比較與借鑒：我國教育法法典化的基本功能與基本路徑 *

秦惠民 王 俊

（北京外國語大學國際教育學院，北京 100089）

法典化是一國法治建設發展到一定階段的產物，中國的整體法治建設進程已經到達這樣的階段。隨著十三屆全國人大三次會議在2020年5月28日審議通過《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》），尤其是全國人大常委會在2021年度立法工作計劃中提出要研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作，教育法法典化已經成為學界和立法研究部門的一個熱門話題，教育法學界也在積極研究探討我國《教育法典》的理想類型。《民法典》統合私法制度的立法思想和立法體例，經過了長期的研究討論和幾代法律人的努力，是一項規模宏大、影響深遠、備受關注的重大立法活動。教育法的法典化不僅要比較借鑒他國教育法法典化的有益成果，而且要借鑒我國《民法典》編纂的經驗，使未來的《教育法典》既秉承中國法制文化傳統，又兼具世界法制文明精神。本文以大陸法系與普通法系教育法法典化的文本成果和艱辛探索為背景，以教育法法典化的形式功能與實體功能之界分為基礎，在法典化的概念譜系中探討不同國家教育法典的基本形態，分析我國推進教育法法典化的基本路徑，以期為未來的編纂工作提供有益參考。

一、教育法法典化的基本功能

無論是以單一法律文本呈現的“法典”（code），還是強調文本編纂過程的“法典化”（亦稱法典編纂，codification），其概念內涵均以法律規范的體系化（systematize）作為當然效應和具體展現。根據《布萊克法律詞典》的解釋，法典，是“一個完整的實在法體系，它經過精心編排并正式予以頒布；也是對法律、規則或規范的系統收集或修訂。嚴格來說，法典不僅是對現有制定法的匯編，也是對某一主題的諸多不成文法的匯編，它是一個新近頒布的完整法律體系”（Garner，2019，第323頁）。而法典化，是“對某一特定管轄范圍或某一單獨法律部門的法律，進行匯編、整理并予以體系化，使之成為一部有序法典的過程”（Garner，2019，第325頁）。體系化是法典化的基本功能，盡管體系（system）與體系化具有相同詞根，但在法典化的特定語境中，“有體系”的法律規范并不必然展現出“體系化”功能。在約翰?梅利曼（John Merryman）看來，不管是大陸法系還是普通法系，法典編纂的體系化功能體現在從判例法與制定法中抽取法律基本原則，“建立簡單、非技術性和通俗易懂（的法律制度），如此一來，便可以避免讓法律專家備受指責的專業化、技術化、復雜化等問題”（2021，第32頁）。即使是普通法系的法典編纂者，也認為法典化能夠“將法律體系中零散的元素聚集在一起，按照邏輯順序安排，為一個民族重新組織和表達一套法律”，為解決沖突提供體系化的基本原則（Garoupa & Morriss，2012）。現代社會的法典編纂已難以重現《法國民法典》《德國民法典》所構造出的“偉大法典”形象，因體系差異而產生的不同形態也在反哺法典化概念內涵的豐富性。

法典化的體系化功能，體現為某一法律部門或領域的全部法律規范結構完整、邏輯連貫和表述系統。馬克斯?韋伯（Max Weber）將體系化功能描述成“把所有從分析中得出的法律命題加以整合，使之構成一個邏輯清晰，具有內在一致性，至少理論上無漏洞的規則體系，這就意味著該體系從邏輯上說必須能把所有可以想象到的事態包含進來，以免它們缺失有效的秩序保障”（2019，第962頁）。理論往往是灰色的，而實踐之樹長青。學者的定義是一種理想模式，而實踐是豐富多彩的。在不同法系的不同國家，甚至是在相同國家的不同時期，實踐中的法典化是一種趨向體系化的多樣性存在。有法國學者根據法典化的不同模式，以“法典化匯編”（codification compilation）和“法典化創新”（codification innovation）來細分法典化的概念譜系，表達出體系化功能的強弱差異。法典化匯編是整合現有的不同法律規則，審視制定法的來源，以邏輯一致的方式將其組合起來，而法典化創新是引入新的法律或是對現行法律做出重大改變，它意味著大幅度的立法與修法（Fauvarque-Cosson, 2000）。這一觀點的產生源于法國自身的法典化進程。20世紀中葉以來，法國在公法和私法的諸多部門和領域推進法典編纂工作，已然不同于《法國民法典》在國家統一背景下所要求的法典化創新。在新的歷史階段，法典編纂的目的是對繁雜的法律規范重新排序，其法律權威來自它所依據的法律規則，也來自國民議會對法典化的授權，目的是使法律更加連貫，也更容易為民眾所接受，法國《教育法典》亦是如此。

以我國現有教育法制體系為基礎推進教育法法典化，需要以辯證立場充分理解體系化功能，即體系化是法典化的目標，也可以是法典化的前提。法典化是在持續推進的過程中，為相關“法律素材建立秩序的外在架構”（馬克斯?韋伯，2019，第962頁）。如果已經具有相當體量的教育法律規范，并且相應的教育法律理論研究比較成熟，能夠為法典編纂提供豐富的法律素材，自然有利于教育法的法典化。但我國長期以來遵循“成熟一部，制定一部”的立法策略，單行立法模式造成規則不統一，甚至出現規則間的矛盾和沖突（王利明，2021）。從《學位條例》《義務教育法》《教師法》《教育法》《職業教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》《家庭教育促進法》一系列的教育立法過程來看，各個教育單行法是在不同時期制定的，跨越中國法治演進的不同歷史階段。不僅法律規范的內容需要適應當時的客觀現實和緊迫問題，而且法律規范所體現和表達的法律理念亦存在差異。例如，《教師法》之所以先于《教育法》頒布，很重要的原因是教師棄教改行的情況在20世紀80年代愈演愈烈，制定教師法已經成為一個“刻不容緩，無論如何不能再拖下去了”的立法問題（（吳福生，1994），迫切需要運用法律手段提高教師的社會地位，維護他們的合法權益，穩定教師隊伍。我國教育法律制度始于單行法《學位條例》，但作為教育法律體系基本法的《教育法》直到1995年才頒布。教育立法自然先后次序的歷史合理性，并不意味著完備教育法律體系自然演進形成的歷史必然性，我國教育法律體系至今缺乏宏觀設計，整體的前瞻性明顯不足，難以避免類似《學位條例》與《高等教育法》部分條文交叉重疊，“受教育者”與“學生”的概念術語不一致等問題。所以，體系化應成為我國教育法法典化的一個重要目標。

