理性主義的教育法法典化：理想與現實之間 *

彭宇文

（武漢大學教育科學研究院， 武漢 430072）

隨著民法典頒布實施，我國法制建設領域呈現出越來越強烈的法典化趨勢。全國人大常委會2021年度立法工作計劃中明確提出，總結民法典編纂立法經驗，開展相關領域法典化編纂和法律體系化研究，將研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作（全國人大常委會，2021）。教育法法典化問題以官方形式正式進入公眾視野，引起多方關注。“法典是一種專門的立法形式，即按照一定的目的、順序和層次，對相關法律規范進行排列而形成的較為統一的規范整體。”（孫霄兵，劉蘭蘭，2021）“法典編纂的基本目標是實現法律的明確性、合理性、體系性、統一性、一致性、易用性等。”（陳金釗，2021）法典編纂是一項具有高度專業性與社會性的立法活動，觀諸我國民法法典化的歷程，從清末民初起步，再到新中國成立以后數易其稿，直到2020年才正式完成頒布，極其漫長的過程足以證明法典化之不易。相較于民法而言，教育法在我國發展歷史更為短暫，在理論與實踐上的積累更為薄弱，法典化的難度更是可想而知。因此，如何在法典化的理想與現實之間實現良好平衡，推進教育法典編纂，的確值得深入研究。筆者認為，在中國特色社會主義進入新時代的大背景下，教育法法典化非常必要，既有一定基礎，也有極高難度，當前最為關鍵的是，需要在理想與現實之間找到有效的平衡點與突破口，方能化繁為簡、務實推進。

一、中國氣質：教育法法典化的理想追求

法典化是中國特色社會主義法治建設的重要舉措，正如習近平總書記在談到民法典頒布的重大意義時指出：“民法典在中國特色社會主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩預期、利長遠的基礎性法律，對推進全面依法治國、加快建設社會主義法治國家，對發展社會主義市場經濟、鞏固社會主義基本經濟制度，對堅持以人民為中心的發展思想、依法維護人民權益、推動我國人權事業發展，對推進國家治理體系和治理能力現代化，都具有重大意義。”（習近平，2020）教育法作為中國特色社會主義法律體系的有機組成部分，其法典化必然是彰顯教育事業及教育法治中國特色的重要途徑，教育法典的中國氣質成為法典化的理想追求。

（一）打造教育發展的憲章

“發展權是一項不可剝奪的人權，象征著人類尊嚴和榮耀。唯有發展，才能消除全球性挑戰的根源；唯有發展，才能保障人民的基本權利；唯有發展，才能推動人類社會進步。”（國務院新聞辦公室，2016）新時代以追求民眾的美好生活為發展目標，要求不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，促進人的全面發展和社會全面進步，而教育作為國之大計、黨之大計，在這方面發揮著極為重要的基礎性作用。教育法治建設需要進一步提高政治站位，高度關注發展權這樣一項最為重要的人權。

第一，通過教育法典編纂宣示教育權重要地位。教育權是發展權的核心之一，更是實現發展權的基本前提保障。在“美好生活”的發展目標下，以法典編纂的形式進一步彰顯教育為國之大計、黨之大計的重要地位，使教育的重要性受到社會更為廣泛而深度的關注，無疑是教育法典編纂從程序性價值走向實質性價值的必然過程。教育權是教育法治的邏輯起點，教育法典作為宣示教育權的重要載體，勢必將教育權貫穿于法典的指導思想、基本原則及整體架構之中，是實現教育權與發展權的權利宣言。具有系統性、完整性與權威性的教育法典，能夠很好地發揮教育發展憲章的高層次作用，為實現教育權及發展權提供完整而有效的法律保障。

第二，通過教育法典編纂推進教育思想變革發展。教育立法以教育思想為基礎，教育法典編纂的過程，實際上也是教育思想變革發展的過程。首先，要在回顧總結教育發展歷史經驗的基礎上，凝練新時代教育理念。教育法典編纂必須以習近平總書記教育重要論述為指導，進一步凝練中華民族優秀文化傳統及中國共產黨領導教育事業百年的思想理念，將之體現在立法之中。其次，促進思想解放，推進教育改革。解放思想是推進改革開放的重要思想武器，鄧小平同志指出：“只有思想解放了，我們才能正確地以馬列主義、毛澤東思想為指導，解決過去遺留的問題，解決新出現的一系列問題。”（鄧小平，1983）教育法典編纂離不開先進的教育思想引領，法典編纂過程中需要對相關理論問題進行深入研究，以立法體現解放思想的成果。最后，優化教育理念，進一步破除教育思想積弊。我國教育發展歷經曲折，特別是市場經濟體制實施以來，教育領域利益相關者多元化、需求多樣化，帶來教育思想的多元化與復雜化，教育治理理念沖突也反映在教育立法的搖擺上，在諸如民辦教育發展、教育培訓治理、學校教育管理等方面存在著較為明顯的理念沖突，積弊已深，已到非改不可的時候。借力教育法典編纂，使各方面利益相關者在法典編纂過程中充分發表意見，深入研討，從而優化教育理念，為深化教育改革奠定更為先進的思想基礎，應當是教育法典編纂的重要意義所在。

（二）彰顯教育法典的民族風格

中國自20世紀初進行法制改革，“選擇、移植了大陸法系的德國法模式后，德國法的這套概念、原則、制度和理論體系，已經成為中國法律文化的有機組成部分”（梁慧星，2001）。而法典化在當代中國法制建設上則更是體現出強烈的西方移植色彩，這既在客觀上促進了相關立法的現代化進程，也在一定程度上制約了立法的本土化發展。這種情況的發生，“部分是由于殖民化的緣故，部分是由于編纂法典的法律技術為接受法制提供的方便”（勒內?達維德，1984，第33頁）。但是，對于面向新時代的中國教育法典編纂而言，如何處理好世界性與民族性的關系，就成為必須面對的重要問題。

第一，秉持開放態度，吸納世界經驗。實事求是地說，西方發達國家法制建設歷史悠久，有著許多成熟的經驗可供借鑒。在教育法典編纂過程中，應當組織力量對世界各國法典化特別是教育法典編纂的做法進行研究，吸取經驗，剖析教訓，為我所用。應當看到的是，隨著全球化、國際化以及國家間法律文化交流日趨深入，法典化作為一種立法趨勢，呈現出一定的趨同化現象。拋卻意識形態領域的差異，我國教育法典編纂可以在立法技術尤其是在法典模式、體例結構、文體用語等方面，分析其可取之處，借鑒其成熟經驗，使教育法典的世界性、科學性得到保證。

