，數據來源于中華人民共和國統計局：《中國統計年鑒2020》，中國統計出版社2020年版，第33頁。，其中約有548.4萬名16周歲以下貧困家庭兒童(8)參見中華人民共和國民政部：《民政部對“關于進一步改善農村留守兒童工作意見的建議”的答復》，http://xxgk.mca.gov.cn:8011/gdnps/pc/content.jsp?id=12560&mtype=4，訪問時間：2021年7月20日。，占所有困境兒童數量的79.6%。由此可見，貧困家庭兒童已經成為我國困境兒童中數量最多、也是所有兒童中最為典型的弱勢群體，尤其需要福利政策的關注和支持。

從更加宏觀的社會結構層面出發，人口和家庭結構的雙重變遷亦使得貧困家庭兒童面臨著持續貧困帶來的疊加社會風險。在城鄉人口流動常態化和家庭福利提供日益式微的現實背景下，脆弱家庭往往面臨著家庭福利供給缺位和兒童福利需求之間的嚴峻矛盾。兒童困境與家庭的貧困風險相互交織，貧困家庭兒童更有可能面臨失學、重病、殘疾等發展困境。然而，在家庭需求與功能結構不匹配的情況下，傳統的核心家庭、非正式的社會網絡和社區共同體已無法彌合貧困家庭兒童的福利缺失(9)參見吳帆、李建民：《家庭發展能力建設的政策路徑分析》，《人口研究》2012年第4期。，亟需以國家為主導的社會福利政策的干預和介入。同時，宏觀的社會轉型也帶來了兒童福利需要的拓展。

黨的十九大以來，社會主要矛盾的變化表明個人的福利需要已經從生存型向發展型轉變。2020年我國脫貧攻堅戰的全面勝利，也對建立社會保障和社會福利制度的長效機制提出了更高的制度目標要求。防止貧困的代際傳遞，并在有效滿足兒童生活保障、教育、醫療健康、權利保護等方面的需求基礎上，實現兒童在安全、環境等方面更高質量的發展，已經成為我國未來建設普惠型兒童福利政策體系的關鍵和新時代的福利發展目標。通過構建兒童福利制度體系給予貧困家庭兒童額外的資源，從而縮小收入差距對兒童身心層面的影響，降低兒童基本需要被剝奪的可能性，維護社會公平，業已成為我國繼實現全面建成小康社會目標后建設社會主義現代化國家的必然要求。

基于此，有必要對我國貧困家庭兒童福利政策的發展進行研究，通過對不同時期的貧困家庭兒童政策內容進行縱向考量，總結我國兒童福利政策演進的基本邏輯規律，進而為我國兒童福利的未來發展提出政策建議。

二、概念界定與分析框架

兒童福利的內涵及其外延與兒童價值的社會取向相關，也與國家保護兒童責任的定位相關，對兒童福利概念的界定直接影響著兒童福利制度的框架設計和福利項目內容。根據2016年《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》中對“困境兒童”的概念定義，困境兒童主要是指由于“兒童自身(比如殘疾、重病)”和“自身之外(家庭、外界)”一系列原因導致處于困境的兒童，一共包括三種類型：第一，因家庭貧困導致生活、就醫、就學等困難的兒童；第二，因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童；第三，因家庭監護缺失或監護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。結合各地實施細則，本文所說的貧困家庭兒童一般是指“法定撫養人有撫養能力但遭遇突發性事件，或因其他特殊原因導致家庭基本生活陷入困境的兒童”。也就是說，“貧困家庭兒童”屬于“困境兒童”的范疇，同時與因自身殘疾、重病而導致困境的兒童存在群體重疊。與困境兒童的概念相比，貧困家庭兒童的對象范圍更小，更強調家庭在兒童福利中的主體角色及其所承擔的責任。基于上述對貧困家庭兒童概念的界定，本文將貧困家庭兒童福利政策定義為政府根據不同時期貧困家庭兒童的現實需要，為保證貧困家庭兒童健康成長，減少和消除因家庭收入限制所導致的兒童受剝奪情況，綜合運用經濟性和服務性等國家干預手段，為貧困家庭兒童提供的預防、志愿和補救性福利政策，它又可以進一步劃分為貧困家庭兒童的權利保護、生存保障和發展福利三種類型。