與此同時，體系化也可以成為教育法法典化的前提，即在真正形成教育法典之前，應抓緊時間加快教育立法，填補立法空白。全面理解法典化的價值，才能避免對法典化的盲目追求（高仰光，2021）。編纂教育法典難以畢其功于一役，是一項需要假以時日才能完成的宏大工程，任重道遠。我國自改革開放以來教育法制建設成果顯著，但現有的教育法律體系仍不完善，高位階的教育單行法在體量上不夠完備，不能充分適應新時代教育事業改革發展和全面依法治教的需求。目前的教育法律體系，無論是內在的價值倫理體系還是外在的形式體系，整體性和完備性都有待完善，需要在橫向上完善覆蓋的周延性，在縱向上完善配套支持制度，加強內在邏輯聯系和相互銜接。目前的教育法律制度在學校教育體系的學段上存在法制空白，如高中階段教育還沒有相應立法；在教育類型上和配套支持體系上存在法律空白，如“教育考試法”“教育投入與財政轉移支付法”等。還不能完全實現教育領域內的重大問題有法可依。與此同時，教育立法進展緩慢，新法的頒布和已有法律的修訂都無法滿足需求，陳舊的法律條文難以適應教育領域的新形勢、新要求和新情況。《學位條例》的修訂，從1997年正式列入國家教委上報全國人大常委會審批的立法項目，到2021年教育部發布《學位法草案（征求意見稿）》，歷經24年。期間有關《學位條例》的修訂，只是不斷地進行研究和論證，始終未能進入立法程序，現行法律規范在各個方面不同程度地表現出滯后性（秦惠民，2019）。既然國家已經決定研究啟動教育法典的編纂工作，更應集中立法資源，加快對于空缺教育單行法的立法進程。

作為教育法法典化的基本功能，體系化具有形式功能和實體功能之分，前者強調法律體系結構框架與系統體例，后者關注構成法律體系邏輯起點的核心問題與貫通規則體系的統一價值。在以法典化作為教育法律制度發展目標的國家中，教育法典之實物所承載的形式功能與實體功能的權重各有不同。穗積陳重曾以不同的編纂策略對法典化進行分類，認為法典編纂可以是“對一國法律進行分科編制而形成具有公力的法律書面之事業”，也可以是“將既有法令進行整理編輯而形成法典的工作”，還可以是“將新設法令歸類編纂而形成一編”（穗積陳重，2014，第5頁）。因此，從界分形式功能與實體功能的角度來看，有必要進一步在比較法的視野中考察不同國家教育法典的基本形態，厘清功能與形態的關系。

二、不同國家教育法典的基本形態

無論是在大陸法系還是普通法系，法典化形成了彼此共通的歷史脈絡（Weiss，2000）。但不同于貫穿整個19世紀的法典化運動，當代國家編纂教育法典不再以階級革命、國家統一和民族獨立作為背景，“法典化創新”的動因和需求都較弱，普遍基于現有教育法律體系和相關法律規則推進教育“法典化匯編”。當然，在法典化進程中填補教育法律空白、統一法律規則術語、加強法律邏輯銜接，也不同程度地體現了試圖有所創新的意愿。若以“統一法律規則、便利找法用法、便于體系釋法和利于查漏補缺”（王利明，2021）作為體系化功能的標準尺度，那么在教育法法典化的名稱與內涵、動因與結果之間，不同國家的教育法典在形態上存在差異，進而影響體系化功能的實現程度。雖然形式功能與實體功能的權重有所差異，但是法典化對于完善這些國家的教育法律制度仍然發揮了積極作用。

（一）美國：弱體系化的教育法律集中編排

在美國，聯邦與州均有以“法典”命名的法律規范體系，主要是對現行制定法的匯編和重述（restatement），法典結構與邏輯的體系化較弱。英國法學家杰里米?邊沁（Jeremy Bentham）曾經建言美國編纂法典，將美國從“無字的、無邊的、無形的普通法形態的枷鎖中解放出來”（Morriss，1999）。受制于普通法系的傳統，美國聯邦與州只能在制定法的有限范圍內推行法典化理念。在聯邦層面具有代表性的是始于1926年的《美國法典》（United States Code），它是按照社會領域和專門事務對聯邦制定法的匯編，共分54卷，教育是其中一卷。國會眾議院的法律修訂委員會（Office of the Law Revision Counsel）每隔6年頒布一次《美國法典》，每年也會發布法典中的增補條款。委員會按照主題內容重新組織相關的和有效的制定法，刪除被廢止或調整被修訂的條款，使得找法用法更加簡單方便，讓未經法律專業訓練的普通民眾也能打開那本過去只有專業律師才能打開的“封印之書”（sealed books）。單一名稱的聯邦教育法律可能不會完整地出現在《美國法典》教育卷的某個位置，各項條款會被拆解并重新編排在不同標題之下，旨在根據事務類型便捷地尋找到解決具體問題所需要的法律依據，幫助查閱者“理解法律的當前狀態”（Shobe，2020）。法院在解決教育領域的訴訟爭議時，會視情況援引聯邦教育法律，但最常援引的仍然是解釋憲法條款的相關判例，如過往涉及《聯邦憲法修正案》第十四條（尤其是其中的“平等保護條款”）的先例（王俊，2020）。在司法實踐中，《美國法典》不是唯一的法律淵源，也沒有統一法律規則。