第二，強化歷史傳承，弘揚民族風格。獨特的歷史、獨特的文化、獨特的國情決定了我國教育必須走自己的發展道路，“我們要認真吸收世界上先進的辦學經驗，更要遵循教育規律，扎根中國大地辦大學”（習近平，2014，第13頁）。教育法典事關教育權與發展權的根本，教育法典編纂既是實現教育權與發展權的需要，也是傳承中華民族優秀教育傳統的需要，更是弘揚中華民族新時代教育精神的需要。教育法典編纂必須學習借鑒人類法治文明的有益成果，但決不能簡單照搬別國模式和做法，而是應當從中國國情和實際出發，傳承中華優秀傳統法律文化，從我國教育事業改革發展的實踐中探索適合自己的本土化立法道路。法典化的趨同化與民族性并非必然的矛盾沖突，而是需要協調統籌的關系。這就要求在教育法典編纂過程中，必須樹立強烈的民族主體意識，在中國化的語境下處理好相關關系。“中國是注重治道的文明古國，法治是傳統治道的重要內容。傳統的治道理論所蘊涵的豐富思想和學識，所包括的成功和失敗的經驗教訓，尤其是中華民族所獨有的精神氣質、道德追求、思維邏輯、政治經驗乃至語言風范，都是值得我們認真體會、認真學習的。”（夏勇，2004，第57頁）一部完整的教育法典，應當能夠體現中華民族優秀文化的積累與沉淀，代表中華民族的先進文化高度，反映新時代教育事業發展的新成果，呈現出嶄新的民族風格和鮮明的本土化氣質。

（三）弘揚中國特色教育法治精神

教育法典編纂是中國教育法治建設的重大標志性事件，對于凝練并弘揚中國特色的教育法治精神具有極為重要的理論與實踐意義。

第一，教育法典是充分彰顯法治精神的重要形式。在教育事業改革發展進入攻堅關鍵期的背景下，通過法典編纂的形式，營造更為濃厚的法治氛圍，進一步強化法治思維與法治方式，既有利于在教育改革實踐中強化對法律的理解與運用，也有利于在一些難點問題上借力法治工具以尋求突破。

第二，教育法典是以供給側改革思維推進教育改革的重要制度供給。教育改革進入深水區，教育實踐日趨豐富，教育法律關系越來越多元化與復雜化，對教育立法提出了更多更高要求，當前制度供給滯后于實踐需求，不能有效引導需求、優化需求并創造需求的現實困境亟待破解。制度供給是教育發展的第一動力，教育法典作為教育領域法治建設系統化之集大成者，體現出良好的制度供給創新。以法典編纂的形式進一步發揮法制引領作用，有利于完善以教育法總則為龍頭的教育法律體系建設，有利于彌補現有立法及法律法規之間的沖突與重復、優化立法資源，有利于消除傳統立法的碎片化與零散化現象，有利于破解現有立法過程中應急性、短視化、功利性弊端，實現教育法治的整體治理與協同治理，為教育改革提供及時而有效的法治化保障。

第三，教育法典是推動教育法學學科建設的重要抓手。教育法典編纂離不開教育法學的理論支持，教育法學學科建設與教育法治建設相輔相成，法典編纂過程必將推進教育法學及教育法治建設的形式價值與實質價值的良好結合。教育法典編纂有賴于教育法獨立部門法地位的確立，在法典編纂過程中進一步推動教育法獨立部門法地位研究，既是教育法治實踐的必然要求，也是教育法學學科建設的現實需要。同時，對教育法典編纂的研究，也必將推進教育法學理論研究向更為縱深和寬廣的方向發展。教育法典的編纂過程既是法定立法程序，也是學術研究過程，需要以教育法學為主體的多學科學者共同參與，以學術推進立法，以立法升華學術，從而實現立法驅動下的教育法學新發展。

二、任重道遠：教育法法典化的現實挑戰

分析我國教育法治建設實際情況，可以看到，教育法典編纂已經具有一定的基礎，諸如：教育事業改革發展不斷深入，對教育法治建設的認識普遍提高，既對教育法治提出了更高要求，也為教育法典編纂創造了日趨厚實的社會基礎與生長土壤；及時呼應教育改革發展需求，教育立法體系不斷健全，地方教育立法不斷創新，法律淵源不斷豐富，教育立法技術不斷探索與成熟，中國特色社會主義教育法律體系初步形成，為教育法典編纂提供了日趨完善的法制基礎；教育法學學科體系不斷完善、基本理論架構不斷充實，相關學術成果不斷豐富，人才培養平臺、科研平臺、政校合作平臺建設不斷加強，教育法學學科建設日益成熟，能夠為教育法典編纂提供相對完整的學科理論支撐；世界上已有的教育法典編纂實踐，包括我國歷時數十年的民法典編纂的經驗教訓，可供借鑒，為教育法典編纂的高起點、高標準、高效率提供了有利條件。

教育法典編纂雖然有了一定的基礎，但是否達到全國人大常委會所認為的“條件成熟”的程度，仍然是值得探討的。事實上，我國教育法治建設依然處于不夠發達的初級階段，面臨著不少的現實困境，這對教育法典編纂勢必形成極大的現實制約，任重道遠，其挑戰的難度不可低估。

（一）教育法律體系建設尚不夠成熟

目前，我國已經初步形成了由《教育法》《教師法》《義務教育法》《職業教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等8部教育法律及十余部教育行政法規、大量教育部門規章和地方教育法規規章構成的中國特色社會主義教育法律體系，有關學前教育、家庭教育、終身學習等方面的立法也正在推進之中。總體而言，教育立法雖然有一定的整體思路及頂層設計，但相對完備的教育法律體系架構并未建構成形，現行《教育法》還不能發揮教育法典總則和教育法律體系龍頭的作用，教育法典編纂中整體架構構建的基礎性工作存在著實際上的困難。與此同時，教育立法計劃實際落地相對滯后，已有教育立法數量有限，尚不夠全面完整，不同層級的法律淵源發展不平衡，上位法與下位法之間立體支撐、有效互補的格局尚未形成，還難以為教育法典編纂提供相對充足有效的立法供給。

