食品安全監管政策執行問題研究

黃 一

（焦作市馬村區市場監督管理局，河南焦作 454000）

隨著人們生活水平的提高，對食品的要求更加注重吃得安全。習近平總書記也曾提出：“各級黨委和政府及有關部門要全面做好食品安全工作，堅持最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，增強食品安全監管統一性和專業性，切實提高食品安全監管水平和能力。[1]”隨著法治政府建設不斷推進，我國食品安全監管經歷了從無到有，從單一到多元的發展過程[2]。在大部制改革背景下，我國食品安全監管機制體制不斷完善，伴隨著“史上最嚴”《中華人民共和國食品安全法》的頒布和實施，我國的食品安全相關法律法規也在進一步完善。然而，頻發的食品安全事件、食品安全監管矛盾以及食品安全基層監管困境等也反映出我國監管機制和相關法律法規仍然存在不足。食品安全監管一線執法人員直接履行著行政監管、行政稽查、行政處罰等執法職責，是典型的基層執法人員，其在食品安全的政策執行中起著舉足輕重的作用。

1 基層食品安全監管人員的特征

基層食品安全監管人員作為市場一線食品安全監管的執法者，具有以下特征。①基層性。食品安全監管的核心在基層，基層執法人員處于食品安全監管的一線，直接面對食品生產經營主體，履行食品安全日常監管責任。②執行性?；鶎邮称钒踩O管人員作為一線執法者，處于食品安全監管政策執行的最末端，屬于“授命執行”的角色，承擔著向食品生產經營者宣傳和執行相關法律法規、規章制度、上級決策等各類職責[3]。③再決策性。一般而言，基層食品安全監管人員的政策執行需要遵守既定目標、程序等，但是在實際工作中，部分政策落實需要依賴于自身的判斷。其在不違反相關政策的基礎上，往往會按照自身所處的環境、經驗、價值觀等開展食品安全監管。④代表性?；鶎訄谭ㄕ咧鲗е蟊妼φ脑u價，由于直接面向基層群眾提供服務，對當地的食品安全工作負主要責任，故而其工作質量往往決定著當地的食品安全狀況，進而影響著人們的滿意度和當地政府部門的形象。

2 食品安全監管政策執行問題影響因素

2.1 食品安全監管政策執行環境的復雜性

①基層食品安全監管對象復雜。基層食品安全監管的對象基本上都屬于個體經營戶，普遍存在經營規模小、位置分布廣、經營者素質普遍不高以及經營環境普遍較差等問題。②基層地方政治環境復雜。地方政府承擔著政治、經濟、文化等發展任務，其關注點包括環保、招商引資、安全生產等，當地政府在不同時期的關注點也不盡相同。如果基層政府加大對食品安全的關注度，將食品安全納入政府工作重點，提供財政保障，加大經費投入，必將有助于加大提升食品安全政策執行力度。

2.2 食品安全監管政策執行內容的不完善性

食品安全監管政策部分內容本身尚不夠完善，基層食品安全監管人員在政策執行過程中，常會出現食品安全監管因缺乏相關政策導致的執法困難、部分政策內容實際操作性不強導致難以落實以及部分政策規定不夠嚴厲導致缺乏威懾力等現象。例如，在食品安全監督執法中發現，食品安全相關法律法規的部分條款責任過于嚴苛或者規定過于籠統，導致落實起來困難重重。此外，我國城鄉二元結構的形式決定了城鄉食品安全監管環境的差異性，然而我國現有的食品安全法律法規并沒有明確區分城市和農村，而其相關政策的制定主要是針對于城市的食品安全監管，這將導致部分條款在農村落實相對比較困難。

2.3 食品安全監管政策執行主體的趨利性

基層執法人員作為食品安全監管政策執行主體，有的在執法過程中會帶有一定的趨利性。由于受到機構規格以及職位名額的因素限制，多數基層食品安全監管人員獲得提升的機會有限，職務晉升的稀缺性導致其長時間在基層工作。為了使工作環境更加安全和輕松，個別基層執法人員會靈活運用手中的自由裁量權。

2.4 食品安全政策執行手段的片面性

基層食品安全監管手段主要有日常監管、專項監管、“雙隨機，一公開”監管等，食品安全監管部門雖然比較注重監管主體的監管職責，但對食品生產經營的監管對象自身應具備的主體責任要求較低。尤其是在“放、管、服”背景下，為了降低準入門檻，對進入食品安全行業的生產經營主體審批要求降低，這樣就會造成部分不符合市場要求的監管對象輕易進入食品安全行業，給后期監管工作帶來一定的困難。

3 加強基層食品安全監管建議

3.1 完善食品安全監管政策執行環境

食品安全工作量大，監管環境相對復雜，新形勢下通過完善激勵制度以及食品安全監管政策執行監督機制，有助于食品安全監管主體擺脫與監管對象的利益糾紛，從而完善食品安全監管政策執行環境。