教育法典的稱謂在各州制定法中也較為普遍。美國各州都有一套制定法，它們具備結構化的序列、編號和索引，并且沿用傳統稱謂（Stevenson，2014）。在50個州（含哥倫比亞特區）中，有24個州為本州的制定法系統冠以“制定法”（statutes）之名，其中包括“制定法”（如佛羅里達州、堪薩斯州、緬因州等）、“修訂制定法”（如亞利桑那州和科羅拉多州等）、“一般制定法”（如康涅狄格州）、“匯編制定法”（如伊利諾伊州）和“合并制定法”（如賓夕法尼亞州）。有20個州將本州的制定法系統稱為“法典”（code），其中包括“法典”（如阿肯色州、特拉華州、佐治亞州等），“法典注釋”（如蒙塔納州）、“修訂法典”（如俄亥俄州、華盛頓州等）、“法律法典”（如南卡羅萊納州和南達科他州）。無論是“制定法”還是“法典”的稱謂，都是對制定法系統的一個統稱概念，有關教育的制定法均被匯集到其中的某一“卷”（title）。即使是在受法典化運動影響較深的州，相對成熟的法典也被并入整個制定法體系之中，少有單獨存立。例如，在《阿拉巴馬州法典》中，“教育”與“商法典”和“刑法典”是分別并立的3卷；在《阿拉斯加州制定法》中，“教育、圖書館與博物館”卷與“民事訴訟法典”卷和“刑事訴訟法典”卷并列。這樣的法典，“不是在理性思維的基礎上設計的結構，在法典的體系和結構上缺乏系統性和內在邏輯性”，很難展現體系化功能所要求的一般性和抽象性（劉兆興，2008）。

當然，將同類分散的法律經某些技術處理后形成一個集合體，對于提升教育治理的效能仍然有其積極意義。法官創制的判例法“只是第二等的法律，并且它從屬于立法者制定的法律”（本杰明?卡多佐，2015，第4頁），因此州立法機構定期（通常是每年或每兩年）發布完整的制定法，調整不同部門和領域的基本法律制度。從美國近些年的教師法律制度改革可以發現，修訂制定法仍然是再造教師法律權利與義務體系的基本方式（王俊，2021）。得克薩斯州和加利福尼亞州受法典化運動的影響最為明顯，分別編制了近30部專門法典，教育法典是其中之一。得克薩斯州的教育立法始于1949年的《吉爾默?艾金法》（Gilmer-Aikin Act），州立法機構在20年后即1969年編制教育法典。當時，州立法機構在該法典的第1條明確指出，立法目的是要“將現有與由稅收支持的教育機構相關的法律，形成統一化和組織化（unified and organized）的形式，使得目前與公立學校系統和由州支持的高等教育機構相關的法律，得以簡化、明晰和協調（to simplify, clarify, and harmonize）”。盡管這一條款體現出強烈的“體系化”意愿，但在后續修訂時被廢止。從20世紀80年代開始，州立法機構針對各種教育現實問題，制定了35部不同的法律，原有的教育法典逐步被解構。1993年，州立法機構再次啟動對公立教育所有相關法律的編制工作，旨在以整合立法的方式推動州教育改革議程（Linares，1997）。但在經歷過這一次形式上的“再法典化”運動后，從1995年重新頒布至今，得克薩斯州《教育法典》基本延續了法律匯編的風格，只是按照某種有序的邏輯整理、分類和編排現行法律。

“加利福尼亞州的法典比許多大陸法系國家的法典還多”（約翰?亨利?梅利曼&羅格里奧?佩雷斯?佩爾多莫，2021，第30頁），隨著教育法律規范數量不斷增加，《教育法典》愈漸冗雜。該州從20世紀30年代到70年代經歷了多次教育法律的法典化改革。1929年，加利福尼亞州編制《學校法典》，廢止后以1943年《教育法典》作為替代。時至今日，《教育法典》包含了“總則條款”“初等與中等教育”“高中后教育”3卷，已經容納了該州幾乎所有的教育相關法律規范，州立法機構每年都修訂、廢止和增加大量條款，在解釋權威上不排斥其他法律淵源，在體系編排上也不強調嚴絲合縫。例如第3條規定，“本法典之規定，若與有關同一主題的現有法律規定實質相同，應被理解為是重述和延續（restatements and continuations），而非頒布新的立法”。為了確保條款援引的一致性，廢止條款的編號不再使用，增加條款或者在相關條款編號之下增編，或者在相關章節之后續編。這種立法技術有利于及時回應現實需求，因應調整教育法律規范，但也會在形式上導致《教育法典》的條文規范冗雜重復。有研究發現，加利福尼亞州《教育法典》在學生逃學問題上存在不同章節條款重疊而導致法律規范矛盾，使得解決問題的方案陷入“令人困惑的雜亂迷宮”之中，降低了法律的可預期性。很多學區在制定處理辦法時不得不繞開教育法典的模糊條款，即使行之有效，也減損了教育法典本身的法律效力（Jones，2011）。