（二）教育法地位問題尚存在爭議

傳統意義上一般將教育法歸屬于行政法范疇，全國人大常委會立法規劃中也把教育法典納入“行政立法領域”。學術界關于教育法地位問題，已經有近四十年討論，逐步形成了隸屬說、獨立說、發展說等幾種觀點，相互之間還難以相互說服并形成一致的傾向性結論。從教育事業及教育法治建設發展現狀與趨勢分析，應當確立教育法的獨立部門法地位，但這還需要法律及教育的理論界與實務界形成協同的認識，其核心概念與基礎理論、基本原則都需要盡快研究形成，而從目前實際情況看尚存在較大難度。不同的部門法地位及歸屬，勢必體現出不同的立法宗旨和立場。在對教育法的部門法地位尚未形成統一認識的情況下，教育法典編纂的現實性基礎和學理性基礎都不夠扎實。如果教育法繼續依附于行政法領域，不能具有獨立的部門法地位，在行政法的強勢背景下，教育法典編纂必然會面臨立法層次、體系架構、基本原則、法律關系等多方面沖突，影響立法工作的順利進行。

（三）教育法治建設實踐發展尚不平衡

立法的一項基本原則是必須從實際出發，尊重客觀實際，根據社會經濟、政治和文化發展的客觀需要，正確反映客觀規律的要求（沈宗靈等，1994，第278頁）。教育法典來自于教育實踐，是對教育法治建設實踐的客觀反映，而實踐一線教育法治建設的差異化與不平衡，勢必影響教育法典編纂的實踐性基礎。中國教育事業發展具有較強的地域差異性，不同區域教育法治建設面臨的實際情況常常存在著較大差異，如何充分考慮統一性與特殊性的結合，如何實現法制統一原則基礎上的特殊性及可操作性，都是進行教育法典編纂不可回避的現實挑戰。與此同時，教育法治發展不平衡，區域之間、行業之間、學段之間、單位之間等在理念認識、實踐實務等方面差距較大，客觀事實上的不平衡與實踐中應當尊重的差異化特性之間存在著沖突，可能對教育法典編纂造成張力調控與尺度把握上的困惑。而長期存在的“上有政策、下有對策”的行政運行實際，也對教育法治效能提出了挑戰，教育法治建設一些宏大的頂層設計在向下傳導的過程中，存在著逐級消解現象，基層的實踐與頂層設計之間常常出現較大差距或變異，一些教育法律與政策未能實現預期目標，影響了教育法治的權威性與可持續性。因此，教育法典編纂中如何加強宏觀制度設計與微觀制度實踐的良好協調，從而通過立法推進教育治理效能提升，對立法者而言也是不小的挑戰。

（四）教育事業改革發展尚有諸多不確定因素

教育立法既是對教育事業改革發展實踐的現實反映，也是對未來發展規律及趨勢的適度前瞻與科學預見，而作為集大成者的教育法典則更是需要充分體現現實性、穩定性、連續性、前瞻性、適時性、科學性、效能性等特征，彰顯法典化的超強系統性與權威性。但是，我國教育事業改革發展進程中還存在著諸多不確定因素，對教育法典編纂形成極大挑戰。

第一，教育改革發展存在艱巨性、不確定性與搖擺性因素，對教育法典編纂準確把握相關要素造成主客觀困難。改革開放以來的教育發展，在計劃經濟向市場經濟轉型等多方面社會變革中，計劃性色彩依然較為濃厚，較大程度地滯后于社會變革的整體步伐；教育改革發展涉及的利益性影響因素極多，對決策部門形成了相當大的壓力或困擾，已有政策過程的搖擺性、遷就性特點較為明顯；百年未有之大變局、現代信息技術發展等現實因素，具有極強的不確定性，常常令人難以準確把握運行趨勢，勢必對需要保持相對穩定性的教育事業，造成干擾與沖擊。

第二，教育事業具有高度敏感性，涉及面廣泛、利益重大，立法環境的寬容度不強。中國有著世界上最大的教育規模以及深厚的重視教育的歷史文化傳統，教育事業事關廣大民眾切身利益，涉及幾乎所有家庭，具有極高的社會關注度；教育事業在意識形態領域具有基礎性地位，網絡化、多元化、復雜化社會背景下意識形態工作的艱巨性，對教育事業形成了巨大挑戰；立德樹人、培養社會主義事業建設者接班人的重要性，使黨和國家、社會對教育事業賦予了高期待、高標準、高要求，而民眾教育利益需求日趨多元化，爭議性話題增多，利益博弈加大，教育政策敏感度極強，政策過程容錯度不高，缺乏充分寬容的教育改革與立法環境，制約了教育法典編纂中應有的取舍定力、積極態度和創新精神。

第三，教育規律的復雜性與變革性，影響著教育事業的創新發展，教育法律關系的多元化特征增強，教育法典編纂中彰顯教育規律的難度加大。隨著經濟社會發展，傳統的教育觀正在向更為跨界、更為立體、更為開放、更為包容的大教育觀轉變，教育發展理念以及相應的教育立法理念都需要及時變革；社會關系的多樣性，導致教育法律關系的多樣性，其主體、客體與內容面臨著從形式到實質的多元化變革，法律調整的復雜性不斷增強；在市場經濟等多方面因素沖擊下，出現教育規律虛無化現象，回歸教育本原、與時俱進地總結和優化教育規律，并在教育立法中彰顯教育規律的難度加大。

（五）教育法學元理論建設尚存不足

對教育法典編纂而言，教育法學學科建設必然是理論根基，也依然是現實短板。當前我國教育法學的元理論建設不足，對教育法典編纂的理論支持尚有一定局限性。與教育法部門法地位爭議相關，教育法學學科屬性定位尚存在不同認識，學科建設思路不夠明確；教育法學的學科建設有待加強，學科基本理論架構尚未形成統一認識，核心概念、理論基礎及研究范式等方面問題還有待進一步明晰；學界對教育法律體系的頂層設計研究不足，特別是對教育法典編纂的相關研究嚴重缺乏，沒有出現如民商法學界關于法典編纂的爭鳴性討論，還未形成充分而相對統一的支撐性成果；受立法體制等方面因素制約，學界直接參與教育立法過程極少，立法參與意識不強，立法實踐經驗不足。