3.1.1 完善激勵制度

①強化物質激勵，對于長期堅守市場一線的、無私奉獻的、政績突出的基層食品安全監管人員，采取發放獎金、補助、福利等形式，激勵先進，鞭策落后。②強化精神激勵，可采取樹立榜樣、評先評優、授予榮譽稱號等手段，給予精神獎勵，激發內在活力，以調動基層食品安全監管人員的工作積極性[4]。此外，對工作中敢于擔當、任勞任怨、能夠長期堅守基層的工作人員要大力進行表彰，積極探索多種獎勵措施，優化職位晉升渠道，使其有更多機會得到提升。

3.1.2 完善食品安全監管政策執行監督機制

政策執行離不開有效的社會監督，要進一步促進和支持新聞輿論監督、群眾自發監督、行業部門監督等，不斷完善監督機制。尤其鼓勵媒體在合理合法的制度范圍內，最大限度地使用輿論監督優勢，發現問題及時曝光，促進地方食品安全監管。此外，要發動廣大消費者積極主動參與，強化其法律意識和監督意識，全面監督基層食品安全監管人員的政策執行行為。

3.2 完善食品安全監管政策執行相關內容

食品安全相關政策的制定和執行是一個動態的、需要不斷調整和完善的過程，要通過健全和完善食品相關法規政策、在大市場監管背景下整合相關食品類法律法規、健全食品安全行政執法自由裁量權限等多個途徑，完善政策主體，使得有規可循。

3.2.1 健全和完善食品安全相關法規政策

①注重調查研究。進一步加強政策制定者和基層政策執行者之間的直接聯系，政策制定者應通過調研了解基層執法現狀和面臨的困境，政策執行者也要理解政策制定的最終目標，減少二者之間的目標差異性。②完善現有政策。要注重實現政策的完整性，尤其是對于個別有法無罰的相關食品安全監管法律條款，要及時加以完善。③及時清理、調整不合時宜的相關法規政策，推動食品安全政策法規的“瘦身”以及健康發展。

3.2.2 健全食品安全行政執法自由裁量權限

少數基層食品安全監管人員在執法過程中，會依靠掌握的自由裁量權造成政策執行偏差[5]。為此，要加強對自由裁量權的控制和監督，不斷健全監督機制，規范制約權力。此外，要在法律法規范圍內，進一步細化食品安全監管自由裁量權基準。例如，針對無證經營，要進一步細化經營主體、經營范圍、違法情節、違法時間等相關細節的規定，可以有效減少政策偏差。

3.3 提升食品安全監管政策執行主體素養

3.3.1 增強專業素質

在強化基層食品安全監管人員隊伍建設時，要充分考慮到隊伍的專業化要求，補充基層監管力量時要更多的考慮專業背景。要進一步提高基層食品安全監管人員的依法行政能力，通過定期開展法律講座、案例分析、法規政策考核等方式，增強食品安全監管人員法律意識，減少自由裁量權的不當使用。同時還要加大食品安全監管人員的業務培訓力度，不斷提升其專業素質。

3.3.2 提升道德觀

①加強個人道德素養。基層執法人員個人道德素養的高低，影響著在政策執行過程中的執法行為。為此，要強化基層執法人員的思想政治教育，通過深入開展豐富多彩的理想信念教育、社會主義道德教育，不斷提升其道德素養。②加強職業道德培養。食品安全監管人員應選用有相關學歷背景、品行一致、忠于職守、責任心強的人員，通過學習教育，增強職業道德培養，嚴肅執法紀律，規范執法行為，不斷優化和提升基層執法隊伍的整體素養。

3.4 完善食品安全監管政策執行手段

3.4.1 完善信息公開制度

通過完善信息公開制度，打破信息不對稱的桎梏。食品安全監管部門與食品生產經營單位或消費者相比，有著一定的政策信息資源優勢，在基層食品安全監管部門政策執行過程中，難免會涉及部門自身利益或者涉及執法監管人員利益，這就容易造成政策執行偏差。通過信息公開，不但可以提高食品安全監管透明度，保障人們對食品安全監管工作的知情權，也有利于外部監督。

3.4.2 落實監管對象主體責任長效機制

①加強食品安全監管對象內部質量管理，在食品生產經營單位建立食品安全管理機構，配置相應管理人員。②推行質量安全自查報告制度，及時排查整治食品安全隱患，建立問題食品處理制度和辦法。③推進食品生產經營監管對象誠信體系建設，食品安全監管部門依法將有關食品安全行政處罰信息記錄統一納入企業信用信息平臺，實行聯合懲戒，使失信者“一處失信，處處受制”。

4 結語

基層食品安全監管問題歸根結底是食品安全監管人員對有關食品安全的政策執行問題。本文從政策執行角度來探索基層食品安全監管問題，希望有助于控制基層食品安全監管人員的自由裁量權，調動其工作積極性，提高其監管效力，進而實現食品安全機構能力建設。