（二）日本與韓國：體系化的單行教育法律統合匯編

在日本與韓國，最高立法機構沒有授權編纂教育法典，但政府部門或民間機構將涉及教育領域的法律統合，以法律匯編的形式予以呈現。日本文部科學省從1954年開始，定期整理和匯集與教育、文化、體育、科技相關的法律規范，按照主題進行分類并出版成冊。2021年的《文部科學法令要覽》按照“教育基本原則”“終身學習”“學校教育”“社會教育”“體育運動”“教職員”“教育財政”“科學技術與學術”“文化、宗教、國際關系”“行政組織、獨立行政法人”“其他”共11編，匯編相關教育法律。對于法律規范較多的主題，遵循從一般到特殊、從總則到分則的體系化原則，在編目之下再做分章編排，如第三編“學校教育”就分別編排了“一般原則”“學校基準”“教科書”“保健、安全、供餐”“學校教育振興及其他”“私立學校”“廣播大學”等7章（文部科學法令研究會，2022）。《文部科學法令要覽》對教育單行法的統合匯編不是法典化意義上的匯編，每項法律仍然獨立存在，但它具有相對完整的體系化邏輯結構。這受益于日本教育立法層次的清晰性和教育法律體系的完備性。

與之相類似，韓國中央政府中負責起草與審定法律法規的法制處，為了全面提供韓國所有法律的信息，通過國家法律信息中心，按照領域分類匯集相關法律法規。國家法律信息中心定期整理和更新教育領域的立法，編制《教育法典》。截至2021年9月，這部《教育法典》已經匯編139項教育法律規范文本（???，2021）。不過，它不是按照主題或邏輯對相關法律進行分類，而是按照從一般到特殊的原則，根據法律位階將教育法律及相應的施行令和施行規則以此排列。與此同時，韓國也有民間機構定期出版《教育法典集》，整理匯集從1920年以來韓國頒布的教育法律法規。其2021年的版本共設“教育基本法令”“組織和編制管理相關法令”“人事管理相關法令”“學術管理相關法令”“私立學校運營相關法令”“科學、技術、職業教育相關法令”“社會、幼兒、特殊、青少年、體育教育相關法令”“財務會計相關法令”“行政事務相關法令”共9篇，每篇再分章編排（??? ???，2021）。日本與韓國沒有推動教育法法典化改革，兩國的教育法律統合匯編，其客觀作用表現為集中資訊，為專業人員和普通民眾找法用法提供便利。這種對于教育單行法的統合，實現了法律匯編的結構化和體系化，讓人們可以從體系化視角理解特定單行法在整個教育法律制度中的位置和作用。

（三）英國：類法典化的教育法律合并重整

英國是法典化理論的起源地，但只是在有限的立法實踐中引入類法典化的“合并”（consolidation）技術。邊沁創造了“法典化”一詞，并在1815年致俄國沙皇亞歷山大一世的信中，區分了“法典化”與普通“立法”（legislation）的不同。邊沁認為，“法典化的核心目標是確保法律的確定性和可知性，用一套清晰、確定、無歧義的體系化的公共法典，替代含混、模糊、不確定和難以理解的普通法。而實現這一核心目標不僅要用絕對清晰、明確的規則覆蓋全部行為領域，而且還需要簡明、易懂，總之就是簡潔”（Postema，2019，第416頁）。他甚至創造了“萬全法”（pannomion）一詞，來形容詳盡無遺、密而不漏的“全面的法典”（all-comprehensive code）（Bentham，1830，前言第6頁）。時至今日，英國并無法律冠以法典之名，但是法律的法典化并未失去其魅力，在英國仍然是一個重要的議題。邊沁的法典化思想對英國立法實踐產生了重要影響，英國在歷史上曾經多次認真考慮編纂法典，但遭遇多次失敗，法典化運動進展緩慢。在18世紀末和19世紀初，對制定法的改革被視為邁向法典化的第一部，頒布法律規范的過程得以改進，立法機構努力將所有法律規范匯編成冊。最終，類法典化的“合并”（consolidation）技術被引入并付諸立法實踐，它是以一個主題為核心，“將之前分散在不同制定法中的各種立法條款組合到單一的制定法中”（Garner，2019，第386頁）。

運用合并技術可以讓制定法更加清晰、簡潔和便于理解，有利于在涉及教育領域不同法律規范的基礎上統一法律規則。英國的立法傳統經常是對某一主題在數年之間反復進行立法活動，頒布新制定法的同時并不必然廢止舊制定法，連續的立法疊加使得圍繞該主題的法律規范結構隨著時間推移而逐漸扭曲和模糊。合并法律的起草者要確保經過調整或重新措辭的文本繼續反映現行法律的真實效果，有時為了形成一個令人滿意的文本，起草者需要對文本進行技術修改和細小補充。法律合并與邊沁所主張的法典編纂還相去甚遠，但這樣的改革回應了法典化的核心主張，簡化法律表達。就英國的經驗而言，定期對法律進行合并有利于在形式上改善制定法，并使法律適用更加便利。根據《1965年法律委員會法》第3條的授權，法律委員會（Law Commission）的職責是“對所有法律進行審查，以便促進其體系發展和改革，特別是對這些法律進行法典編纂（codification of such law），消除異常情況，廢除過時的和不必要的立法，減少單獨立法的數量，普遍實現法律的簡潔化和現代化”。基于此，委員會逐步將合并技術運用于不同的法律部門，已經使兩百余項法案獲得通過成為法律，讓制定法更加清晰、簡潔和便于理解。根據法律委員會的建議，議會將1944年《教育法》與涉及教育領域的特定立法進行合并，并結合修訂的方式，頒布了1996年《教育法》。2010年，議會頒布了對教育領域有重要影響的《平等法》，合并了平等領域中的諸多立法，并以此替代之前的《種族關系法》《身心障礙歧視法》《性別歧視法》等一系列法律。