三、理性主義：教育法法典化理想與現實的平衡

呼應時代發展，教育法典編纂逐漸受到民眾關注，并為國家立法機關認同，開始進入準實質性起步階段。如何以教育法典編纂的理想追求為目標，應對客觀存在的現實挑戰，在教育法法典化的理想與現實之間求得平衡，也成為擺在立法者、學術界及實務界面前的實際問題。我國民法典編纂中有“理想主義”與“現實主義”兩種思路。前者是指最大化地利用法典編纂的立法性充分改造我國民事立法的結構和思想基礎，與法律匯編拉開距離，實現我國民事立法的現代化；后者是指充分利用現有資源制定民法典，采取的是法律匯編與法典編纂之間的中道（徐國棟，2001，第138頁）。兩種思路的倡導者借鑒德國、法國、美國、日本等多個國家民法典編纂實務，結合我國民法典編纂的實際情況，論證自身觀點，展開了較為充分的討論，為民法典編纂實務提供了各具價值的學理性參考。借鑒理想主義與現實主義兩種思路的內涵，分析我國教育法治建設實際，考量教育法典編纂目標，本文認為，應當在理想主義與現實主義之間尋求第三條道路，有機平衡理想與現實的關系，實行“理性主義”的教育法典編纂思路。所謂理性主義思路，是指秉持理性化態度，在教育法典編纂過程中通過理性選擇以最恰當方式實現立法目標，這既意味著確立實事求是的務實導向，立足教育發展實際，避免過于理想化，也意味著樹立發展導向的理念，面向教育發展未來，實現教育立法現代化。在理性主義思路指導下完成的教育法典，應當是對中國教育法治實踐的總結與提煉，但它絕不能像德國民法典那樣被稱為“19世紀的尾聲”，而更應當是中國教育法治現代化在新時代的序曲。實施理性主義思路，在教育法法典化的理想與現實之間實現平衡，需要夯實法典編纂的思想基礎、理論基礎和程序基礎。

（一）思想基礎

理念是行動的先導，教育法典編纂不能回避立法的政治性要求，應當旗幟鮮明地體現中國特色社會主義法治精神。貫徹習近平法治思想，堅定正確的政治方向，這是做好法典編纂的根本前提，也是最為根本的思想基礎。“任何計劃都含有一定量的‘唯意志論’，它要求更多地立足于意識形態和政治戰略而不是純客觀數據的選擇。”（貝爾納?古爾內，1995，第43頁）教育立法兼具政治屬性、法律屬性與教育屬性，教育法典編纂中，教育屬性決定著法典的定位，法律屬性決定著法典的地位，而政治屬性則決定著法典的站位。正確而具有高度的政治站位，是對法典編纂立場與方向的根本保證，因此，在法典編纂過程中，必須旗幟鮮明地強調政治站位的引領性，并在此基礎上，明確務實導向和問題導向的指導思想，培育教育法治生長的良性生態。

1. 務實導向

理性主義的一個基本特征就是實事求是的務實態度，應當對教育法典編纂所面臨的現實情況及未來趨勢進行理性分析，使相關活動建立在理性化的基礎之上。

（1）充分認識教育法典編纂工作的長期性與艱巨性。法典化的過程，既是一個立法程序性過程，更是一個解放思想的啟蒙化過程。以民法典編纂為例，它作為新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律，是新時代我國社會主義法治建設的重大成果。新中國成立以來，黨和國家曾于1954年、1962年、1979年、2001年4次啟動制定和編纂民法典相關工作，但由于條件所限沒有完成，直到黨的十八大以后又歷時五年，才終于在2020年5月獲得全國人大通過。民法是“社會生活的百科全書”，而教育作為國之大計、黨之大計，教育法同樣是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。從民法典編纂歷程看，根據當前實際情況，教育法典編纂的前期研究及工作基礎明顯薄弱，實務界與學術界對此普遍缺乏認識，思想準備嚴重不足，可以預見，教育法典編纂必然也是一個相對漫長而艱難的過程。因此，必須理性面對現實，客觀看待教育法典編纂的長期性與艱巨性，從長計議，一步步扎實推進。需要特別注意的是，在這個過程中，解放思想具有極其重要的引領性意義。只有跳出傳統的教育法治建設路徑，既解放立法者的思想，又解放社會公眾的思想，才可能實現創新超越。還要看到的是，立法條件是否成熟，永遠是一個相對的概念。從滿足新時代教育事業發展的迫切需要出發，某種程度上可以說，推出一部也許不那么成熟的教育法典，遠比再等幾十年一勞永逸地完成一部所謂完美的教育法典更有價值。

（2）準確把握教育法典功能的相對有限性與發展性。法典化并非意味著法典的萬能化，期待將教育活動中的全部行為都納入一部法典之中，顯然是不現實的。法典化運動起源于古典自然法學派，“這種法典的基礎是自然法，并且是有計劃地、從體系性觀點出發合理地編纂而成的”（大木雅夫，1999，第154頁）。但是，隨著時代發展，日趨增強的教育活動的復雜性與變化性，決定了立法者、思想家甚至是社會大眾都無法對其真正全面了解和把握。因此，在新時代發展背景下，不宜放大法典化的實際功能，避免陷入對法典的體系性、邏輯性、實用性、便捷性等方面特征的僵化理解。教育法典顯然具有強于一般教育立法的強大功能，但絕非萬能，在飛速變革的時代中，其功能必然是相對有限的，而且一定會隨著時代變革而不斷發展變遷。只有準確把握教育法典功能的相對有限性與發展性，才可能在法典編纂中正確構建其體系框架和核心內容，從而保障教育法典的時效性與實效性。