從貧困家庭兒童及其福利政策的概念出發：一方面，由于貧困家庭兒童的福利制度脫胎于社會福利體系，是基于社會人口屬性的資格條件而設定的一種特殊人群福利，這種以個人身份確定申領資格的福利分配以規范性需求為基礎，因而也受到各個時期制度環境和社會政策目標的影響，在不同的社會經濟發展水平和政治意識形態下呈現出不同的特征。因此，在對貧困家庭兒童福利政策進行分析時，尤其要重視不同時期我國社會福利政策體系的整體變遷情況。另一方面，貧困家庭兒童的福利制度又從屬于兒童政策，是針對家庭收入不足而面臨困境的兒童的一種政策干預舉措，尤其要關注家庭在兒童福利提供中的主體性作用。綜上所述，對于貧困家庭兒童福利政策的研究既需要在我國社會福利發展的宏觀進程中進行梳理，又需要特別重視貧困家庭兒童群體需求的特殊性。

社會分配的基礎(who)、社會福利的類型(what)、輸送策略(delivered)和籌資方式(financed)是社會福利政策分析框架的四個基本維度，如同提出者尼爾·吉爾伯特(Neil Gilbert)等所言，這四個維度相互依存，既是社會福利政策設計的不同階段和要素，也是社會福利政策分析的重要框架。(10)參見[美]尼爾·吉爾伯特等：《社會福利政策導論》，黃晨熹、周燁、劉紅譯，華東理工大學出版社2003年版。從確定享受福利的成員資格范圍，即福利分配的基礎來說，不論在哪一個階段，針對貧困家庭兒童的福利始終是一種選擇性福利，貧困家庭兒童受到家庭收入的限制而面臨發展困境，相較于其他兒童的生活境況存在脆弱性。而現金和實物的二分法則奠定了社會福利分配內容的基礎，相較于服務類的社會福利，現金和實物是一種更為明確且具體的福利供給形式，無條件的現金轉移支付也是目前中國貧困家庭兒童最主要的生存保障項目之一。

如何將福利送到接受者的手中，涉及社會福利的服務輸送問題，要求福利輸出主體彼此之間或輸出主體與受益者之間形成有組織的輸送安排。根據斯皮克(Paul Spicker)的劃分方法，福利輸出主體包括公共部門(政府)、市場部門(營利性商業機構或個人)、志愿部門(非營利機構)、互助團體和非正式部門(朋友、鄰舍和家庭)等多元福利主體。就貧困家庭兒童的福利而言，作為一種狹義概念范圍下的選擇性福利政策，政府始終主導著福利的生產、組織和輸送的整個過程，這種通過政府采取集體干預的形式所制定的規章制度也被稱為“規制福利”，有利于社會福利計劃的發展和實施及社會福利目的的達成。(11)參見[美]尼爾·吉爾伯特等：《社會福利政策導論》，黃晨熹、周燁、劉紅譯，華東理工大學出版社2003年版。同時，在中國傳統社會中，以差序格局為基本特征的文化形塑了人們對責任義務和資格權利的價值觀，因而也影響到社會福利政策的制度安排。從社會福利的角度來看，家庭不僅是兒童社會化的場所，也始終承擔著重要的福利生產責任。因此，福利的家國責任互動亦構成了我國兒童福利研究的重要內容。福利的籌資方式，即福利成本由誰來承擔，也是福利輸送策略中需要解答的關鍵問題。作為一種狹義福利框架下的選擇性兒童福利，針對貧困家庭兒童的福利籌資方式與福利提供主體緊密相關，因此，本文將輸送策略和籌資方式的分析統一于對貧困家庭兒童福利責任主體的分析之中。

在上述對貧困家庭兒童群體及其福利分析框架綜述的基礎上，本文的研究框架如圖1所示：

圖1 中國貧困家庭兒童福利分析框架

三、貧困家庭兒童福利政策的發展歷程

在不同歷史時期，出于對經濟社會形式和國家發展規劃的不同把握，我國福利政策有著不同的定位，并存在不同的政策目標。因此，有必要將貧困家庭兒童福利政策的概念放在具體的歷史語境中來加以理解。基于社會環境變遷與不同階段兒童福利的具體政策目標，我國兒童福利政策的發展歷程大致可以劃分為三個階段：從新中國成立到改革開放前兒童福利政策的探索階段，從改革開放后到21世紀初期兒童福利政策的基本定型階段，進入21世紀后兒童福利的全面發展階段。據此，對貧困家庭兒童的福利政策可以相應劃分為五個時期：孕育萌芽期(1949—1957)、初步發展期(1958—1978)、轉型期(1979—2000)、制度化建設期(2001—2010)和新歷史時期(2011至今)。