（四）俄羅斯：類法典化的教育法律整合創新

當俄羅斯在21世紀初開始醞釀修訂國內教育基本法時，最初是以編纂《俄羅斯教育法典》為目標，旨在消除教育領域不同法律淵源的分散狀態，形成一個具有內在一致性的完備體系。但因種種原因，最終頒布的是2012年《俄羅斯聯邦教育法》。1992年《俄羅斯聯邦教育法》制定之初是在繼承和改革蘇聯模式的教育事業過程中，伴隨俄羅斯轉型演變給教育法律關系帶來諸多新問題的一種現實發展。到90年代末期，不斷增多的修正案導致俄羅斯的教育法理陷入混亂與矛盾的困境，統一和規整教育法律規范勢在必行（Kozyrin & Tatyana，2017）。在聯邦政府的倡議下，編纂《俄羅斯聯邦教育法典》成為目標，相關部門從2001年就開始起草、討論和修改教育法典草案。當時，俄羅斯國內的總體觀點是，編纂教育法典是能夠有效完善教育立法的戰略路徑（Буслов et al.，2001）。聯邦教育立法中心在起草教育法典時，試圖將教育關系確立為一種特殊的社會關系，并且以此特殊性證成教育法作為獨立法律部門的合理性，制定出可以充分調節這些關系的法律規范，明確教育在俄羅斯現代社會中的作用和使命。為此，教育法典草案一方面要縮減教育領域中不合理的現行法律規范數量，填補不同法律規范之間的空白、消解矛盾并且減少重復，另一方面要優化教育法與其他法律部門的關系，將其他法律部門中涉及教育的規范條款予以集中。聯邦教育立法中心特別強調，應當提高教育法典的有效性，即法律條款在具體的法律關系中具有可實施性，避免只能在形式上適用的宣告式條款規定（Федеральный центр образовательного законодательства，2003）。這樣的立法意圖，在實踐中使得教育法典草案體例異常龐大，僅總則就有21章。

教育法典草案體現了明顯的體系化思維，采用總分模式，主體部分由總則與分則構成，總則規范教育領域法律關系的基本理念和原則，它對所有教育法律關系同等重要，分則針對教育的不同層次（如學前教育、中等職業教育等）和不同類型（如身心障礙者教育、軍事教育等）再進一步細分具體的法律規范。2010年，當俄羅斯國家杜馬對教育法典草案進行第一次討論時，專家委員會對草案中事無巨細的規范條款提出了激烈批評。委員會認為，當社會情況快速變化的時候，法律不僅沒有賦予發展的機會，反而造成額外的障礙，擔心它會阻礙俄羅斯的教育發展與創新水平。莫斯科國立大學教授弗拉基米爾?季霍米羅夫（Владимир Тихомиров）認為，俄羅斯“完全不需要這種形式的法律”，過度關注過程和細節最終會導致俄羅斯各個層級的教育“陷入癱瘓”。他認為，理想的教育法應當是“非常簡短的框架式”法律（Редакция, 2010）。在2012年《俄羅斯聯邦教育法》頒布之后，有學者指出新的教育法未能消除教育與勞動、民事、行政和刑事立法之間的法律規范沖突，認為現行法律無論是體例還是框架都不能充分涵蓋教育法律關系中的諸多程序性問題，因此呼吁重啟教育法典編纂工作（Бекетов et al.,2017）。雖然形式上的法典化改革戛然而止，但新的教育法仍然保留了體系化的指導思想。一方面，2012年《俄羅斯聯邦教育法》采用15章111條的體例結構，相比舊法6章58條的體量有了大幅擴充。另一方面，第110條列舉了104項隨著新法頒布而同時廢止的法律、修正案及特定法律中的條款，也發揮了整合教育法律的作用。可以說，新的《俄羅斯聯邦教育法》在一定程度上體現了法典化創新的特征，對現行法律做出了重大改變，填補了法律規則的缺失和漏洞，以更加合理的形式和更加統一的價值為基礎，進一步提升了俄羅斯教育法的權威性和完整性。

（五）法國：強體系化的教育法法典化

法國《教育法典》是國內學者在探討教育法法典化時最常指向的理想類型，其規則體系中蘊含價值的縱向統一和規則的橫向統一，呈現出比較清晰的邏輯關系。20世紀80年代末，在時任總理米歇爾?羅卡爾（Michel Rocard）的倡議下，法國政府開始推進國家公共服務改革運動，法典編纂被視為改革的重要組成部分，目的是使國家的法律文本更加簡潔高效，貼近民眾和企業的現實需求。法典編纂高級委員會的負責人蓋?布赫邦（Guy Braibant）用“無法忍受之地步”來形容當時法國的立法規模之龐雜和法律規范之分散，也正是基于對“合理且可理解的法律的渴望”，法國政府當時計劃在進入21世紀時全面實現法典化。他曾指出，“如果出色地完成法典編纂工作，就會成為一個全面更新法律的契機，這也是改革能夠明顯帶來的首要益處”（Braibant, 1996）。1991年2月，法國時任國務部兼國民教育部部長利昂內爾?若斯潘（Lionel Jospin）提出編纂教育法典，由國民教育部的法務部門承擔具體的起草工作，目的是“集中和整理當時仍在生效的上百部法律”，“在單一法律文書中匯集有關教育系統的所有法律條文”，使人們能夠“更簡單直接地獲得和理解教育法律”。《教育法典》被列入法國1996—2000年法典編纂的總體規劃項目中，在編纂高級委員會的指導下，由國民教育部的法務部門從1991年4月開始逐步推進法典化工作（Marillia et al., 2021, 第1頁）。