（3）不求全面新訂，重在編訂纂修。管理科學認為，次優選擇是最為經濟和最具實效的選擇，往往可以得到最佳的實際效果。正因為上述因素影響，一步到位全面制定全新的教育法既無必要，也受到了客觀制約，最理性化的辦法是退而求其次，立足于已有立法及法治建設實際，以編訂纂修的形式實現教育法典編纂。全國人大在民法典編纂中提出了“編纂式立法”這一重要理念：“不是制定全新的民事法律，而是對現行的民事法律規范進行編訂纂修。……不是簡單的‘麻袋裝土豆’，而要對已經不適應現實情況的規定進行修改完善，針對經濟社會生活中出現的新情況、新問題作出有針對性的新規定。”（羅沙等，2020）對于教育法典而言，借鑒民法典“編纂式立法”理念，以匯總、編修加制定的方式進行編纂，無疑是最為現實且最為經濟與高效的基本路徑。

2. 問題導向

法典編纂的重要目標之一是針對教育事業發展中存在的問題提供法治化解決方案，因此，問題導向應當是教育法典編纂中必須遵循的基本理念。

（1）發現真問題，剖析真問題。找準問題是科學立法的前提，要在總結教育法治建設已經取得的成就的基礎上，梳理教育事業發展的經驗教訓，重點在于發現存在的突出問題并予以深度剖析，為法典編纂奠定針對性基礎。就這方面而言，問題導向主要體現在兩點：其一，明確問題的類型方向。需要發現的問題既包括教育事業發展中的現實問題，也包括教育事業發展趨勢中可能出現的新問題，還包括現有教育立法的短板，特別是在立法體系與立法技術上的不足。其二，找到真正的問題并真正深度剖析問題。要在教育事業發展紛繁復雜的現象中，以教育規律及立法規律為指導，透過現象看本質，發現并剖析真問題，避免被偽問題誤導和困擾。

（2）真解決問題，解決真問題。教育法典的一大優勢是其鮮明的實用性，而這種實用性既體現在法典應用實施中，也體現在法典編纂過程中。如前所述，法典編纂過程是發現并剖析真問題的過程，但作為一項長期性大型立法活動，在這個過程中更是可以通過立法調研、立法提案、立法討論、立法審議、立法宣傳等各項活動，貫徹問題導向的理念，一邊立法，一邊真解決問題、解決真問題，從而實現以教育法典編纂實時推進教育事業發展的應用性與實效性目標。

3. 培育教育法治有機生長的良性生態

法治的發展并非是一蹴而就的過程，而是伴隨著社會發展而逐漸生長的過程，是對現實社會關系的動態化反映。立法同樣如此，教育法典編纂作為一項標準的立法過程，關注的是通過立法者的行為活動，來體現教育法治的自然形成及其發展。因此，培育教育法治有機生長的良性生態，對于教育法典編纂的順利實施具有極為重要的基礎性作用。

第一，教育法典是對不斷成長并走向成熟的教育法治的反映與體現。教育法典編纂不可能脫離社會實踐、閉門造車，中國教育法治發展的豐富實踐是其基本源泉。“立法者應該把自己看做一個自然科學家。他不是在制造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關系的內在規律表現在有意識的現行法律之中。如果一個立法者用自己的臆想來代替事情的本質，那末我們應該責備他極端任性。”（馬克思，恩格斯，1956，第183頁）教育法典編纂過程不是一個制造或發明法律的過程，而實際上是一個總結教育發展實踐、凝練教育發展規律的過程，教育法典必須客觀反映我國教育事業及教育法治建設發展中方方面面的社會關系，通過立法活動將這些客觀存在的社會關系上升為教育法律關系，在調整教育法律關系中推進教育事業發展。

第二，教育法典編纂過程也是教育法治文化不斷成熟發展的過程。法律文化作為歷史長期積累起來的法律思想、法律經驗和法律技術等，既來源于社會法治發展實踐，又反過來影響著法治建設本身。立法過程是在各要素的相互聯系和相互作用中發生和發展的，同時又不斷地受到社會環境（包括偶然因素、必然因素）的影響（郝耀，1998）。教育法典編纂需要以法律文化為基礎，離不開中國傳統及現代法律文化的支撐，但更為重要的意義是，通過教育法典編纂來不斷推進教育法治文化的發展成熟。我國教育法治起步相對較晚，教育法治文化相應也不夠成熟，尚難以對教育法典編纂形成強大支撐，但法典編纂過程中的研究、討論、宣傳等活動，無疑會營造出良好的社會氛圍，使社會公眾和專業人士對教育法治的認識理解不斷深入，相關態度、價值觀及行為方式等進一步統一，從而實現教育法治文化的不斷發展成熟，為教育法典編纂奠定堅實的社會環境基礎。

第三，教育法典編纂應當尊重教育法治自然成長的客觀規律。法治建設具有一定的客觀規律，盡管立法活動可以發揮推進法治發展的實際作用，但必須看到這種作用的相對有限性。具有理想主義追求的教育法法典化活動，離不開教育法治發展的現實狀況，必須以教育法治的客觀實際作為現實主義根基。相對滯后的中國教育法治，還處于逐漸生長的進程，這個進程需要教育法治工作者的努力，但更關鍵的還是教育法治自然成長的客觀過程。教育法治的自然成長，需要相關建設成果的逐步積累，是日積月累的成熟過程，不可能一蹴而就。因此，教育法典編纂應當立足于教育法治建設的中國實際，尊重教育法治自然成長的客觀規律，避免拔苗助長、盲目冒進，在教育法治自然生長的過程中，實現水到渠成、瓜熟蒂落。

（二）理論基礎

理論是行動的基礎，高質量教育法典編纂需要以高成熟度的學術研究為支撐，以高包容度的輿論導向為支持，夯實教育法典編纂的理論基礎。

1. 理論導向

教育法學學科研究對教育法典編纂的理論性、科學性具有重要學術價值，是保障高質量法典編纂不可缺少的基礎性理論支持。“教育法學的核心研究對象之一就是教育立法，在提高教育立法質量方面發揮著重要作用。教育法學研究應當聚焦于教育立法呼應教育改革實踐的現實需求，從教育立法議題項目、體系架構、文本內容、淵源層次等方面提出具有理論內涵與實際操作性的咨詢建議，充分發揮教育法學的研究智庫服務作用。”（彭宇文，2020b）