(一)統合公平下的選擇性福利：貧困家庭兒童福利政策的探索階段

新中國成立后到改革開放前這一時期是兒童福利政策的探索階段。從1949年到1957年，我國針對貧困家庭兒童的救助政策基本處于孕育萌芽期。由于當時國家工作的重心是戰后經濟的恢復和發展，面對積貧積弱的國家現狀和頻繁侵襲的自然災害，這一時期政府關注的更多的是因戰亂、災荒而失去家庭依托、需要國家兜底的孤殘、流浪兒童。通過主管福利的內務部門設立兒童福利機構的形式，政府為集中養育的孤兒、棄嬰提供替代照料服務。(12)參見黃樹賢主編：《民政改革40年》，中國社會出版社2019年版，第100頁。這一時期，少量涉及兒童權利保護的政策也都內嵌于其他法律規章之中。例如1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》中提出的“推廣衛生醫藥事業，并注意保護母親、嬰兒和兒童的健康”“改革舊的教育制度、教育內容和教學法”，強調了對兒童教育、醫療權益的保護。1954年頒布的首部《中華人民共和國憲法》，同樣明確規定了“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護”。除此之外，并未出臺其他有關兒童福利的具體政策。

1958年到1978年是我國貧困家庭兒童福利政策的初步發展時期。隨著這一時期“三大改造”的完成和我國社會主義計劃經濟體制的建立，我國針對兒童的福利政策也逐步建立起來。這一時期的兒童福利政策建立在高度集中的計劃經濟之上，服從國家的指令性計劃安排，形成了具有明顯城鄉地域差異的“國家—單位/集體福利保障模式”(13)陸士楨等編著：《中國兒童政策概論》，社會科學文獻出版社2005年版，第162頁。。福利作為社會主義的基本要求，面向全體國民。而在普遍公平之下，政府也針對有特殊需求的貧困家庭提供臨時救濟，兒童則依附于家庭，必須首先依靠家庭及非正式的親人、集體網絡來保障自身的生存與發展需求，或是根據家庭的情況獲得相應的福利和救濟。

在人人平等的社會主義意識形態下，社會城鄉集體福利被視為社會主義優越性的具體表現。城市以普遍就業政策為基礎，建立了基于工作身份的“單位制”職工福利體制。單位通過支持家庭為兒童提供了基本生活保障，還設立了門類齊全的基本社會服務機構，如學校、醫務所、托兒所、幼兒園等。同樣，在農村地區，由于實施了生產資料集體所有制，集體按照一定周期(一般是一月或者一季度)給予生活困難兒童固定數額的救濟金或救濟糧等實物，一定程度上保障了兒童的基本生存。(14)參見潘華：《改革開放40年來我國社會救助事業發展成就、歷程與經驗》，《市場論壇》2018年第12期。但在這種城鄉集體福利制度下，那些被排除在集體福利之外的困難群體，例如城市中的“三無人員”和農村中“五保戶”，只能得到政府的應急性救濟。對于有勞動能力的貧困家庭成員，救濟政策強調自食其力和生產自救，無勞動能力但有家庭或集體支持的貧困家庭成員則需要優先發揮家庭或集體的保障作用。只有在面臨災荒時，國家才會以災民荒情救濟的方式給予貧困家庭臨時救濟，通過救災和扶貧措施緩解特殊時期的兒童貧困問題。而在“文化大革命”的特殊時期，雖然受到國內經濟、政治等因素的影響，內務部和地方民政部門被撤銷，針對兒童的其他福利政策也基本陷入停滯(15)參見廉婷婷、喬東平：《中國兒童福利政策發展的邏輯與趨向》，《中國公共政策評論》2021年第1期。，但這些救助政策仍在緩慢發展。

總體而言，計劃經濟時期的貧困家庭兒童福利呈現出明顯的補缺型特征，政策目標停留在基本生存保障層面，與社會救濟制度并行，是在統合公平下的選擇性福利。一方面，兒童福利遵循“國家—單位/集體”的運行模式，依靠單位和集體對社會福利資源進行自上而下的配置(16)參見成海軍：《計劃經濟時期中國社會福利制度的歷史考察》，《當代中國史研究》2008年第5期。，存在著鮮明的城鄉分野。另一方面，兒童照料責任的家庭化傾向弱化了貧困家庭兒童的社會福利需求，困難兒童救濟作為計劃經濟制度安排的一個部分，遵循以家庭、鄰里為主的照料和服務規則。加之這一時期的家庭貧困往往是由自然災害或家庭主要勞動力喪失勞動能力造成的，這些家庭又被排斥在單位和集體福利之外，這就導致家庭承擔了絕大部分兒童福利服務的責任，面向貧困家庭兒童的社會化福利服務極度匱乏。