為了在單一法律文本中使規則體系與立法目的保持一致，法國《教育法典》編纂是以固有的“現行法”（à droit constant）為基礎，允許在匯集法律文本時對其進行編輯，以提高條款編排上的一致性，并且在尊重法律規范的位階時，確保法律條款在邏輯與層次之間能夠協調銜接。法典編纂委員會在提出“現行法”原則時，初衷是這種編纂方式不涉及大規模的實質性修訂，可以根據一系列原則對文本進行調整、分組和排序。至多是在編纂時更新法律規范的措辭，使得過時或被廢除的條款失效，不再出現在新的教育法典中。但是，“現行法”原則在國民議會備受批評，甚至被質疑是對議會立法權的否定（Richert，2003）。這導致教育法典草案的立法議程一再推遲，教育法典的原則、價值觀以及立法權限、立法技術等一系列爭議問題引發了反復討論與修改。國民議會通過專門法律規定，“立法編纂將所有在法典通過之日有效的法律匯集在一起，并在專題法典中進行分類，法典編纂依據現行法進行，在必要時對其進行修訂，以改善所匯集文本的一致性，確保遵循規范的層級，并協調法律的狀態”。盡管只是針對教育法律規范體系做出“有限的理性化努力”（陳天昊，2021），但法國教育法典的編纂并不是簡單地匯編現行法。雖然沒有實質性修訂教育法，但在構造一個結構連貫、循序演進的教育法律體系過程中，仍然需要實現法律規范的現代化和文本條款的協調性（Marillia et al., 2021, 第2頁）。

法國《教育法典》是不涉及實質性立法的教育法律規范的整合性編纂，具有內在的邏輯和整體結構，延續了大陸法系法典化運動對單一法律文本的體系化要求。有學者指出，如果法國在推進法典化運動時，選擇以對法律的實質性修改為原則來編纂完備的法典，將面臨極大困難。因為“改革式的法典編纂要做到現行法律與一系列改革議題彼此契合、相互補充”，為了“重寫現行條款，它要么進行大幅修訂，要么以頒布新規的方式作為補充”（Lamouroux，2001）。法國《教育法典》由法律和行政法規兩部分組成。2000年發布的《教育法典》法律部分，匯集了法國之前所頒布的119個法律文本中的規定，直到2015年，最初設定的教育法典編纂工作才宣告結束。但是，“法典是有生命的，無論是某個細節的修訂還是特定部分的重組，它每年都在發生變化”（Marillia et al., 2021, 第6頁）。即使是完備的法典也不能擺脫制定法的滯后性，法國《教育法典》的條款修訂已經成為常態，法典中的每項條文都會附帶注釋授權修訂的法律名稱、條款編號及相應時間。

綜上所述，在各國教育法典不同的基本形態和發展脈絡中，“沒有抽象的法典化模式（model of codification），只有具體的法典化實踐與路徑”（Masferrer，2019），但可以明確的一點是，僅有法典的結構框架與體例樣式，只是初步實現了體系化的形式功能。能否以教育法律關系中一以貫之的核心問題作為法典的邏輯起點，能否以貫穿始終的價值理念整合法典的規則體系，是能否實現體系化實體功能的關鍵。法國《教育法典》是他國教育法法典化現有經驗中的成功案例，但時移世易，中國在當前背景下要實現教育法的法典化創新，要充分認識到體系化形式功能的基礎作用和體系化實體功能的核心要義。因此，在探尋我國教育法法典化的基本路徑時，不僅要比較借鑒其他國家形成教育法典基本形態的動因背景，而且要借鑒我國《民法典》的創新經驗。

三、我國教育法法典化的基本路徑

以比較借鑒他國教育法典的基本形態和總結借鑒我國《民法典》的創新經驗為基礎，研究探尋我國教育法法典化的基本路徑，應成為我國未來教育法典編纂的一個前提條件。我國《民法典》包含1 260條規定，分為總則、物權、合同、人格權、婚姻家庭、繼承和侵權責任共7編及附則，是對大陸法系民法典體系的一次重要創新，更是我國法典化創新的典范。它“有效地整合了散亂的民事單行法，構建了在統一價值指導下的完整系統規范體系，成為民商事法律進入體系化時代的標志”，結束了單行法時代，更將法治文明推升至一個新的階段（王利明，2021）。在比較與借鑒中，我國教育法典編纂應以實現法典化創新中的體系化功能為目標，以有利于推進教育事業高質量發展、服務教育治理體系完善、實現教育現代化為編纂工作的出發點和落腳點。其基本路徑應為，在頂層設計上確立受教育權和國家教育權的法律關系、教育與相關社會主體的法律關系，為高質量教育體系建設提供法治保障；在底層邏輯上加強教育法律基本問題研究，凝練反映教育教學規律的教育法律基本價值和原則，提供教育法典邏輯體系的核心要素。