（1）以法典編纂為契機，加快推進教育法學學科建設。教育法學經過多年建設雖成效明顯，但依然未能確立在國家學科架構體系中的完全獨立性地位，學科的學術影響力與實踐影響力都相對有限，而教育法典編纂的啟動，無疑將給教育法學學科建設提供難得的發展契機。其一，積極參與法典編纂。教育法學研究者應當主動融入相關立法活動過程，對法典編纂所涉及的可行性論證、立法路徑、體例結構、核心內容、術語表達等問題進行深入研究，為立法機關提供豐富的學術參考。其二，借力法典編纂，對教育法學學科建設中的核心問題進行梳理，努力超越傳統的學科建設模式，變革方法論，運用知識生產模式轉型理論中的超學科概念及范式，重構教育法學的學科生長邏輯、核心概念范疇、基礎理論體系，依托教育法典編纂實踐，打造新的學科建設生態，謀劃教育法學新的學科發展前景。

（2）有意識營造教育法學學術爭鳴氛圍，加強教育法典編纂研究的針對性。觀諸世界上法典編纂的歷史，往往充滿著論戰，甚至可以說，一部成功的法典離不開充分的爭論。教育法典關乎廣泛而豐富的教育活動，其復雜性必然導致相關認識的差異，分歧與爭議在所難免。因此，在教育法典編纂過程中開展充分的爭論，有利于深化對教育法典相關問題的認識，有利于求同存異以形成共識，是提升法典編纂質量必不可少的手段。要看到的是，我國學界學術爭鳴氛圍一直較為淡薄，因此，有必要主動設置教育法典編纂的相關話題或論題，有意識地發起學術爭鳴，有針對性地開展討論，使不同觀點得以充分展現，進而充分交鋒。這既需要教育法學理論與實務界專家學者的共同參與，也需要學術期刊等相關公共媒體的積極配合。反復而深入的學術爭鳴，必然會激發教育法學研究的動力與活力，從而為教育法典編纂營造活躍的學術氛圍。

（3）主動發揮學術界作用，謀劃起草教育法典學術版。立法作為國家立法機關的專屬權力，需要貫徹民主化原則，充分開門立法，求得社會共識“最大公約數”。競爭是最為有效的激勵性手段，如果學術界能夠組織開展民間性教育法典編纂工作，在信息公開化的民主時代，必然會對立法機關的官方性立法活動形成強烈刺激。教育法學研究者可以組織起來，發揮學術研究的理論純粹性、超越性與創造性優勢，不求所用，但求參與，通過與官方性立法的公開競爭，進一步激發立法機關的活力，并為教育法典編纂提供不同視角的參考，使立法機關能夠擇優采用，提高教育法典的立法質量。

2. 輿論引導

社會輿論對法典編纂的認同度與寬容度，同樣會成為影響法典編纂成效的重要因素。做好輿論引導，通過教育法典編纂活動，加強研究與宣傳，既營造教育法治建設的社會環境，強化教育法治精神，又提升社會認同度，創造有利于法典編纂的積極而寬松的社會氛圍，為法典編纂提供良好的社會支持。

（1）加強輿論宣傳，引導社會公眾正確認識教育法典編纂活動。從我國長期單一制國家結構的歷史與現實分析，目前追求法典化所體現的法制統一的客觀動因并不充分。雖然民法典編纂過程事實上發揮了一定程度的法典化意識普及宣傳作用，但從教育法治建設的實際情況看，教育立法本身相對滯后，教育事業利益相關者的法治意識整體偏弱且參差不齊，無論是理論界還是實務界，無論是專業人士還是普通大眾，對教育法典編纂大多缺乏清晰而準確的認識。在現有立法體制下，社會公眾普遍關注的依然是涉及切身利益最為突出的一些單行法律法規立法問題，期待通過單項立法應急性地盡快解決教育活動中的熱點難點，再加上我國區域間差異性較大，對地方性立法和法治地方特色的關心勢必會更加影響對以大一統為基本特征的教育法典的關注。在這樣的背景下，有必要以民法典頒布實施為契機，加強對法典化建設的輿論宣傳，提升社會公眾對教育法典編纂的認識。“法典化的實質是法律淵源體系的理性化，從法律技術的角度看，法典化的本質在于實現法律的簡化，消除法律主體‘找法’的困難，使得公民可以有效地理解和運用法律，保障其權利；由此，法典化可以確保法律的‘可達性’，而這也是法律民主化進程的重要內容。”（石佳友，2020）加強輿論引導，使社會公眾認識到法典化在推進法治民主化、便捷性、實用性等方面的積極意義，充分理解教育法典在宣示教育權與發展權、推動并保障教育事業改革發展上的重要作用，增強對教育法典必要性的認同，提升對教育法典現實性的包容，從而在社會輿論上形成支持教育法典編纂的良好氛圍。

（2）強化教育法典編纂過程中的民主協商意識。教育立法涉及教育事業各方面利益相關者的不同利益訴求，教育法典編纂過程其實也是利益相關者進行利益博弈的過程。立法過程表明其政治妥協的成分可能比法理正確要高，“相較于法理正確的立法標準，政治協商與妥協更能決定法律的最終通過與否”（門中敬，2021）。教育法典編纂過程中，要通過聽證會、座談會、公開征求意見等多種民主形式充分聽取社會公眾意見，特別是要注重對不同利益群體的不同意見的吸收，尊重不同立場的利益訴求，在民主協商中求同存異，達成共識。中國有著世界上最大規模的教育事業，教育法典也必然是最為復雜的教育立法，眾多立場有別的利益相關者在法典編纂過程中的利益博弈，對于保障立法質量無疑具有重要意義。利益訴求不可能完全一致，只有讓各方利益相關者充分梳理訴求、充分表達訴求、充分論證訴求、充分協商訴求，才可能在不同利益訴求之間求得平衡，從而在教育法典中充分實現訴求，爭取社會公眾的包容與認可，使教育法典獲得盡可能高的社會認同度。

（三）程序基礎

立法作為國家權力機關體現國家意志的行為，必須以規范化的完善程序為基本保障。基于現實性與發展性考量，教育法典編纂在程序方面需要注重體現過渡策略、協同導向與發展導向。