(二)公私責任共擔的選擇性福利：貧困家庭兒童福利政策的基本定型階段

改革開放到21世紀初期是我國兒童福利政策的基本定型階段。在以發展為導向的市場化改革進程中，伴隨著所有制結構的多元化和分配原則的效率化，公有制經濟體制下傳統的社會福利項目被視為阻礙經濟發展的重要因素。一系列“去國家化”“去單位制”的福利改革措施成為這一階段中國社會福利制度改革初期的主要內容。(17)參見韓克慶：《中國社會救助制度的改革與發展》，《教學與研究》2015年第2期。

隨著計劃經濟的瓦解、國有企業改革與單位制的解體，計劃經濟時期處于國家和單位制保護下的兒童福利理念及政策均發生了變化。在救濟之余，真正意義上的兒童福利體系開始建立。兒童福利的政策目標不再停留在保障基本生存層面，而是向著更多維的福利拓展，政策的具體內容也在法律、教育、醫療等多個領域隨著社會經濟體制的改革得以發展和基本定型。而伴隨著人口流動現象的常態化，貧困家庭原有的非正式社會支持網絡變得更加脆弱和疏離，這進一步強化了家庭在兒童福利中的主體責任。因此，政府和家庭的責任共擔成為這一階段兒童福利的重要特征。

1979年到2000年是我國貧困家庭兒童福利政策的轉型時期。由社會轉型所導致的社會風險日益增加，貧困家庭的致貧原因也從前一階段的戰亂、災荒等自然因素轉變為下崗、失地等社會因素，貧困家庭兒童的對象范圍較前一階段有所拓寬。1992年《九十年代中國兒童發展規劃綱要》明確提出，要“保護處于困難條件下的兒童”。以1986年《中華人民共和國義務教育法》和1991年《中華人民共和國未成年人保護法》為基礎，這一時期國家開始密集出臺涉及兒童司法保護的法律條款，充分展現出我國對兒童權利保護的重視。在兒童基本生存保障方面，以1993年上海市對于城市居民最低生活保障制度的試點設立為起點，1999年國務院正式頒布了《城市居民最低生活保障條例》，直至2007年國務院下發《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，我國最低生活保障制度在城市和鄉村完全建立，這也意味著針對城鄉貧困家庭兒童的生活救助制度完全建立。福利政策開始以家庭作為基礎和基本單元，向有需要的兒童提供相關的生存保障。相關研究表明，有兒童和其他弱勢人群的貧困家庭可以獲得比其他家庭略高的補助，這一補助的比例通常是最低生活救助金的5%—30%。(18)See Zhang Haomiao,“ Social assistance for poor children in urban China: A qualitative study from the recipients' perspective”,in Children and Youth Services Review,64,2016,pp.122-127.與前一階段的臨時性和應急性救濟相比，針對貧困家庭的最低生活保障制度救助水平更高、救助范圍更廣、財政投入更大，管理體制和程序也更加完善，對于緩解貧困家庭經濟壓力、保障兒童基本生存條件發揮了更為穩定和重要的制度作用。

伴隨著低保制度的逐步成熟，從2001年到2010年，我國貧困家庭兒童福利政策進入制度化建設時期。兒童的福利立法相較于前一時期有所完善，涵蓋基本生活、醫療健康、義務教育、法律保護等多個層面的兒童權益保護法律體系得以構建。在兒童權利保護方面，《中國兒童發展綱要(2001—2010 年)》明確提出“兒童優先”原則，要求“保障兒童生存、發展、受保護和參與的權利”，“優化兒童成長環境，使困境兒童受到特殊保護”，通過兒童發展綱要建立起對于兒童福利的宏觀規劃，以福利資金和服務為基本取向的綜合福利建設思路得到相關法律和制度層面的支持。(19)參見高麗茹、萬國威：《中國兒童福利制度: 時代演進、現實框架和改革路徑》，《河北學刊》2016年第2期。面向貧困家庭兒童的其他綜合性、多層次社會福利政策體系也隨之發展起來，項目內容趨于多樣。在教育方面，經過十余年的發展，面向貧困家庭兒童的教育政策形成了以“獎、貸、勤、補、減”為主要手段的福利舉措，對低保家庭和其他低收入家庭兒童免除學費和其他雜費并提供津補貼，為降低貧困家庭兒童的輟學率、提升人力資本奠定了重要的制度基礎。