（一）確立國家教育權保障受教育權的邏輯

受教育權是一項重要的現代人權，我國憲法規定“國家尊重和保障人權”，國家是尊重和保障教育人權的主體，通過法定的國家教育權，對受教育權提供給付和實施保障。國家教育權是現代社會法定教育權的重要組成部分，是國家統治權力的一部分，國家教育權對于受教育權的保障，是編纂教育法典的邏輯起點和邏輯主線。公民的受教育權，不同于公民的身體權或財產權，它是一種社會性權利，其實現需要國家的義務性給付。正如法國《教育法典》開篇就指出的，“教育是國家的第一要務”，“除了傳播知識，國家創辦學校的主要使命是與學生分享共和國的價值觀”，明確了教育是國家職責和義務。國家舉辦教育事業并予以持續的財政投入，才能在義務教育階段保障公民實體性受教育權利，在非義務教育階段保障公民實體性受教育機會。歸根結底，這些都要依靠國家教育權的不斷作為，特別是要增強職責、改善供給和擴大給付。亦如2012年《俄羅斯聯邦教育法》第4條規定，“對教育領域中的關系進行法律規范的目的，是建立國家保障和相應機制，以實現教育領域的人權與自由，為教育系統的發展創造條件，并保護教育領域中相關參與者的權利與利益”。 全國人大常務委員會在2006年修訂《義務教育法》時，專門增加“經費保障”一章，將義務教育全面納入國家財政保障范圍，進一步明確了國家對教育事業發展的法律責任。在編纂教育法典時，應當有相當部分的法律條文規定這些內容，“引導國家教育權由權力本位向責任本位轉變，使之成為實現公民受教育權利和機會平等的基本保障”（秦惠民&谷昆鵬，2016），否則受教育權的保障會成為無源之水、無本之木。

無論是教育集權制還是教育分權制國家，教育權對受教育權的尊重、保護和實現，會隨著經濟社會持續發展而不斷豐富和擴充。在特定階段，編纂教育法典能夠有效提升教育權對受教育權的保障效果。雖然美國聯邦憲法允許各州保留行使教育權，但是聯邦政府仍然可以通過經費撥款立法來實體性地引導各州制定教育政策，并不表現為形式上的國家教育權。根據《聯邦憲法修正案》第十條的規定，教育權由各州及人民保留行使，州教育權在公民受教育權保障中發揮主要功能。聯邦政府開支權并非賦予其規制各州教育事務的權力，而是雙方在彼此合意的基礎上達成某種契約關系—如果州接受了這種經費就要遵守聯邦的要求。在歷史上，懷俄明州編纂1969年《教育法典》，正是因為分散的制定法不能充分保障受教育權。懷俄明州自建立起就在州憲法中規定了受教育權條款，但相應的實施規則分散在不完整并且模棱兩可的制定法中。在此前長達30多年的時間中，該州曾經3次嘗試修訂教育法但都以失敗告終，最終決定以法典編纂的形式對教育法律進行重大修訂，盡管是以原有法律為基礎，但是諸多實質性的變化使得法典對州教育治理結構產生重要影響。例如，原教育法律要求該州每個學區的公立學校對6歲以上、21歲以下居民免費開放，《教育法典》保留了基本保障，進一步要求每個學區在每個學年確保公立學校及課堂最少運作175天。同時，新教育法典授權重組學區，以統一學區的形式提供確切的受教育保障，細分受教育者特定類型，如殘疾兒童、身處偏遠地區的兒童等，區分具體的教育類型，如康復教育、成人教育等（Painter & Johnson，1970）。無論以何種形式和內容提供受教育權的保障，在聯邦制的美國，保障受教育權實現的仍然是實質性的國家教育權。

在我國，通過教育法典來確立受教育權的法治保障，就是要在教育體系的不同階段中，確立國家教育權對以權利自由屬性為基礎的受教育請求權、選擇權和平等權的保障。“建設高質量教育體系”是新時代教育發展的重要目標，它要求教育體系中的每個階段都要高質量地發展。這也明確了教育法法典化的基本方向，教育法典必須關注每個階段受教育者最基本的權利，提供體系化的法治保障。受教育者在學前教育階段的基本權利是兒童的身心健康發展，在義務教育階段的基本權利是實體性接受教育和選擇教育，在高中教育階段的基本權利是多元選擇通向高等教育或職業教育的發展通道，在高等教育階段的基本權利是入學、發展、評價評優等的機會平等，在職業教育階段的基本權利是所學所長適應經濟社會發展，最大限度地滿足擇業需求，在特殊教育階段的基本權利是以全納教育理念促進受教育者從起點開始融入社會，在終身教育階段的基本權利是打破工作、生活與學習的邊界，能夠根據個人需要在任何時間地點進行學習。教育法典的重點，不是要規制每個階段具體的教育內容和教育方式，而是將國家教育權在各個教育階段的法定職責，加以明確和細化。只有將國家教育權對于受教育權的保障作為教育法典的邏輯起點和邏輯主線，才能實現法典化所帶來的“法律保障”（馬克斯?韋伯，2019，第1195頁）。

（二）加強教育法律基本問題研究

教育法典編纂是教育法制建設、教育法律文化與教育法學研究的成熟表現，它反映了一個國家在法治建設及相關學術研究中的長期發展與深厚積淀。編纂教育法典離不開對教育法律基本問題的研究，全國人大常委會將其納入立法工作計劃，對教育法學研究提出了新的更高要求。近些年，對于教育法律的關注熱點，無論是《學前教育法》《家庭教育促進法》的立，還是《教師法》《學位條例》的修，都是需求導向的。圍繞教育法典編纂開展研究，可以提供一個持續的以理論邏輯建構和體系完善為導向的教育法研究平臺，應本著實事求是、積極穩妥的原則有序推進。隨著中國步入機遇與挑戰并存的新時代，教育面臨的新形勢、新業態、新關系、新利益、新問題，尚未發展成熟，難以被立法者清晰描述和準確把握，需要不斷創新的教育法學理論來支撐法典編纂工作。我國《民法典》中各項具體制度的先后次序展開，是按照民事法律關系的理論體系予以處理的。也就是將民法的全部規范歸納為主體、客體、權利和義務、法律責任等民事法律關系的若干方面，并按照這一邏輯來編纂法典。編纂教育法典亦應確立自己的邏輯體系，為此就需要全方位開展教育法律基本問題的研究。這些基本問題包括受教育權與國家教育權的關系，教育與國家、社會、市場的關系，學生、父母、教師、學校等各教育主體之間的關系，教育對兒童身心健康、認知發展、創新思維、人才成長、立德樹人的作用機制、發展規律及其基本原則，等等。這些問題的深入和明確，有待于教育界全體同仁的通力合作和共同努力。