1. 不求一步到位，實施“過渡性法典化”策略

在沒有試驗資料時，混凝土的含氣量參照《水工混凝土試驗規程》（SL352-2006）有關規定，根據抗凍等級和骨料最大粒徑選用，本工程混凝土的含氣量4%～6%控制。

教育法典編纂難以一步完成，需要統籌設計、分步實施，避免過于理想化的設計思路。我國民法典編纂時實施了“兩步走”的工作思路：“第一步，制定民法總則，作為民法典的總則編；第二步，編纂民法典各分編，經全國人大常委會審議和修改完善后，再與民法總則合并為一部完整的民法典草案。”（王晨，2020）借鑒民法典編纂的做法，教育法典編纂可以考慮實施“過渡性法典化”策略。過渡性法典化策略，是建立在我國國情基礎上的理性化考量，既考慮了教育法治建設的實際基礎條件，也呼應了教育事業發展規劃的戰略需要，應當具有較好的現實性與可操作性。這一策略具體體現在以下兩方面：

（1）實行“四步走”立法規劃。第一步，組織對教育法典的整體框架進行設計，并提出立法進程時間表，明確總體要求；第二步，組織對現有《教育法》進行修訂，按照教育法典總則或總綱的定位，完善其體系內容；第三步，在現有單項立法的基礎上，通過修訂等方式，逐步完善相關法律法規，并在此基礎上整合成編，分別完成教育法典各分編的編纂；第四步，最后對總則及各分編進行統合，形成完整的《教育法典》。“四步走”規劃強調統分結合、步驟協同，以實現教育法典編纂的有序推進。

（2）明確法典編纂的過渡性時間表及相關安排。根據我國教育事業發展中長期規劃及中國教育現代化2035建設目標，教育法典編纂的過渡性時間宜把握在2035年以前，力爭十年左右時間完成。首先應當盡快啟動第一步工作，由全國人大常委會牽頭，組織力量圍繞總體方案開展研究論證，為教育法典編纂做好完備的頂層設計與戰略謀劃。在統籌謀劃教育法典編纂的同時，第二步與第三步可以同步進行，在編修教育法典總則或總綱的同時，繼續加快推進學前教育、國家教育考試、家庭教育、終身教育、校園安全、學校組織等方面單項立法，條件成熟的則及時整合成分編，最終統合完成法典編纂。

2. 協同導向

教育法典編纂應當充分發揮學術力量與行政力量等多元主體協同作用，可以考慮采用人大版、學術版（委托建議稿）同時進行的舉措。在由全國人大常委會組織立法專班啟動教育法典編纂工作的同時，可以通過立項方式面向社會公開招標，組建以專家學者為主的研究團隊，接受委托，研制教育法典學術版（委托建議稿）。應當鼓勵高校及研究機構積極參與，通過個體或聯合的方式，完成更多的學術版教育法典草案，以科研促進立法，使基于不同立場出發點的法典草案之間形成互證、爭鳴，供立法機關擇優遴選參考。學術版教育法典草案的研制，充分發揮了社會專業力量的協同作用，營造出活躍的法典編纂氛圍，將有效提升教育法典的學理性與科學性，加快法典編纂速度效率，特別是在彌補立法機關立法的單一性不足甚至是消解其官僚性缺陷方面具有更為特殊的價值。

3. 發展導向

立法既是已有成熟舉措的提煉升華，更是對未來發展的適度展望與預見，教育法典編纂無論是在體例結構還是在核心內容、立法技術等方面，都應當體現鮮明的發展導向。

（1）構建相對穩定而又適度動態開放的法典化架構。法典化架構設計，作為教育法典頂層設計的核心，是編纂一部高質量教育法典最為關鍵的基礎，這方面有以下兩個重點：

其一，明確法典化架構的基本原則。法典化是教育法體系化的呈現，既需要遵循法制統一性、穩定性、連續性的基本要求，又需要適時體現社會關系的時代發展。在加強依法治國、依法治教的大背景下，在社會變遷日新月異、教育發展紛繁復雜的新形勢下，遵循法典化的基本要求，教育法法典化架構猶須注意貫徹以下三個基本原則：一是體系性原則，形成具有內外部關系邏輯自洽性的架構體系，體現教育法治集大成者的系統性與完整性；二是穩定性原則，反映教育治理中成熟的法治實踐，注意保持法典編纂與已有立法之間的有序繼承關系，保證教育法治的和諧統一；三是開放性原則，賦予教育法典一定的張力，適度預留體現未來發展的必要空間，體現教育法典的前瞻性與發展性。

其二，遵循教育法典整體架構的基本邏輯。法律作為一定社會關系的反映，具有自身運行的基本邏輯。教育法典是教育活動內外部關系在法律上的反映，體現為多元化的教育法律關系。教育法律關系反映在教育法典整體架構上，既需要加強內部關系的自洽性，也需要處理好與外部關系的和諧性，具有其特定的基本邏輯。首先，以“教育法律關系”作為教育法典整體架構的邏輯起點。教育法治實踐往往以“權利”“義務”“權力”“程序”“教育權”“受教育權”等為重點，而這些重點其實都是教育活動中多種多樣法律關系的反映，“教育法律關系”因此成為教育法典整體架構的邏輯起點。其次，把握邏輯運行的多元性。基于“大教育”與“大法治”的發展趨勢，教育法律關系的內外部運行邏輯上很可能存在多維度、多向度的軌跡，因此也增強了教育法典整體架構的復雜性，在法典編纂時須對多元化的教育法律關系類型及其主體、客體和內容進行細致而深度的分析。

（2）構建符合邏輯性的教育法典體例結構。具有良好邏輯性與體系化的體例結構，是高質量法典編纂的核心關鍵，但也是法典編纂活動中最容易引起爭議的問題。關于教育法典的體例結構，已有研究基本傾向于采用總分結構。有研究者認為，教育法典總則以受教育權為核心規定教育領域的一般性法律規范，而分則的規定具有一定特殊性，主要包括不便于在總則中統一納入的法律規范，涉及學前教育、義務教育、高中教育、高等教育、終身教育、特殊教育、民族教育、民辦教育等內容（馬雷軍，2020）；還有研究者將教育法典總則分為教育法基本原則、教育法基本概念、教育法律主體、教育權利與義務、教育類型及教育責任六個部分，教育法典分則以教育類型作為編排邏輯，分為學前教育、義務教育、高中教育、高等教育、職業教育、終身教育和兜底性的“其他教育”（童云峰，歐陽本祺，2021）。本文也認為，總分結合是教育法典最為科學也最為現實的體例結構，這既符合我國立法實踐的習慣，也充分體現了教育立法的已有基礎，具有良好的可操作性。但有以下三點需要特別關注：