此外，隨著戶籍制度的松動和勞動力市場的逐步完善，城鄉人口流動成為我國社會福利改革的又一重要制度背景。由于未取得當地戶籍，大部分進城務工人員及其隨遷子女成為流入地福利覆蓋的邊緣群體，無法享受城市地區的社會保障和基礎設施服務，因而面臨貧困、失學和歧視困境。針對這一問題，國家也出臺了相應的義務教育促學保障政策，如2003年《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》明確規定，“進城務工就業農民流入地政府負責進城務工就業農民子女接受義務教育工作，以全日制公辦中小學為主”，打破了過去以“借讀”為主的流動兒童就學方式。以2007年《關于貫徹落實中央指示精神積極開展關愛農村留守流動兒童工作的通知》發布為起點，政府開始將流動、留守的貧困家庭兒童納入兒童福利保障的體系范圍，并通過強制報告和健康狀況監測評估工作，在戶籍、教育、醫療衛生和救助等方面予以照顧，逐步確立針對貧困流動、留守兒童的保障機制。

總體而言，這一階段的貧困家庭兒童福利政策在“再家庭化”和國家責任兜底的整合中呈現出公私責任共擔的特征。一方面，國家基本建構起與社會經濟體制轉型相適應的，涉及兒童基本生存、兒童發展等多方面需求滿足的兒童福利體系，在專項資金支持的現金給付和提供法律保護、促進個人權利的形式之余，針對不同類型的貧困家庭兒童提供各類社會福利服務。另一方面，隨著兒童福利從集體領域中脫離，這一階段兒童照顧責任出現“隱性家庭化”(20)岳經綸、范昕：《中國兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構》，《中國社會科學》2018年第9期。的取向，以家庭為基本單元，政府通過建立相關的救助制度支持家庭恢復再生產能力，以此滿足貧困家庭兒童的各項福利需求。

(三)邁向普惠進程中的選擇性福利：貧困家庭兒童福利的全面發展階段

進入全面建成小康社會的發展階段，增進民生福祉被定位為社會建設的根本目的。在“幼有所育”的政策目標導向下，我國兒童福利政策更關注兒童的需要和權利，強調“兒童的本體性價值”(21)喬東平、廉婷婷、蘇林偉: 《中國兒童福利政策新發展與新時代政策思考——基于 2010 年以來的政策文獻研究》，《社會工作與管理》2019年第3期。，貧困家庭兒童的福利政策在已有的制度框架下得到更充分的發展，福利的政策對象、項目類型和福利水平都得到了一定程度的擴展和提高。

2011年，國務院婦女兒童工作委員會正式公布了《中國兒童發展綱要(2011—2020年)》，首次增加“兒童與福利”專章，提出要“建立和完善適度普惠的兒童福利體系”，并要求“擴大兒童福利范圍，推動兒童福利由補缺型向適度普惠型的轉變”，這標志著我國的兒童福利制度翻開了全面發展的嶄新歷史篇章。以此為依據，在貧困家庭兒童的生存保障方面，除城鄉最低生活保障政策外，國家開始建立專門的兒童生活補助制度。2011年直接發放的兒童福利支出達到40億元，較前一年增長了4.19倍，占當年社會福利費支出的17.23%，這也是近年來兒童福利支出占民政福利支出的最高比例，充分體現了國家對發展新時期兒童福利的高度重視。(22)參見中華人民共和國民政部：《民政統計年鑒2012》，中國統計出版社2012年版，第94、95頁。2016年發布的《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》中再次明確規定，“對于法定撫養人有撫養能力但家庭經濟困難的兒童，符合最低生活保障條件的納入保障范圍并適當提高救助水平。對于遭遇突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難家庭的兒童，按規定實施臨時救助時要適當提高對兒童的救助水平”(23)中華人民共和國中央人民政府：《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/16/content_5082800.htm,訪問時間：2021年6月29日。。貧困家庭兒童的基本生存得到了保障。