在比較法的視野下，既有教育法典的編纂主要側重實現體系化的形式功能而非實體功能，但是編纂過程仍然會實質性地改變法律的形式和適用。大陸法系的法典化強調演繹而非歸納，法律體系中滲透著具有一般性的基本原則，可以適用于法律領域的各種情況，從中可以推論出適用于具體情況的詳細規則（Wagner，1953）。這也意味著無需詳盡無遺地規定所有環節，避免扼殺法典在未來的生命力（石佳友，2020）。過去不同的教育單行法可能重復規制同一個教育法律問題，甚至彼此間存在邏輯不暢的問題，法典編纂者必須選擇其中之一作為權威的法律淵源，這本身也是法律的變化。如何確立法典條文的排他性和權威性，需要通過基本問題研究才能理順教育法律關系中的權利與義務，才能真正以教育法法典化創新促進教育法律制度改革。在19世紀初安東?蒂堡（Anton Thibaut）與弗里德里希?薩維尼（Friedrich Savigny）的論戰中，雙方圍繞德國民法典編纂展開激烈交鋒。蒂堡認為法典應成為德意志身份的象征，一部共同的民法典可以成為國家統一的基礎。而薩維尼認為當時德國尚無能力制定一部法典，即使法的基本原則可以構成法典編纂中另一種形式的完備性，但探究這些基本原則是法學最艱巨的任務，法學研究不夠發達的時代難以實現法典的完備性（薛軍，2003）。這在很大程度上說明，對法的基本原則與核心概念進行精深的學理分析，是順利推進法典編纂工作的重要前提。

從體系化功能的要求出發，教育法典編纂的首要工作是啟動法典總則的研制工作，明確教育法典在我國法律體系中的功能。從我國民法典編纂的經驗來看，先行編制總則是可行選擇。“法典是基本的法律原則之代表”，這些法律原則應包括“事情的本質、事情邏輯的結構”（阿圖爾?考夫曼 & 溫弗里德?哈斯默爾，2013，第272—277頁）。在對復雜的教育行為與經驗現象進行分析、抽象核心特征、凝練基本原則時，需要深入研究貫穿教育法學研究的基本理論和基本問題，諸如教育權與受教育權、國家給付與學習機會、學術自由與學術權力、教育法律關系以及其中各種主體的法律地位、權利義務與保障救濟等（秦惠民 & 王俊，2021）。與此同時，研究教育法律基本問題有利于明確教育法典的地位。行政法學界已有觀點認為，教育法典應當作為未來行政法典分則的組成部分（湛中樂，2021），這樣的“隸屬說”顯然與教育法學界多年來訴求的教育法“獨立說”相去甚遠。圍繞教育法是否具有獨立地位的問題，學界已經經歷了長期的爭論，未來會繼續延伸至教育法典的獨立地位問題。教育法典對國家權力的態度區別于行政法典，無論是宏觀敘事的教育事業發展，還是微觀具體的受教育權保障，都需要明確的法定國家教育權職能。目前，基本成型的中國特色社會主義教育法律體系仍然呈現松散立法的特征，但具有基本法地位的《教育法》已經能夠對教育單行法發揮統領作用。隨著教育法法典化不斷促使教育法學界深化對于教育法律基本問題的研究，勢必會加快教育法學自身獨立性的成長。

四、結束語

教育法法典化本身并不是目的，“法典編纂的焦點，不在于收集、匯編、完善或改革現有的具有科學性或者準科學性的法律……而是要以一種新的體系化和創新性的法律，來規劃一個更加美好的社會”（Murillo，2001）。通過編纂教育法典，可以統籌解決我國教育立法中長期存在的一些問題。以教育法學的深入研究為基礎，推進教育法法典化，一是有利于填補教育法律的空白，完善教育法制建設；二是有利于解決教育法律中的邏輯聯系和相互銜接問題；三是有利于將尚不成熟、難以出臺的單行法中已經醞釀成熟的立法內容，先行立法。我國教育法典編纂要將現有的教育立法體系化，特別是根據教育法典的價值體系和邏輯體系，對教育單行法進行修改和補充。面向中國當前與未來教育發展，構造科學合理、邏輯嚴謹、體系完整的教育法典。從法國法典化的經驗來看，當法律規范體系尚未表現出過度復雜性時，反而不至于構成以法典化推進法律規范實體優化的實質性障礙（陳天昊，2021）。

教育法的法典化創新任重道遠。相比其他國家，我國當前編纂教育法典的已有條件仍不甚成熟，但并不是說必須條件成熟，才能追求法典化，即完備的教育法律素材和理論成果，不應成為啟動教育法典編纂的一個必要前提。教育作為一個領域，它的法律規范橫跨不同的法律部門。如果試圖先有完備的教育法律規范，再來編纂疏密得宜的教育法典，其對立法資源和程序的挑戰可想而知。實際上，歷史上的“法典編纂者從不相信可以預見未來所有的案件，也不相信能在法典中為這些案件提供具體的規則”，即使是在曾經的法典化運動時代，編纂者也未將“天衣無縫的法典編纂”作為立法的信仰（Weiss，2000）。因此，積極推動教育法法典化研究，將教育法律體系化作為重點，積極回應教育法制建設的現實需求，積極回應國家戰略需要和社會現實關切，堅持問題導向、需求導向、目標導向，為實現教育領域內重大問題的有法可依和良法善治積極努力，這是教育法法典化的價值所在。