其一，應當基于教育法的本質屬性構建教育法典體例結構。當前以公法為主體、私法為輔助的教育法內容豐富，分析其要點可以發現，教育法實際上兼具行為規則與裁判規則的雙重屬性，既是對教育活動各類行為的法律規范，也是有關部門或司法機關在處理爭議或違法犯罪行為時遵循的法律依據。因此，應當從有利于宣示教育權與發展權、有利于明確教育活動行為規則、有利于保障裁判的公正性和統一性出發，構建教育法典體例結構。

其二，應當基于教育法律關系的邏輯起點構建教育法典體例結構。總分結構不只是總分兩部分的物理關聯，而應當是總分兩部分的有機聯系與融通結合，這就需要充分體現教育法典整體架構的邏輯性。教育法律關系是發生在教育活動主體之間的權利義務關系，如前所述，教育法律關系作為法典架構的邏輯起點，應當貫穿于教育法典全部體系之中，以此為基礎來構建教育法典體例結構。教育法典總則部分主要對教育法律關系中的基礎性、原則性、共同性問題進行規定，可以在現行《教育法》基礎上修訂充實，包括立法宗旨與基本原則等一般規定、教育基本制度、教育法律關系主體、教育法律關系客體、教育法律行為、法律責任等方面內容；教育法典分編以總則為指導，在總則蘊含的邏輯下演繹而成，對教育活動中不同類型教育法律關系的具體內容進行規定，至于分編的體系架構，從編纂的技術性考慮，可以學前教育、基礎教育、職業教育、高等教育等不同層級為依據，也可以家庭教育、社會教育、學校教育、終身教育、民辦教育等不同類型為依據，還可以主體、客體及權利義務等不同方面為依據。具體體例結構尚需要進一步深入研究，限于篇幅，本文暫不贅述。

其三，應當基于法典功能的有限性與開放性構建教育法典體例結構。“法典不是已有規范性文件的匯總，而是在原有法律規范基礎上制定的新的立法文件，代替過去調整同一類關系的規范。……再好的法典，也只是某一部門法律規范比較集中和系統的法律文件，不可能包括該部門的全部法律規范。”（《法學詞典》編輯委員會，1980，第455頁）教育法典并非萬能，必須有意識地盡可能克服法典化的超級穩定性和自我封閉性弊端，保持法典體例結構的必要開放性，為一些不宜歸入或暫時難以歸入教育法典的單行法律或特別法律預留相應立法空間。與此同時，隨著現代信息技術飛速發展，特別是新冠疫情防控帶來的新挑戰，泛在教育、在線教育等新的教育形式產生，傳統意義上的教育法律關系呈現出越來越多元化的變遷特征。“現代信息技術基礎上的在線教學的廣泛應用，帶來了教育法律關系的變革，在線教學涉及的教育機構、教師、學生、管理者、技術提供者等各方面利益相關者之間的權利義務關系被賦予了新的內容，應當從教育立法層面盡快予以完善，從而以不斷優化的治理體系提升符合新形勢要求的治理能力。”（彭宇文，2020a）因此，在教育法典體例結構設計時，也必須從變革中的教育法律關系視角對教育發展新業態、新形態予以必要的前瞻性體現。

（3）應用最先進的專業化立法技術。法典化既對立法技術提出了遠高于一般單項立法的要求，它本身往往也是高水平立法技術的直接反映。更有意思的是，立法技術的應用，常常可以體現出法典化的民族風格。一系列教育單項立法實踐以及民法典編纂的經驗借鑒，為教育法典編纂提供了良好基礎，使教育法典編纂完全可以應用最為先進、最為專業化的立法技術，保證高質量立法水平。

其一，充分吸收中國優秀傳統法律文化的精髓。“中華法系是以法典為統率的成文法體系，中華民族先人對法典有著深厚的情結與情感，‘法典化’構成我國法律史之悠久傳統。當代中國特色社會主義法律體系之‘法典化’，并非僅是國際潮流沖擊之果，從深層次看，更是本土傳統的延續與展現。”（謝紅星，2020）我國歷史上一直延續著制定成文法并進行諸法合體的法律規范匯編的傳統，盡管《法經》《唐律》等這些所謂的法典編纂并非現代法治意義上的法典化，但其中所體現出的中國傳統法律文化的深厚印記，依然值得在教育法典編纂中予以深刻研究挖掘，在揚棄的基礎上吸取傳承。

其二，重視立法用語的精準性、嚴謹性與易理解性。教育法典體系龐大，對相關法律概念及內容的文本表達方式有著極高的要求。語言精確、用詞嚴密、行文規范、體例完整是教育法典形式的基本要求。與此同時，適應我國法治建設發展實際，教育法典的文體也應當盡可能避免法律語言常有的艱深晦澀，做到簡潔明晰，通俗易懂，便于公眾理解掌握，從而有利于法典的宣傳普及。

其三，關于開放性立法技術的運用。為消解法律滯后于社會生活發展變遷的客觀問題，在法典編纂中使用模糊概念和一般條款的立法技術也極有必要。“這樣，司法者根據新的時代精神和社會需要補充和發展法律，就可避免頻繁的修改，使既有的法律條文獲得新的生命力，保持法典的長久壽命，并實現法律的漸變式、生長式的發展。”（余能斌，2004，第160頁）因此，教育法典章節條款設置、內容闡釋設計等方面，有必要在保持嚴謹性的同時，在一定程度上運用模糊概念和一般條款，為法典化可持續發展預留一定創造性空間。

“法典是當代中國特色社會主義制度集成化、定型化、典范化、體系化的高級結晶形式，是國家治理的基礎性法律。法典化是調動各方力量、整合制度資源、平衡各種利益的高效國家治理形式，對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化具有重大意義。”（瞿鄭龍，2021）適應新時代中國教育事業改革發展的教育法典編纂，開啟了教育法法典化的新歷程。在中國教育法治建設發展的現實背景下，教育法法典化還是一項難度極高的工程，必須秉持理性主義基本思路，在理想與現實之間求得平衡，從而使這項中國教育法治歷史上具有里程碑意義的事業早日完成。