在兒童的發展福利方面，教育扶貧和教育救助政策為義務教育階段貧困家庭兒童補齊了教育資源上的短板。在落實城鄉統一的義務教育“兩免一補”等經費保障措施的基礎上，建檔立卡家庭經濟困難學生、貧困家庭兒童的教育資助體系不斷完善，基本上形成了覆蓋各教育階段的資助體系。2019年中共中央、國務院發布《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，明確規定義務教育經費來自政府財政撥款，對經濟困難的學生補助生活費用，進城務工人員隨遷子女可以與本地居民子女同等享受義務教育，流動兒童的義務教育問題得到了根本性解決。據統計，2012—2019年各教育階段全國累計資助資金總額達到12032.6億元，累計資助7.6億人次，為保障貧困家庭兒童的平等受教育權利奠定了資金基礎。(24)聯合國兒童基金會、北京師范大學中國公益研究院：《中國兒童福利與保護政策報告2020》。同時，嬰幼兒營養包和在校學生營養餐等服務也通過營養供應極大地改善了貧困家庭和貧困地區兒童的身體健康狀況。從2011年秋季學期起啟動實施的“農村義務教育學生營養改善計劃”在9年間相繼出臺了8個規范性文件。截止到2020年，全國共有29個省份、1762個縣(市區)實施了營養改善計劃，覆蓋農村義務教育階段學校14.57萬所，占農村義務教育階段學校總數的84.12%，受益學生達4060.82萬人，占農村義務教育階段學生總數的42.4%。(25)參見《4000萬農村娃吃上了營養餐》，《人民日報》2020年9月18日第19版。醫療保險的推動與普及也保障了貧困家庭兒童健康服務的優先提供，兒童早期綜合服務及預防成為貧困家庭兒童衛生健康福利的重點。從2010年起，兒童大病醫療救助制度逐步完善，2012年，城鄉居民大病保險推行，兒童重特大疾病被納入國家醫療保障體系。至2019年，兒童先天性心臟病、白血病、淋巴瘤、地中海貧血、唇腭裂、尿道下裂等嚴重疾病均被納入專項救治病種范圍。(26)參見聯合國兒童基金會、北京師范大學中國公益研究院：《中國兒童福利與保護政策報告2020》。2016年起，伴隨著統一的城鄉居民基本醫療保險制度的逐步建立，城鄉兒童醫療保障的醫保籌資和待遇實現統一。由此，兒童醫療救助形成了由基本醫保、大病保險、醫療救助、扶貧資金、財政兜底、社會慈善等組成的多重保障體系。

貧困家庭兒童福利政策的全面發展還體現在職能部門的設立上。2019年民政部下轄機構兒童福利司設立，并自上而下地在省、市、縣民政部門設立起管理兒童福利事務的專職機構，負責健全農村留守兒童關愛服務體系和困境兒童保障制度。2020年，城鄉社區“兒童之家”和“兒童主任”實現了全覆蓋，民政兒童福利工作體系基本形成，打通了兒童福利體系建設的“最后一公里”。

總體而言，隨著社會經濟發展、兒童價值理念的變化和社會建設目標及其路徑的清晰化，我國針對貧困家庭兒童的社會福利制度框架已基本形成。這一階段的貧困家庭兒童福利政策受益范圍進一步擴大，在低保制度的基礎上增加了針對兒童個人的津貼，保障人數和標準也趨于優化。中央和地方通過設立專門的管理機構，保護了兒童基本的生存權和發展權。而這一時期的福利遞送也從政府部門和家庭的責任共擔轉變為政府、市場、社會和家庭等多元主體相結合的福利輸送形態。福利項目類型也更加多樣化和具體化，津貼與服務的類型從基本生活費逐步向教育、醫療、康復等不同領域拓展，在整體兒童福利朝著普惠型方向發展的過程中，我國貧困家庭兒童福利也成為其中不可或缺的基礎組成部分。

四、貧困家庭兒童福利政策的演進邏輯

社會福利制度在一定程度上回應了整體社會環境和社會建設要求。新中國成立后的30年間，中央指令性計劃經濟體制的再分配公平原則在社會福利制度上得到了充分體現，使得這一時期的兒童福利政策帶有鮮明的補缺型特征烙印。改革開放實現了中國從計劃經濟向市場經濟的轉型，此后20年，國家開始逐步重視對弱勢兒童的責任兜底，并拓寬了弱勢兒童的認定范圍，兒童福利從以家庭責任為主逐漸走向了公私責任共擔。進入21世紀后，我國實現了經濟、社會的均衡發展，民生建設成為政府的首要目標，兒童福利愈發得到重視，發展普惠型兒童福利亦成為未來社會福利制度體系建設的必然要求。由此可見，無論哪次社會轉型，均對貧困家庭兒童的福利制度演進產生了深刻影響。與此同時，人口和社會結構的變遷則進一步強化了這種影響。生育率的下降、生活方式的現代化和家庭結構的多樣化進一步產生了新的兒童福利需求。在戶籍制度改革尚未取得突破性進展的背景下出現的快速人口城市化，特別是數以千萬計的農民工進城務工和家庭化遷移，亦對城鄉福利制度產生巨大沖擊，加快了我國兒童福利制度建設和改革的進程。

概而言之，新中國成立后，我國貧困家庭兒童福利政策的受益對象范圍逐漸拓寬；福利項目類型更加多樣化和具體化，對服務形式的福利重視度有所提高；在責任主體上，形成了以政府兜底為主、家庭參與為重點的福利供給模式。

(一)對象邏輯：從單一標準到多維取向

從上述政策梳理可以看到，無論是從家庭和個人的角度，還是從社會發展和社會結構的角度而言，貧困家庭兒童的內涵和外延都在逐步擴展。在計劃經濟時期，針對貧困家庭兒童的福利主要是提供給因戰亂、饑荒而導致家庭生活難以為繼的兒童；而隨著改革開放和城市化進程的加快，貧困的流動、留守兒童逐漸成為貧困家庭兒童福利關注的重點。黨的十九大以來，伴隨著我國全面建成小康社會，多維貧困、相對貧困和長期貧困的問題得到重視。家庭致貧成因的巨大差異化和復雜化要求更加精細化的福利政策(27)參見蘭劍、慈勤英：《中國社會救助政策的演進、突出問題及其反貧困突破路向》，《云南社會科學》2018年第4期。，因此，貧困家庭兒童福利的受益對象選擇標準也從單一的收入貧困標準轉向了相對貧困視域下的多維貧困標準，并針對不同的致貧原因為兒童提供相應的福利保障。

(二)項目邏輯：從保障生存到全方位發展

隨著對于兒童價值認識的不斷深入，在我國社會福利政策體系不斷發展和趨于成熟的同時，兒童福利的政策理念和實踐機制也由過去的療救性和生存性福利走向普惠性和發展性福利。家庭救助是我國貧困家庭兒童福利政策中最早出現的部分，也是最基本的部分，對貧困家庭兒童的基本生存保障起到了關鍵性作用。但社會福利并非與社會救助、社會保險并行的狹義概念，兒童的健康成長還涉及教育、健康、環境、安全等方面的保護和干預。從上述的政策梳理中也可以看到，我國的貧困家庭兒童福利政策已經從單一的、局限于生存需要的物質救助轉變為全方位的福利舉措，并向兒童的全生命周期拓展，形成了以生存保障為核心，以教育和健康等發展福利為重點，并輔之以相關的權利保護的全面福利體系。

(三)主體邏輯：從家庭為主到家國同構

事實上，包括兒童在內的任何社會個體福利的綜合，都是由家庭、社會、市場和國家可能提供的福利凈值所決定的。(28)參見陸士禎：《建構中國特色的兒童福利體系》，《社會保障評論》2017年第3期。兒童福利作為社會福利政策的一種類別，配合著整體的制度環境和社會發展。在計劃經濟時期，針對有家庭依托的兒童福利不是最緊迫的制度建設項目，多數兒童的福利需求主要通過家庭進行滿足。但在社會經濟轉型的背景下，集體福利的迅速解體導致福利安排出現缺口。一方面，城市化不斷加快、國有企業職工下崗失業、通貨膨脹、收入差距持續拉大在客觀上弱化了家庭的抗壓抗風險能力，從而增加了兒童福利的需求。另一方面，家庭結構的變遷導致福利供應嚴重短缺，倒逼兒童福利體系由國家兜底。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策；2015年，全國人大常委會表決通過了《人口與計劃生育法修正案(草案)》，2016年起實施全面二孩政策；2021年5月，中共中央政治局召開會議提出實施一對夫妻可以生育三個子女的政策，強調要通過發展普惠托育服務體系完善生育制度調整戰略。國家逐步重視通過支持家庭來保障兒童福利，以政府兜底為主、家庭參與為重點的福利供給模式在兒童制度改革的過程中逐漸清晰化。

五、貧困家庭兒童福利政策的未來發展

受傳統文化的深刻影響，中國家庭不僅扮演了經濟生產者的角色，同時還是秩序單元、教化單元和福利單元(29)參見胡湛、彭希哲：《家庭變遷背景下的中國家庭政策》，《人口研究》2012年第2期。，家庭以外的社會福利制度只是不同的福利主體以不同的程度和方式對家庭責任的分擔，無法完全取代家庭的功能(30)參見張秀蘭、徐月賓：《建構中國的發展型家庭政策》，《中國社會科學》2003年第6期。。在面對壓力沖突時，家庭風險承受水平是解決個人問題和社會問題的根本支撐，只有提高家庭的福利保障能力，才能真正解決貧困家庭兒童的需求滿足問題。因此，建設以家庭為本的兒童福利體系是未來完全普惠型兒童福利制度發展的必然走向。

從國際經驗看，家庭已成為許多國家討論公共政策議題的重要出發點，以家庭為核心的福利支持成為保護兒童特別是處于經濟逆境中兒童的重要制度設計。相比于其他國家成熟的兒童、家庭支持政策，我國的家庭政策仍有待完善。對此，我國也有學者提出建立綜合性和系統性的家庭津貼制度(31)參見劉繼同：《中國兒童福利制度研究》，中國社會出版社2017年版，第137-138頁。，或是建立有別于兒童福利的家庭補貼制度，以保障兒童的基本生活(32)參見丁建定、李薇：《試論中國特色家庭補貼制度的構建》，《內蒙古社會科學》2021年第2期。。因此，對貧困家庭兒童福利政策的設計，不僅需要考慮家庭福利服務體系建設，以家庭為本對兒童福利內容進行統籌，還應統一納入國家福利體系范疇，從而實現福利政策恢復與提升家庭功能的目標。基于此，本文提出如下發展貧困家庭兒童福利政策的建議：

首先，強化社會服務內容。貧困家庭兒童所面臨的困境往往是多方面因素造成的，既存在于家庭環境中，也存在于更廣闊的社區環境、學校環境甚至地區環境中。在支持家庭的同時也要充分考慮到不同類型的兒童在家庭中的特殊需求，關注家庭以及照顧者的需求和服務，采取積極的措施，維護、支持和強化家庭的保護功能，幫助家庭提升履行兒童保護責任的能力。

其次，對貧困家庭提供整體性支持。無論是現金救助還是社會服務，都需要將貧困家庭作為一個整體單元進行考量。貧困兒童未來陷入貧困的風險很大程度上取決于代際因素，貧困家庭可能存在的失業風險、長期照護需求、家庭關系問題等都可能影響兒童的福祉，在傳統以家庭為載體的福利提供逐漸式微，尤其是脆弱家庭所面臨的社會風險和壓力逐年增加的情況下，有必要將整體性的家庭支持計劃作為化解貧困家庭兒童風險的重要手段，通過政府給予家庭更多的幫扶和支持，促進家庭的全面發展以及幫助家庭有效發揮自身功能，促進家庭及其成員自身能力提升，使家庭能夠承擔相應的育兒責任并發揮積極作用。(33)參見劉中一：《我國現階段家庭福利政策的選擇——基于提高家庭發展能力的思考》，《黨政干部學刊》2011年第8期。

最后，從福利體系頂層設計的角度考量貧困家庭兒童福利政策建設。目前我國相關職能部門存在業務混雜的問題，導致社會福利和社會救助的制度邊界模糊(34)參見韓克慶：《新中國社會福利制度的發展與變遷》，《社會福利(理論版)》2019年第12期。，兒童福利尤其是貧困家庭兒童的福利更多是以家庭的低保救助身份為資格門檻，仍然表現出重救助而輕福利的特征，而兒童福利作為一種基于人口資格條件的福利制度，理應具有普惠性質。此外，我國尚未形成系統、獨立的兒童福利法，有關兒童福利的法律法規散見于各類政策和辦法之中，不利于兒童福利政策的良性、可持續施行，因此急需出臺一部專門的兒童福利法，統合城鄉、地區之間的兒童福利差異，同時強化以最大化保護兒童利益為目標的跨部門協作機制，為未來我國完全普惠性兒童福利政策的發展奠定法律與制度基礎。